"Административное право. Общая часть: Учебник"

(Братановский С.Н.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Директ-Медиа", 2013)

Дата сохранения: 22.05.2022

По масштабам применения административно-правовые нормы могут быть общефедеральными (действующими на территории всей страны), региональными (распространяющими свое действие на территорию субъекта РФ), территориальными (устанавливаемыми органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ с распространением действия на определенные территории, например, районы Дальнего Востока), местными (устанавливаемыми органами местного самоуправления и местной администрацией), локальными (действующими в концернах, консорциумах, объединениях, организациях, предприятиях).

По объему регулирования административно-правовые нормы делятся на общие, межотраслевые, отраслевые, внутриотраслевые (распространяющиеся на нижестоящие подведомственные органы исполнительной власти, учреждения, предприятия) и общеобязательные (охватывающие всех участников управленческих отношений.

По действию во времени административно-правовые нормы подразделяются на срочные (введенные в действие на определенный срок) и бессрочные (срок действия которых заранее не установлен).

3.3. Реализация административно-правовых норм

Реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения в целях регулирования управленческих отношений, т.е. проведения в жизнь содержащихся в них различным образом выраженных волеизъявлений.

Известны следующие варианты реализации административно-правовых норм:

-соблюдение норм административного права означает пассивное ненарушение указанных норм, т.е. несовершение действий, направленных на нарушение запрета, установленного нормой;

-исполнение - точное следование участников регулируемых отношений тем юридическим предписанием, запретам и дозволениям, которые в них содержатся;

-использование (осуществление) - выражается в активной реализации норм административного права, при которой субъект по своему усмотрению, желанию использует предоставленные им права. В этом случае реализуются управомочивающие нормы. Например, осуществление гражданами России своих конституционных прав на объединение (ст. 30 Конституции РФ), на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32).

Важно отметить, что использование права предполагает выбор самого субъекта административного права. При этом существует значительное различие в реализации прав гражданами и в использовании правомочий органами исполнительной власти и их должностными лицами. Использование или неиспользование субъективных прав гражданами является сугубо добровольным делом. Иначе обстоит дело с осуществлением полномочий государственными органами и должностными лицами. Здесь осуществление является не только правом, но и обязанностью этих органов и должностных лиц;

- применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов исполнительной власти. Оно практически выражается в издании полномочными

"Административное право. Общая часть: Учебник"

(Братановский С.Н.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Директ-Медиа", 2013)

Дата сохранения: 22.05.2022

органами (должностными лицами) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным делам (например, приказ о назначении на должность, призыв на воинскую службу и т.п.).

Административно-правовая норма в этом случае реализуется не в результате исполнения той или иной стороной управленческого отношения и, например, какого-либо запрета (переход улицы в неположенном месте), а путем официального юридически властного решения конкретного административного дела, что относится исключительно к компетенции органов исполнительной власти.

С учетом проведенной в предыдущем параграфе классификации административно-правовые нормы имеют определенные пространственные и временные границы, а также могут иметь силу в отношении различного круга лиц. Так, действие их в пространстве предполагает территорию, на которую распространяется их юридическая сила. К этой основной позиции можно добавить, что в некоторых случаях административно-правовые нормы могут действовать в межрегиональном масштабе (например, отраслевые нормы транспортных министерств и ведомств). Возможен их выход и за государственные границы Российской Федерации. Это имеет место тогда, когда нормы регламентируют деятельность российских организаций (например, различного рода представительств) и граждан, находящихся в зарубежных странах.

Иногда административно-правовые нормы действуют на территории нескольких государств в соответствии с двусторонними или многосторонними соглашениями. Расширение подобной практики стало закономерным для взаимоотношений между суверенными государствами - членами Союза Независимых Государств (СНГ).

В пределах Российской Федерации административно-правовые нормы распространяются также и на иностранных граждан.

