Evtushenko_V_I_Dissertatsia_Ekologicheskaya_migratsia_v_Rossiyskoy_Federatsii_konstitutsionno-pravozaschitnaya_teoria

291

Проведенный анализ нормативно-правовой базы и юридические публикации в данной сфере позволяют определить аварию как предшествующее чрезвычай-

ной ситуации техногенного характера событие. В тоже время, последующее нарушение взаимодействия «природная среда» – «антропогенные объекты» не имеют строгого правового определения. Основная стадия чрезвычайной ситуации,

для ликвидации последствий которой и восстановления нарушенного равновесия в большинстве случаев чрезвычайная ситуация и объявляется, в законодательстве Российской Федерации и юридической литературе получила наименовании, среди которых понятия «экологическая катастрофа» и «экологическое бедствие» явля-

ются наиболее распространенными.

Понятие «экологическое бедствие» более распространенная правовая кате-

гория чем «экологическая катастрофа». Оно получило свое определение как в российском законодательстве, так и международном праве

В соответствии с Модельным законом, принятым на тридцать третьем пле-

нарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содру-

жества Независимых Государств, «зона экологического бедствия – участок терри-

тории, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубо-

кие необратимые изменения окружающей среды, повлекшие за собой существен-

ное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разруше-

ние естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны»1.

Федеральный закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды» устанавливает необходимость принятия нормативного акта, регламентирующего правовой статус «…зон экологического бедствия…». Но такого рода законода-

тельный акт на настоящий момент не вступил в законную силу.

Порядок объявления такого рода зон в Российской Федерации регламенти-

руется лишь приказом Министерства охраны окружающей среды и природных

1 Модельный закон о зонах экологического бедствия (о статусе зон экологического бедствия и регулирования хозяйственной деятельности на их территории). Принят в г. Санкт-Петербург на тридцать третьем пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств 03.12.2009 года Постановлением 33-9. // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств. 2010. № 46. С. 83-107.

292

ресурсов Российской Федерации от 06 февраля 1996 года. В соответствии с дан-

ным нормативным актом подобная территория получила наименование «зона чрезвычайной экологической ситуации». Приведенная в нормативном акте трак-

товка аналогична интерпретации Модельного закона СНГ о зонах экологического бедствия. Соответственно, «…зонами чрезвычайной экологической ситуации объявляются участки территории Российской Федерации, где в результате хозяй-

ственной либо иной деятельности происходят устойчивые отрицательные измене-

ния в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоя-

нию естественных экологических систем, генетических фондов растений и жи-

вотных»1. Свое определение чрезвычайной экологической ситуации было принято приказом Росгидромета России, которое рассматривает еѐ как «…экологическое неблагополучие, характеризующееся устойчивыми отрицательными изменениями окружающей среды и представляющее угрозу для здоровья населения». В свою очередь, экологическое бедствие рассматривается как «…ситуация, при которой в результате хозяйственной или иной деятельности произошли глубокие необрати-

мые изменения, повлекшие существенное ухудшение здоровья населения, разру-

шение природных экосистем, деградацию флоры и фауны»2.

Определение понятия «экологическая катастрофа» в законодательстве Рос-

сийской Федерации не встречается, за исключением тех случаев, когда понятия

«экологическое бедствие» и «экологическая катастрофа» в нормативном акте при-

знаются синонимами.

Если рассматривать определения понятия «природно-техногенная катастрофа» в научной литературе, то, определяющим моментом в большинстве из них выступа-

ет разрушение устоявшегося взаимодействия природных и техногенных компонен-

1Приказ Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации от 06 февраля 1995 года № 45 «Об утверждении «Временного порядка объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации». // Документ опубликован не был; <http://www.consultant.ru> (дата обращения 11 мая 2021 года)

2РД 52.24.309-2016. Руководящий документ. Организация и проведение режимных наблюдений за состоянием и загрязнением поверхностных вод суши (введен в действие Приказом Росгидромета России от 20.12.2016 года №585) // Документ опубликован не был; <http://www.consultant.ru> (дата обращения 12 мая 2021 года)

293

тов и вызванные им разрушительные последствия1. «Можно привести много приме-

ров катастроф, произошедших в результате нарушения такого взаимодействия,

включая последнюю по времени крупнейшую экологическую катастрофу, возник-

шую в результате взрыва и пожара на буровой платформе Deepwater Horizon компа-

нии British Petroleum и продолжавшейся длительное время утечки сырой нефти, в

результате чего в Мексиканский залив попало огромное количество нефтепродуктов,

нанеся огромный, если не сказать, непоправимый вред окружающей среде»2.

