I_Busygina_M_Filippov_-_Politicheskaya_moderni

Ирина Бусыгина Михаил Филиппов

Политическая

модернизация

государства в России:

необходимость, направления, издержки, риски

Фонд «Либеральная миссия»

Ирина Бусыгина Михаил Филиппов

Политическая

модернизация

государства в России:

необходимость, направления, издержки, риски

Москва 2012

УДК 323/324(470+571) ББК 66.3(2Рос),13

Б92

Бусыгина, Ирина Марковна

Б92 Политическая модернизация государства в России: необходимость, направления, издержки, риски / Ирина Бусыгина, Михаил Филиппов. – Москва : Фонд «Либе­ ральная миссия», 2012. – 224 с.

ISBN 978-5-903135-33-2

Книга посвящена поискам ответа на важнейший для нашей страны вопрос: почему в России, невзирая на издержки и риски, все-таки необходимо реформировать государство и политическую систему и к каким последствиям это может привести. Авторы исходят из того, что сохранение существующей системы не оставляет России шансов стать более привлекательной как для потенциальных союзников в глобальном мире, так и для внешних и внутренних инвесторов. Упрочение положения России как великой державы сегодня требует успешных экономических преобразований, а они принципиально невозможны без политической модернизации самого государства. Откладывая реформы, сохраняя существующую модель государства, Россия, во-первых, несет значимые экономические потери уже сегодня, а во-вторых, серьезно осложняет свое будущее, поскольку цена реформаторского проекта, то есть его издержки и риски, будет расти.

УДК 323/324(470+571) ББК 66.3(2Рос),13

Глава 1

Альтернативы: стагнация и потеря статуса в мире или адаптация к мировым вызовам через политическую модернизацию государства

В 2011–2012 годах волна митингов и протестов прокатилась по многим странам и регионам – это и события, получившие общее название «арабской весны», и движение «Захвати Уолл-стрит!», и многотысячные демонстрации

вЕвропе, и протесты в России после парламентских и президентских выборов. Оказалось, что во многих странах граждане недовольны существующим порядком вещей и готовы выйти на улицы, требуя перемен.

Рискнем предположить, что у большей части протестующих самые благородные намерения и они надеются на возможность таких перемен, которые улучшили бы жизнь всех или по крайней мере подавляющего большинства. Надежды возлагаются на политические изменения, следствием которых станет новое качество государственного управления – увеличение его дееспособности, эффективности, прозрачности и подотчетности. К государству предъявляют требования сократить коррупцию, насилие в обществе, улучшить образование, здравоохранение, поднять пенсии, указывают на несправедливость распределения экономических возможностей и т.п. При этом многие хотели бы ограничить государство четкими, понятными и предсказуемыми правилами.

Внашей стране обсуждение необходимости, целей и формата модернизации, то есть политических и экономических реформ, уже не первый год задает основной вектор политической и общественной дискуссии. Недовольство существующим положением вещей, осознание тупика – в разной степени и, естественно, в разных контекстах – присутствует и у элиты, и у бизнеса, и у граждан. Однако необходимо помнить, что на фоне широкого общественного недовольства тем, как сегодня обстоят дела в стране, именно реформ многие наши

граждане опасаются еще больше, так что в них страх «нестабильности» про-

должает довлеть над пониманием необходимости изменений. По нашему мнению, значимые реформы в России, ведущие к принципиальным переменам, не смогут состояться до тех пор, пока сторонники перемен не убедят наших граждан и элиту осознанно решиться на поддержку изменений, признавая и открыто обсуждая связанные с ними неизбежные издержки и возможные риски. Именно анализ издержек и рисков экономических и политических реформ

всовременной России мы поставили в фокус нашей работы.