Во времени административно-правовые нормы, как правило, не ограничены сроками действия. Это означает, что они действуют до их официального изменения либо до их отмены. В ряде случаев возможно установление определенных сроков их действия (например, на определенный срок устанавливается режим чрезвычайного положения).

Чтобы определить временные рамки действия нормы, нужно выяснить, когда она начала действовать и когда ее действие прекратилось, а для решения вопроса о вступлении нормы в силу следует знать два обстоятельства: 1) дату ее вступления в силу; 2) пределы действия после вступления в силу.

По общему правилу федеральный конституционный закон, федеральный закон вступают в силу через 10 дней после официального опубликования, если законодатель не установил иной срок. Нередко в постановлении о вступлении закона в силу оговаривается разное время начала действия разных норм (статей, пунктов), содержащихся в одном законе.

Нормы, содержащиеся в актах Президента и Правительства России, вступают в силу по истечении 7 дней после опубликования в Собрании законодательства Российской Федерации, "Российской газете", если не установлен иной срок.

Нормативные акты федеральных министерств и ведомств, затрагивающие права, свободы и

"Административное право. Общая часть: Учебник"

(Братановский С.Н.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Директ-Медиа", 2013)

Дата сохранения: 22.05.2022

законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат официальному опубликованию в "Российской газете", если иное не предусмотрено законодательством. Они вступают в силу со дня, следующего после опубликования (акты, расширяющие права, и ранее).

Акты иных органов исполнительной власти по общему правилу вступают в силу немедленно, если не назван иной срок. Таким образом, нормы административного права начинают действовать на основе общего правила (через 10, 7, дней после опубликования, немедленно) или со специально названного срока <29>.

--------------------------------

<29> См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учеб. М.: Норма, 2000. С. 34.

Методы исследования административного права отличаются от методов административно-правового регулирования. Изучение административно-правовой теории происходит в процессе толкования норм административного права <30>. Толкование представляет собой процесс выяснения содержания нормы, ее целей применительно к конкретной ситуации и ее связям с иными правовыми нормами <31>.

--------------------------------

<30> См.: Общее административное право: Учеб. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2007. С. 88.

<31> См.: Лукин И.И. Международное право. Общая часть. Учеб. М.: БЕК, 1996. С. 198.

Необходимость толкования норм административного права объясняется тем, что они выражаются в виде письменного текста, состоят из слов и предложений, а они, как правило, далеко не всегда имеют однозначный смысл. Кроме того, в нормативных правовых актах нередко используются специальные малоизвестные термины, и возникает необходимость их разъяснения. Встречаются случаи, когда законодательные формулировки имеют двусмысленное звучание, в связи с чем также требуется их разъяснение. Наконец, толкование вызывается тем, что законодатель нередко в нормативных актах употребляет выражение "и т.д.", "и т.п.", "иные", "другие".

Среди способов толкования - совокупности приемов и средств, позволяющих уяснить смысл и содержание нормы права и выраженной в ней воли законодателя, выделяют следующие виды:

-грамматический способ - основанный на грамматическом (т.е. с использованием правил синтаксиса, морфологии, правописания, словоупотребления и т.п.) анализе текста правовых норм;

-логический способ толкования - это толкование правовых норм, основанное на логических приемах мышления. В данном случае анализируется не значение отдельных слов, как, например, при грамматическом толковании, а понятия, которые они выражают. Так, например, во всех статьях КоАП РФ указывается, что наказываются какие-то административные правонарушения. Однако наказывается не деяние, а человек, его совершивший;

"Административное право. Общая часть: Учебник"

(Братановский С.Н.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Директ-Медиа", 2013)

Дата сохранения: 22.05.2022

-систематический способ толкования - это толкование правовых норм, основанное на анализе их взаимодействия и положения в нормативном акте, в институте или отрасли административного права;

-исторический (историко-политический) способ толкования - это толкование правовых норм, основанное на учете конкретно-исторических условий, в которых принималась та или иная норма права. Смысл исторического способа сводится к выяснению социально-политической ситуации, в которой принималась данная норма, к определению основных целей и намерений законодателя.