Что касается критериев разграничения понятий «бедствие» и «катастрофа»,

то Кривопуст А. А. в качестве такого критерия предлагал использовать масштаб-

ность произошедшего, в том числе, количество человеческих жертв, размер нане-

сенного вреда здоровью людей, а также величину нанесенного имущественного вреда и совокупный ущерб окружающей среде3. Такое разделение понятий «сти-

хийное бедствие» и «природная катастрофа», «экологическое бедствие» и «эколо-

гическая катастрофа» по критерию масштабности и количеству человеческих жертв, по мнению диссертанта, искусственно и не на чем не основано. Значитель-

но более мотивированно рассматривать экологическую катастрофу как вред,

нанесенный окружающей среде опасным природным явлением, антропогенной катастрофой или техногенной аварией и создавший угрозу жизни и здоровья жи-

телям прилегающих территорий. Понятие «экологическое бедствие» и в законода-

тельстве Российской Федерации (так и не получившая своего развития в виде от-

дельного законодательного акта статья 57 Федерального закона Российской Фе-

дерации «Об охране окружающей среды» «Порядок установления зон экологиче-

ского бедствия, зон чрезвычайных ситуаций»), и юристами-правоведами тракту-

ется как территория с низким уровнем качества для человека окружающей среды,

которое наступило как итог хозяйственной или иной деятельности людей, что в конечном итоге подвергает риску жизнь и здоровье жителей данного района.

1Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь.

М.: Инфа-М, 2006. С. 98.

2Евтушенко В. И. Указ. соч. С. 125.

3Кривопуст А. А. Указ. соч. С. 124.

294

Основополагающим критерием для единого рассмотрения понятий «чрезвы-

чайная ситуация природного и техногенного характера» и «зона экологического бедствия» как как побудительного мотива, как исходной временной точки начала экологической миграции является нарушение конституционного права личности на благоприятную окружающую среду. Из принадлежности права личности на благоприятную окружающую среду к категории надпозитивных, естественных прав вытекает его безусловность и невозможность ограничения его действия как во времени, так и в пространстве. Соответственно, в законодательстве Российской Федерации должен быть закреплен механизм правового регулирования защиты конституционного права личности на благоприятную окружающую среду при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и при образова-

нии зон экологического бедствия. Данный механизм при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера должен учитывать такой правозащитный компонент как благоприятность процедуры проведения принудительной экологи-

ческой миграции. Соответственно, он должен включать в себя включает в себя, в

том числе:

– механизм информирования населения о прогнозировании природных и предотвращении техногенных катастроф, которые могут привести к экологически опасной ситуации и угрозе жизни, и здоровью всех находящихся в зоне, прогно-

зируемой природной и техногенной экологической катастрофы;

– нормативно закрепленный и четко регламентированный правовой меха-

низм действий государственных органов и населения при чрезвычайных ситуаци-

ях природного и техногенного характера;

– законодательно закрепленную обязанность органов государственной вла-

сти и местного самоуправления оказывать помощь экологическим мигрантам в обустройстве и адаптации на новом месте пребывания (жительства), в том числе,

в выплате компенсации причиненного в результате природного стихийного бед-

ствия или техногенной аварии вреда жизни и здоровью или имущественного ущерба;

295

– право личности на переселение (временное перемещение) с территорий,

где нарушается право личности на благоприятную окружающую среду (экологи-

ческую миграцию).

При образовании зон экологического бедствия структура механизма право-

вого регулирования будет иной:

– механизм постоянного мониторинга окружающей природной среды в рай-

онах с постоянно ухудшающейся экологической обстановкой и которые пред-

ставляют собой потенциальные зоны экологического бедствия. Такой мониторинг должен осуществляться как с целью выработки мер противодействия дальнейше-

му ухудшению экологического состояния окружающей природной среды, так и с целью информирования населения о степени еѐ благоприятности для человека;

– нормативно закрепленную систему градации территорий с точки зрения экологической обстановки на них и оценки степени их благоприятности для нахождения на них и проживания населения. В качестве образца такого рода ран-

жирования территорий по степени опасности экологической обстановки для чело-

века можно взять разделение зон по степени радиационной зараженности и воз-

можности проживания на них, установленных Законом Российской Федерации «О

социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие ка-

тастрофы на Чернобыльской АЭС»:

–«зона отчуждения;

–зона отселения;

–зона с правом на отселение;

–зона проживания с льготным социально-экономическим статусом».

Видеале такого рода градация должна проводится и для зон чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера, но там такого рода деятельность,

как правило, лимитирована необходимостью оперативного реагирования на про-

изошедшую техногенную аварию или природную катастрофу и опасностью воз-

никновения панических настроений;

– законодательно закрепленную обязанность органов государственной вла-

сти и местного самоуправления оказывать помощь экологическим мигрантам в

296

обустройстве и адаптации на новом месте пребывания (жительства), в том числе,

в выплате компенсации причиненного в результате природного стихийного бед-

ствия или техногенной аварии вреда жизни и здоровью или имущественного ущерба;

– право личности на переселение (временное перемещение) с территорий,

где нарушается конституционное право личности на благоприятную окружаю-

щую среду (экологическую миграцию).