6

Глава 1. стагнация и потеря статуса в мире или адаптация к мировым вызовам

Многих из тех, кто пережил 1990-е годы, должна, несомненно, пугать перспектива оказаться в государстве, которое опять перепланируют и перестраивают. Этот страх переживших прошлое десятилетие и упоминания 1990-х

вСМИ исключительно как «лихих» (а это чисто негативная коннотация) вольно или невольно формируют мощное противодействие идеям реформ в обществе. Ведь, по существу, политические реформаторы должны будут в очередной раз призвать страну смириться с потерями сегодня во имя завтрашнего светлого будущего.

При этом интуитивно понятно, что реформы – если мы на них действительно пойдем и в чем бы они ни состояли – не смогут немедленно принести всем нам благоденствие и процветание; сами по себе перемены вообще большого счастья, увы, не приносят. Поэтому многим так трудно бывает решиться на перемены – сохранение статус-кво в краткосрочном плане является наименее рискованным выбором. Только тот, кто смотрит вперед хотя бы на средний срок и понимает, что запуск продуманных реформ необходим, что движение

вэтом направлении позволит сформировать основы (хотя и не гарантии) того, что мы будем жить в стране, лучше приспособленной к миру и к будущему, готов пойти на осознанный риск перемен.

Внашей работе мы сделали попытку объяснить, почему в России, невзирая на издержки и риски, все-таки необходимо реформировать государство и политическую систему и к каким последствиям это может привести в кратко­ срочной и среднесрочной перспективах. Эти большие и очень сложные вопросы можно разбить на несколько составляющих. Почему российское госу-

дарство нуждается в политических преобразованиях? Какова возможная

временнáя динамика последствий реформирования российского государ-

ства? И главный, ключевой вопрос – кому и когда «достанутся» выгоды и издержки от реформ?

Гарольд Ласуэлл в своем ставшем классическим определении назвал политику согласованием распределения общественных выгод и издержек: «кто получит что, когда и как» (who gets what, when, how)1. В самом деле, бóльшая часть политологических и политэкономических исследований, по существу, посвящена анализу вопросов распределения, тому, как распределяются выгоды и издержки от альтернативных общественных решений, как эти альтернативы выбираются и что задает возможные альтернативные варианты развития.

Проблема политического выбора рассматривается как процесс принятия об-

щественных решений в пользу той или иной группы.

Ксожалению, значительно меньше внимания уделяется другой ключевой части широко цитируемого определения Ласуэлла – вопросу «когда» (when). Существует огромное количество работ, объясняющих процессы распределения и перераспределения, при этом довольно мало известно о том, как рас-

1 Lasswell H. Politics: Who Gets What When How. N.Y. : Whittlesey House, 1936.

7

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

пределяются выгоды и издержки во времени. Однако при принятии решения

опроведении реформ и их реализации вопрос, когда именно проявятся их выгоды и издержки, является зачастую куда более важным, нежели вопрос о конечном распределении результатов этих реформ. При принятии решения

опроведении реформ политики неизбежно и постоянно сталкиваются с временны’ м фактором – именно от него зависит набор кратко- и долгосрочных последствий и эффектов. Действительно, для политиков, которые приходят к власти по процедуре выборов, временнáя дилемма – одна из труднейших: электоральный календарь требует быстрых действий (с тем чтобы избиратели заметили и оценили их), однако наиболее важные социальные последствия реформ – дело неблизкого будущего.

Внашей книге мы пытаемся показать читателю, что политику реформ необходимо рассматривать с точки зрения распределения их выгод и издержек во времени и среди основных общественных групп. Непосредственная цель исследования – выявить ограничения, накладываемые распределением краткосрочных издержек и рисков среди политически важных групп избирателей на российских политиков, пытающихся осуществить реформы. Под издержками мы понимаем потери, которые неизбежны в самóм ходе реформ, то есть до того, как могут быть получены значимые позитивные результаты. Риски же совсем не обязательно должны быть реализованы. Так, переделывая фундамент дома, вы неизбежно несете определенные затраты, но при этом необходимо учитывать и риск наступления неприятных и даже катастрофических событий:

нетреснутлистеныдомаили,тогохуже,необрушитсялион?Можетбыть,дом

и не обрушится, но это не означает, что такого риска не было. Что касается политических реформ государства, то их издержки и риски связаны прежде всего с тем, что желаемые характеристики государства, которыми должна обладать его новая модель после реформ, присутствуют в модели переходного пе­ риода еще в меньшей степени, нежели в модели, имеющейся до начала пере­ хода. Мы исходим из того, что России необходимо по-настоящему сильное, легитимное и активное государство, способное поддерживать территориальную целостность большой многообразной страны, эффективно обеспечивать общественные блага и корректировать рыночные дисбалансы. С другой стороны, в современных условиях открытой для внешнего мира России необходимо государство, ограниченное четкими правилами и рамками. Современное рос-

сийское государство должно научиться действовать строго в рамках

Конституции, международных законов и норм, стать значительно менее коррумпированным, более подотчетным и подконтрольным своим гражданам. Политические руководители нового российского государства должны быть не только регулярно сменяемыми по результатам свободных и честных выборов, но и уметь представлять и балансировать многообразие интересов различных групп, территорий, национальностей и меньшинств России. Именно необходимостью выполнения двух этих противоречивых требований к российскому го-

8

Глава 1. стагнация и потеря статуса в мире или адаптация к мировым вызовам

сударству – быть одновременно и сильным и ограниченным – и задаются основные издержки и риски политических реформ.

Непосредственно такие риски и издержки связаны с тем, что, прежде чем новая система правил установится, реформы неизбежно, пусть и временно, приведут к значительному ослаблению государства и частичной потере им легитимности. Это произойдет, в частности, потому, что руководители государства, начинающие реформы, всегда теряют популярность. Одновременно с началом реформ ослабнет подотчетность политиков и бюрократии, а значит, еще более возрастет коррупция. Итак, во имя выстраивания будущей модели вре­ менно снижается уровень эффективности действующей модели государ­ ства – оно становится более слабым, менее легитимным и еще менее зависи­ мым от граждан.

Существуют как общие издержки и риски политических реформ, так и более конкретные, зависящие от специфики выбора новой модели государства. Наиболее важным для нашего анализа является то обстоятельство, что издержки и риски реформ различаются для разных общественных групп во времени. Более того, каким-то группам сам процесс реформ и нестабильность переходного периода предоставляют прекрасную возможность перераспределять в свою пользу ресурсы и власть. Иными словами, хотя многим не очень комфортно жить в государстве, которое слишком долго переустраивают, для определенных групп переходное, «подвешенное» состояние является наиболее предпочтительным вариантом. В литературе такие социальные группы получили название «ранних победителей» от реформ2.

Из нашего обсуждения издержек и рисков реформ в последующих главах следует ряд выводов. Во-первых, реформы трудно начать, но еще труднее последовательно завершить, не останавливаясь на середине пути. Это особенно сложная задача для территориально протяженной страны, где в силу размера и разнообразия условий присутствует множество и конфликтующих интересов, и игроков, способных наложить вето на продвижение реформ вперед. Проблема так называемых ранних победителей создает риск того, что издержки и риски перехода будут слишком долгими. Другими словами, наиболее се­ рьезной политической проблемой является даже не начало реформ, а их отно­ сительно скорое и последовательное завершение.

Во-вторых, политические правила игры (то есть институты, их задающие),

к сожалению, работают не по отдельности, а только в комбинации как друг

с другом, так и с другими факторами и только как система. Поэтому если осуществлять последовательный, шаг за шагом, институциональный переход, то положительных результатов такая реформа дать не может, пока не будет вы-

2См., например: Hellman J. Constitutional and Economic Reform in Postcommunist Transition / J. Sachs, K. Pistor (еds.) // The Rule of Law and Economic Reform in Russia. Boulder, CO : Westview, 1997; Hellman J. Winners Take All: The Politics of Partial Reform in Postcommunist Transitions // World Politics. 1998. N 50. Р. 203−234.

9