Наибольшее практическое значение при историческом толковании имеет сравнительный прием. Его использование особенно велико на первых этапах применения нового законодательства. Оно дает возможность интерпретатору более четко выявить различия между старой и новой административно-правовыми нормами. Сравнение формулировок принятого акта

иего проекта позволяет показать, в каком направлении двигалась мысль законодателя;

-телеологический (целевой) способ толкования - заключается в установлении целей принятия нормы права. Цель - это результат, который достигается действием нормы права;

-специально-юридический способ толкования - заключается в уяснении смысла специальных юридических понятий, категорий, конструкций на основе профессиональных знаний юридической науки и законодательной техники. Важное значение при этом состоит в уяснении оценочных понятий (терминов) относительно неопределенных по своему содержанию. Оценочные термины типа "лицо с явными признаками инвалидности", "нападение, опасное для жизни гражданина", "лица начальствующего состава" и т.п. истолковываются на основе их "привязки" к конкретным ситуациям.

3.4. Источники административного права

Источники административного права - это внешние формы выражения его правовых норм. Источник административного права представляет собой совокупность юридических средств закрепления норм административного права, позволяющих адресатам этих норм пользоваться их предписаниями, в том числе и знакомиться с их реальным содержанием.

К числу источников административного права относятся следующие.

1.Конституция Российской Федерации 1993 года. Многие из содержащихся в ней общих норм имеют административно-правовую направленность. Это, например, конституционные нормы, определяющие основы формирования и деятельности органов исполнительной власти ( ст. ст. 17, 110 - 117), разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов Федерации (ст. ст. 71 - 73), закрепляющие основные права и свободы граждан в сфере государственного управления (ст. ст. 22, 24 - 25, 27, 30 - 35) и т.п. Ряд такого рода норм вытекает непосредственно из содержания Федеративного договора.

2.Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Данный вид актов включается в систему источников административного права в соответствии с положениями, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации

"Административное право. Общая часть: Учебник"

(Братановский С.Н.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Директ-Медиа", 2013)

Дата сохранения: 22.05.2022

установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора. Примерами международных договоров, содержащих нормы административного права, являются Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожения (Париж, 13 января 1993 г.) <32>, Договор между Российской Федерацией и Федеративной Республикой Бразилией, ратифицированный Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 99-ФЗ <33>, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Мексиканских Соединенных Штатов о сотрудничестве в области культуры, образования и спорта (Мехико, 20 мая 1996 г.) <34>.

--------------------------------

<32> СЗ РФ. 1998. N 6. Ст. 682.

<33> СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2713.

<34> СЗ РФ. 1996. N 28. Ст. 3352.

3. Административно-правовые нормы содержатся в законодательных актах

(федеральные конституционные, федеральные, основы законодательства, действующие законы РФ и РСФСР, СССР, а также законы субъектов Российской Федерации). В качестве примеров могут быть названы: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <35>; Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" <36> и др.

--------------------------------

<35> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

<36> СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750.

В настоящее время законодательная форма источников права значительно расширяется. Это связано с тем, что в соответствии с Конституцией РФ (ст. ст. 5, 76) законодательные акты принимаются не только на федеральном и республиканском уровнях, как это было раньше, но и представительными органами государственной власти всех субъектов Федерации (края, области, автономной области, автономного округа, городов федерального значения).

4. Источником административного права являются нормативные указы Президента Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ), а также утверждаемые его указами положения. Указы Президента РФ занимают особое место в системе нормативно-правовых актов, так как имеют промежуточный статус между системами законодательного и подзаконного уровня правового регулирования. В то же время следует понять, что нормы указа Президента РФ не могут носить ограничительного характера по отношению к гарантированным законодательством Российской Федерации правам и свободам.

Как глава государства Президент РФ издает ключевой акт системы государственного управления - Указ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти <37>.

