I_Busygina_M_Filippov_-_Politicheskaya_moderni

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

димо получить армию грамотных, профессиональных, неподкупных, креативных – и при этом послушных и лояльных режиму – кадров. «Кадровая игра» – это и есть значимая составляющая авторитарной модернизации, как определяет ее Владимир Гельман, «успешного реформирования экономики и социальной сферы России при сохранении статус-кво во внутренней политике»32. Увы, без шансов на успех.

Между тем к стратегическому успеху, впрочем, не гарантированному, Россию могут привести только крупномасштабные политические изменения государства. Однако именно они связаны и с издержками, и с многочисленными рисками и опасностями. Административные же реформы не делают «сильно больно» – но они и не решают проблем, они их лишь откладывают и накапливают.

Существующая модель государства не может позволить себе инновации

Необходимость политических (а не административных) реформ объясняется

итем, что существующая ныне модель государства в России не может позволить себе инновации – ни в экономике, ни в политике, ни в социальной сфере. В этом нет злого умысла (это просто имманентное свойство модели), но нет

ислучайности. Дело в том, что инновации выступают реальной угрозой политической стабильности, а это главный «укреп» современного российского государства.

Сегодня сохранение своей позиции в политической и административной системе чиновники как федерального, так и регионального уровня напрямую связывают с сохранением существующего положения вещей. При этом поддержание политической стабильности приравнивается к «высшему благу»

ибезусловному приоритету. Так, предельно ясна позиция мэра Москвы Сергея Собянина, пытающегося убедить нас в том, что «сегодняшней ситуацией надо дорожить, потому что она означает стабильность развития страны, стабильность развития региона. Ну, посмотрите, что происходит в других странах, к примеру, в США. Как только президент теряет большинство в сенате или конгрессе, он становится недееспособным, а страну начинает лихорадить. Но Россия еще не до конца встала на ноги. И если к существующим проблемам добавить политический кризис управления, боюсь, мы потеряем страну»33. Позиция ценна своей предельной ясностью, однако она отражает полное непонимание того, как и зачем работают институты в демократическом государстве, а также того, как они связаны с развитием общества.

Вцелом проблема состоит в том, что существующая в России модель государства ставит политические и экономические элиты в ситуацию, когда, при прочих равных, инновации (любого рода) создают слишком много угроз поли-

32Гельман В. Тупик авторитарной модернизации.

33Собянин С. «Никого не покрываю!» // Аргументы и факты. 2011. 30 нояб. – 6 дек.

60

Глава 3 . Бизнес, общество, государство: никто не хочет перемен?

тической стабильности. Необходимо же прийти к модели, при которой политическая стабильность и экономические инновации не подрывают существование друг друга. Прежде всего, потому, что любые инновации – это перераспределение экономических ресурсов и политической власти. Те, кому инновации потенциальноугрожают,естественнымобразомимсопротивляются.Например, в России часто говорят о сопротивлении определенной части чиновников, чье благополучие сегодня строится на коррупционных доходах. Менее очевидно то, что инновации, являясь, по сути, перераспределением экономических ресур­ сов и политической власти, создают стимулы для развертывания политиче­ ской конкуренции. Если старые правила выгодны одной политической группе, а другая пытается их изменить путем, например, принятия новых законов, то имеет смысл бороться за влияние в парламенте. Если же основой стабильности политической системы является отсутствие публичной политической конкуренции (как в России), то сами принципы организации такой системы противоречат инновациям. Другими словами, существующая модель государства просто не может позволить себе инновации.

В самом деле, как замечает Петр Ореховский, «любая крупная реальная инновация, задевающая интересы основных политических игроков, не находит даже поля для обсуждения. <...> Многочисленные продолжающиеся реформы

игосударственные программы являются по сути имитационными. В их основу положены “правильные” идеи о необходимости инновационного пути развития, но не более того, поскольку реальные структурные реформы не просто игнорируют часть интересов, но наносят вред положению отдельных социальных субъектов. Поэтому программы и законы принимаются, реализуются…

иничего не меняется. Да и не должно измениться»34.

