Глава II. Проблемы приведения российского таможенного законодательства в соответствие с требованиями Киотской конвенции в редакции 1999 г.
В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации и статьей 1 Таможенного кодекса таможенное регулирование в России должно развиваться в направлении гармонизации и унификации с нормами международного права и общепринятой международной практикой. Реализацией данного положения может стать присоединение России к пересмотренной редакции указанной Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур. Важно правильно выстроить систему адаптации к общепринятым в международной практике нормам и стандартам в области таможенного дела.
Стандарты в широком, общесоциологическом смысле слова, означают некие модели, образцы поведения или мерило действий субъектов (в данном случае международного общения), которые воплощены, в частности, и в названных выше общих международных договорах по международному таможенному праву.
В таможенной сфере находят применение несколько видов международных договоров. Международные договоры Российской Федерации являются в соответствии с Конституцией составной частью ее правовой системы и выступают в качестве существенного элемента стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами.
Заключение международных договоров регламентируется Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации», в соответствии с которым под международным договором Российской Федерации понимается международное соглашение, заключенное Россией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.
Для того чтобы определить основные направления совершенствования законодательства, регулирующего порядок удовлетворения жалоб на действия таможенных органов, необходимо проанализировать положения Таможенного кодекса РФ и подзаконных актов применительно к новой редакции Киотской конвенции и рекомендациям к ней.
Одним из основных принципов Киотской конвенции является принцип прозрачности и справедливости при решении всех таможенных вопросов. Данный принцип оказал влияние на формирование положения о том, что все лица, вступающие во взаимоотношения с таможенной службой, должны иметь возможность подавать жалобу по любому вопросу. Право на обжалование решения или бездействия со стороны таможенных органов — очень важный аспект в современном демократическом обществе. В главе 10 Генерального приложения рассмотрены вопросы права на обжалование, форма и основания обжалования, порядок рассмотрения жалобы. Согласно Конвенции, должен быть предусмотрен порядок, согласно которому заинтересованному лицу по его требованию будут разъяснены причины принятия решения и предоставлено право на обжалование в компетентном органе. Компетентным органом может быть сама таможенная служба, другой административный арбитр или коллегия арбитров, специальный трибунал и, в последней инстанции, судебный орган.
Важно учесть, что Соглашения ВТО также регулируют вопросы обжалования в таможенной сфере. Так, пункт 3 (6) статьи Х ГАТТ определяет, что каждая договаривающаяся сторона должна иметь или учредить судебные, арбитражные или административные трибуналы или процедуры для быстрого пересмотра и исправления административных мероприятий, касающихся таможенных вопросов. Такие трибуналы или процедуры разбирательства должны быть независимыми от органов, осуществляющих эти мероприятия, и их решения должны выполняться такими органами, а последние должны руководствоваться этими решениями в своей практике.
Стандартное правило статьи 10.1 о том, что национальное законодательство должно предусматривать право на обжалование по таможенным вопросам, нашло отражение в Таможенном кодексе Российской Федерации и других законодательных актах. Однако следует привести в соответствие с ТК РФ 2003 г. ряд актов в области таможенного дела, которые были приняты ранее, но до сих пор действуют, например, Письмо ГТК РФ № 01 — 06/ 24632 от 29.08.2000 г. «О нарушениях порядка обжалования решений и постановлений, действий или бездействия таможенных органов».
Кроме того, представляется, что многие подзаконные акты, которые регулируют процедуру обжалования в таможенные органы, не содержат конкретных положений о ней, а делают ссылки на главу 7 ТК РФ. К таким актам можно отнести Приказ Минэкономразвития РФ № 6 от 25.01.2005 г. «Об утверждении форм решения по жалобе и акта о рассмотрении жалобы в упрощенном порядке», Письмо ФТС РФ № 01 — 06/ 10450 от 9.12.2004 г. «О подведомственности жалоб на постановления таможенных органов по статье 16.17 КоАП РФ» и др. В связи с этим необходимо внести в главу 7 ТК РФ более точное описание порядка рассмотрения жалоб на решения, действия (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц.
Важно иметь в виду, что, исходя из функций таможенных органов и основываясь на законодательстве, большинство авторов включают таможенные органы в систему правоохранительных органов. Однако некоторые авторы учебников о правоохранительных органах, не объясняя своей позиции, не относят таможенные органы к числу правоохранительных, что, надо полагать, не соответствует законодательству и не отражает существа и содержания таможенной деятельности.
Основные задачи, решаемые таможенными органами, четко и определенно выявляют правоохранительный характер их деятельности: она должна быть направлена на защиту экономического суверенитета и экономической безопасности Российской Федерации, обеспечение субъектов и государственных органов и на соблюдение ими обязанностей в области таможенного дела.
Положения главы 7 ТК РФ устанавливают порядок обжалования решений, действий или бездействия таможенных органов и их должностных лиц, что также является выражением правоохранительной деятельности таможенных органов.
Рассмотрим наиболее существенные направления приведения таможенного законодательства РФ в соответствии с международным таможенным правом.
1. Возможность применения положений Киотской Конвенции на территории РФ без внесения в ТК РФ и иные акты законодательства каких-либо изменений. Согласно Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» (статья 5) положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерацией принимаются соответствующие правовые акты.