Таким образом, рассмотрев возможные причины возникновения экологиче-

ской миграции и начальный этап еѐ проведения, можно сделать вывод о том, что независимо от причин и механизма протекания экологической миграции, еѐ един-

ственной причиной является нарушения конституционного права личности на благоприятную окружающую среду.

Рассмотрение механизма правового регулирования проведении эвакуацион-

ных мероприятий и временного или постоянного отселения как формы принуди-

тельной экологической миграции населения из зоны чрезвычайной ситуации при-

родного и техногенного характера или района экологического бедствия и приме-

нения опорных средств, основанных на соответствующих конституционно-

правозащитных институтах, в рамках построения интегральной конституционно-

правозащитной теории экологической миграции позволяет сформулировать ряд выводов:

1.Зачастую происходит смешивание двух понятий – чрезвычайная ситу-

ация и чрезвычайное положение, причем на самом высоком уровне. Так, приня-

тый в августе 2010 года в связи с массовыми лесными пожарами Президентом Российской Федерации Указ «Об объявлении чрезвычайной ситуации, связанной с обеспечением пожарной безопасности» совсем не требовался при объявлении чрезвычайной ситуации. Определение границ зон чрезвычайных ситуаций, грани-

цы распространения и локализации уже существующих зон осуществляется назначенными в соответствии с законодательством руководителями, ответствен-

ными за организацию и проведение работ по устранению чрезвычайных ситуа-

ций.

298

переселения населения из зоны чрезвычайной ситуации природного и техноген-

ного характера или района экологического бедствия.

Необходимые при этом ограничения указанных прав могут иметь времен-

ный или постоянный характер и восполнятся с помощью опорных средств, осно-

ванных на таких конституционно-правозащитных институтах, как:

–благоприятная процедура эвакуации или временного отселения;

–содействие обустройству и адаптации на новом месте пребывания (жи-

тельства) экологических мигрантов;

–компенсация причиненного в результате природного стихийного бедствия или техногенной аварии вреда жизни и здоровью или имущественного ущерба;

–юридическая ответственность за создание причин и условий (действие или бездействие), способствовавших совершению экологического правонарушения;

–официальное нормативное толкование применения нормативных правовых актов регионального и местного уровней в связи с их ничтожностью при проведе-

ния эвакуационных мероприятий, требующих регламентации исключительно фе-

деральным законодательством в силу ч. 3 ст. 55 Конституции России;

– формализация на федеральном законодательном уровне процедуры прове-

дения временного или постоянного отселения.

300

правовое регулирование деятельности по защите общества и природной среды от подобного рода угроз получил наименование «экологическая безопасность».

Понятие «экологическая безопасность», не раскрывая его определение, пер-

вый раз упоминается на законодательном уровне в ст. 13 уже не действующего Закона Российской Федерации «О безопасности» 1992 года в качестве одной из видов безопасности государства.

Термин «экологическая безопасность» содержится и в Конституции России,

которая относит проблему обеспечения экологической безопасности к совмест-

ному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пп. «д» п. 1 ст. 72 Конституции России). В тоже время до настоящего времени данные полномочия законодательно не разграничены1.

Попытка дать юридическое определение экологической безопасности на зако-

нодательном уровне была предпринята в проекте Федерального закона Российской Федерации «Об экологической безопасности»2. В соответствии с проектом экологи-

ческая безопасность – это «…состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, окружающей природной среды от угроз, возникающих в ре-

зультате антропогенных и природных воздействий на окружающую среду».

Указанное определение практически дословно повторяло определение эко-

логической безопасности, которое было дано на Межпарламентской Ассамблее государств – участников Содружества Независимых Государств3. Федеральный закон Российской Федерации «Об экологической безопасности» был принят Гос-

ударственной Думой Российской Федерации 17 ноября 1995 года, но не вступил в силу в связи с наложением Президентом России на законопроект вето. В числе причин, по которым это было произведено, называлось то, что, по мнению Прези-

дента Российской Федерации, определения основных понятий, применяемых в за-

1Макаров Д. А. Историко-правовой опыт обеспечения экологической безопасности в России // История государства и права. 2007. № 9. С. 26-27.

2См.: Платонов Ю. Н. Экологическая компонента национальной безопасности России // Журнал российского права. 2011. №8. С. 26-33.

3О принципах экологической безопасности в государствах Содружества. Рекомендательный законодательный акт, принятый Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств в Санкт-Петербурге 29 декабря 1992 года <http://ecoportal.ru/dict.php?letter=31> (дата обращения 15 декабря 2020 года).