--------------------------------

<37> См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре

"Административное право. Общая часть: Учебник"

(Братановский С.Н.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Директ-Медиа", 2013)

Дата сохранения: 22.05.2022

федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

Указами Президента РФ утверждаются также положения об отдельных федеральных органах исполнительной власти, находящихся в непосредственном ведении Президента РФ <38>.

--------------------------------

<38> См., например: Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 865 // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2880.

5. К числу источников административного права относятся нормативные постановления Правительства Российской Федерации (ст. 115 Конституции РФ). Правительство также утверждает различного рода нормативные акты типа правил или положений, являющиеся источниками административного права. Так, постановлениями Правительства РФ утверждены многочисленные инструкции, правила, разъяснения, рекомендации, уставы, порядки и т.д., в том числе и многие положения о федеральных органах исполнительной власти.

Постановления Правительства РФ в соответствии со ст. 115 Конституции РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. Однако в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ они могут отменяться Президентом РФ.

6.Нормативные акты федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Основным видом нормативного акта, принимаемым на уровне федеральных органов исполнительной власти, является приказ. Кроме того, ими могут быть принимаемые в качестве самостоятельного нормативного акта положения или инструкции.

7.Законодательные и иные нормативные акты представительных и исполнительных органов в субъектах РФ:

- конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, а также акты, издаваемые органами власти и государственного управления.

8.Источниками административного права являются также некоторые

нормативно-правовые акты исполнительных органов местного самоуправления, так как в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

9.Источниками административного права внутриорганизационного характера можно назвать нормативные акты руководителей государственных корпораций, концернов, объединений, предприятий и учреждений. Действие содержащихся в них норм ограничено рамками данного образования.

Дополнительными видом источника административного права можно считать также

соглашения, заключенные между федеральными и региональными органами исполнительной власти о передаче друг другу части полномочий.

Соглашения заключается в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной

"Административное право. Общая часть: Учебник"

(Братановский С.Н.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Директ-Медиа", 2013)

Дата сохранения: 22.05.2022

власти субъекта Российской Федерации.

В соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основание и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Соглашение осуществляется руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Соглашения считаются заключенными и вступают в силу только после их утверждения постановлением Правительства РФ и официального опубликования в установленном порядке.

Акты правосудия все чаще становятся источниками административного права. Они могут двумя способами влиять на систему норм.

Во-первых, признавая незаконными или неконституционными действующие нормы и тем самым прямо или косвенно отменяя, изменяя их.

Во-вторых, в тех случаях, когда законом установлено, что решение, определенное судом, является обязательным для судов той же или низшей инстанции (судебный прецедент).

В России акты правосудия не считаются правовыми прецедентами. Суды осуществляют нормотворчество путем признания действующих норм не соответствующими нормам, имеющим более высокую силу, а потому недействующими <39>. Есть два вида актов правосудия как источников права:

--------------------------------

<39> См.: Бахрах Д.Н., Татарян В.Г. Административное право России: Учебник. М.: Эксмо, 2009. С. 42.

1)акты судов общей компетенции (в том числе и военных) и арбитражных судов, которые могут признать подзаконные акты не соответствующими закону или решению вышестоящих органов, вплоть до постановлений правительства РФ;

2)акты правосудия, которые признаны источниками административного права - постановления Конституционного Суда РФ.

Во втором случае не все ученые разделяют точку зрения об отнесении постановлений Конституционного Суда к источникам административного права. Так авторы учебника административного права под редакцией Ю.А. Дмитриева считают, что решения Конституционного Суда РФ и других судов, признающие подзаконные нормативно-правовые акты не соответствующими Конституции РФ или другим законам, не являются нормативными, поскольку лишь в силу специальной нормы административного права влекут за собой последствия в виде прекращения действия такого акта в целом или его части <40>. Думается, что в данном случае юридическая техника (принятие дополнительного правового акта) не может служить основанием для отрицания сущностной черты решения Конституционного Суда - его нормативности.