Стандартным правилом 1.2 Генерального приложения Киотской Конвенции установлено, что условия и порядок применения таможенных правил и процедур Генерального приложения, а также специальных приложений определяются национальным законодательством.
Таким образом, положения действующего ТК РФ полностью либо частично корреспондирующиеся с содержанием глав и приложений Киотской Конвенции, включая необходимые условия и порядок их применения, не потребуют внесения содержательных изменений в законодательство. При этом не имеет значения, когда они были приняты в РФ, до присоединения к Конвенции или уже после такого присоединения.
Важно также подчеркнуть, что положения Киотской Конвенции не касаются запретов и ограничений, применяемых к товарам, подлежащим таможенному контролю. Соответственно это не затронет законодательства РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности.
Кроме того, предметы регулирования Киотской Конвенции не посягают на таможенно - тарифную политику государства (применение таможенных пошлин), а также на компетенцию РФ по установлению видов таможенных правонарушений и порядка привлечения к ответственности виновных лиц.
2. Формат внедрения положений Киотской Конвенции в ТК РФ. Принципиального требования о структурном, институциональном и буквальном соответствии ТК РФ положениям Киотской Конвенции нет – такова особенность международного договора. Главное, чтобы национальное законодательство:
А) предусматривало условия и порядок совершения таможенных операций и процедур, содержащихся в Киотской Конвенции;
Б) содержало правила, закрепленные в Киотской Конвенции (при этом разрешено устанавливать более благоприятные условия, чем это предусмотрено в Киотской Конвенции – статья 2 главы 2 Киотской Конвенции).
Немало таможенно-правовых институтов, изначально ориентированных на положения Киотской Конвенции закреплены в ТК РФ и уже имеют положительную практику правоприменения (таможенные процедуры, предшествующие подаче таможенной декларации, таможенное декларирование товаров, таможенные режимы и специальные таможенные процедуры, организация таможенного контроля в РФ). Однако не все они, включая терминологический аппарат, имеют формальное сходство с положениями Киотской Конвенции.
Желательно, где это, возможно, полностью соответствовать Киотской Конвенции. Такой аспект аналитической и нормотворческой работы – приведение российского законодательства в формальное соответствие Киотской Конвенции, не приведет к появлению правовых новелл.
Решение данной задачи необходимо, главным образом, для удобства правоприменения положений Киотской Конвенции, воплощенных в ТК РФ, в том числе при разрешении судебных дел.
3. Готовность государства в лице Федеральной таможенной службы, бизнес сообщества и других заинтересованных структур выдерживать требования таможенных операций и процедур. Реализация даже самого теоретически безупречного правила может быть поставлена в прямую зависимость от возможностей правоприменителей (не только финансовых, материальных, но и профессиональных).
Практика имеет достаточно примеров безосновательных отказов таможенными органами участникам ВЭД в выдаче разрешений на применение конкретных таможенных режимов или выпуске товаров. Отсюда и отношение участников ВЭД к предлагаемым нововведениям.
Отводимый трехлетний период времени для приведения национального законодательства в соответствии с положениями Киотской Конвенции обязательно должен предусматривать проведение разъяснительной работы среди всех заинтересованных лиц.
4. Необходимость, целесообразность и реальность (в пределах отводимого срока) внесения изменений в таможенное, налоговое и иные отраслевые законодательства РФ в связи с принятием конкретных Специальных приложений и глав Киотской Конвенции. Решение именно этой задачи позволит определить объем обязательств РФ, принимаемых в связи с присоединением к Специальным приложениям Киотской Конвенции (полностью либо в части отдельных глав и/или оговорок в рекомендуемых правилах).
Результаты сравнительного анализа положений ТК РФ, Генерального приложения и Специальных приложений Конвенции показали следующее.
Во-первых, положения Генерального приложения Киотской Конвенции полностью находят свое отражение в содержании разделов, глав, параграфов и статей ТК РФ.
Во-вторых, содержание Специальных приложений Киотской Конвенции и отдельных их глав имеет некоторые расхождения с таможенным и иным отраслевым законодательством РФ. Такие несоответствия относятся, в частности, к:
- Специальному приложению «D» Таможенные склады и свободные зоны (глава 2 «Свободные зоны»);
- Специальному приложению «Е» Транзит (глава 2 «Перегрузка», глава 3 «Каботажная транспортировка товаров»);
- Специальному приложению «F» Переработка (глава 3 «Возврат»);
- Специальному приложению «H» Правонарушения.
Устранение отмеченных несоответствий не потребует ревизии всего таможенного законодательства, равно как и не затронет общих начал и порядка уплаты таможенных пошлин, налогов, а также механизма привлечения к ответственности лиц, совершивших таможенные правонарушения.
Отдельные дозволения по использованию и перевозке товаров, включая полный либо частичный возврат уплаченных сумм таможенных платежей, вполне могут быть разработаны и прописаны в законодательстве в течение отводимого трехлетнего периода адаптации положений Киотской Конвенции в национальном законодательстве РФ.
Таким образом, в РФ уже сейчас имеется достаточная законодательная и, частично подзаконная база для полного присоединения к Киотской Конвенции без ущерба национальным интересам и целям таможенного регулирования.