По словам Сергея Гуриева, «мы попали в такое политическое равновесие, где политической элите инвестиционный климат не очень нужен. Ведь для улучшения инвестиционного климата нужно сделать российскую экономику более конкурентной, менее коррумпированной, более открытой и прозрачной, и это, конечно, снизит вероятность того, что сегодняшняя политическая элита останется у власти. (И уж точно сократит тот самый размер куска, который ей достается – пусть даже и при том, что пирог будет расти.) И в этом смысле политическое равновесие устроено так, что сам сценарий статус-кво, сценарий, где цены на нефть остаются высокими, где государство доминирует в экономике, а у политической элиты остается большой кусок пусть и не растущего "пирога", является для нее более привлекательным. И в этом смысле стимулов для повышения конкуренции, улучшения инвестиционного климата, интеграции в глобальную экономику у российского политического класса, наверное,

34Ореховский П. Модернизация и особенности российской демократии // Общество и экономика. 2010. № 8. С. 47

61

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

немного»35. Важное дополнение делает Владимир Гельман: «Главное для Кремля сегодня – не столько сохранить собственную поддержку в глазах общества, сколько исключить возможность массовой поддержки любых возможных альтернатив нынешнему порядку вещей»36.

Подробный теоретический анализ того, почему во многих странах стратегии элит, направленные на сохранение неэффективных институтов (правил игры), являются, с одной стороны, обычно рациональными, а с другой – всегда разрушительными для общества, можно найти в исследованиях экономистов Дарона Асемоглу и Джеймса Робинсона. В более популярной форме результа-

тыихисследованийбылиизложенывставшейбестселлером(порейтингуNew York Times) книге с интригующим названием «Почему разрушаются

государства»37.

Проблемы России не уникальны

Как признает современная экономическая наука, в силу зависимости от предшествующей траектории развития (path dependence) на уровне государства экономикой могут отбираться и быть устойчивыми и неоптимальные варианты экономических и политических правил игры. Причем устойчивыми они могут быть «слишком долго» – в том смысле, что проблемы будут не решаться, а накапли­ ваться и впоследствии могут привести к экономическому, политическому и социальному взрыву. В российских условиях последствия функционирования неэффективной государственной модели сглаживаются доходами от энергоресурсов и возможностью «проедать» то, что было накоплено в прежние годы, – а это военная мощь, высокий уровень образования населения, бесплатно полученное многими жилье, наличие системы здравоохранения и т.п.38

Сергей Гуриев и Олег Цывинский, утверждая, что «российское политическое равновесие таково, что политическая элита не заинтересована в переменах», подчеркивают, что в этой реальности нет ничего специфически российского. Во многих странах элиты отказывались от перемен в пользу собственного политического выживания. «Если выход на высокие темпы роста связан с утратой контроля над экономикой (из-за приватизации, дерегулирования, укрепления верховенства закона и стимулирования конкуренции), то элита может опасаться ослабления и в конце концов полной потери власти. В этом

35Гуриев С. Перспективы российской модернизации: станет ли Россия Южной Кореей? 2011. URL: http://www.victor-biryukov.ru/roundtable7

36Гельман В. Без страховки. Кризис легитимности власти и спрос на перемены // The New Times. 2011. 16 мая (N 16). URL: http://newtimes.ru/articles/detail/38803/

37См.: Acemoglu D., Robinson J. Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty. Crown Business Publisher, 2012.

38Игорь Николаев, директор Департамента стратегического анализа компании ФБК, оценил, что за 2000-е годы российская экономика получила 1,6 трлн долл. от экспорта нефти, нефтепродуктов и газа, в пять раз больше, чем за 1990-е.

URL: http://finam.fm/archive-view/6115/

62

Глава 3 . Бизнес, общество, государство: никто не хочет перемен?

случае правящая элита предпочтет скорее остаться во главе стагнирующей экономики (имея большую долю меньшего пирога), нежели рисковать потерей власти (и лишиться всякой доли в большом пироге)»39.

О необходимости создания политических условий для экономической модернизации и развития свидетельствуют результаты множества исследований. Более того, совершенно явно подтверждается примат, или первичность, политики и императивность создания политических стимулов для развития. Без этого, как указывают Брюс Буэно де Мескита и его соавторы в известной книге

«Логика политического выживания» («The Logic of Political Survival»), «хорошая

политика с точки зрения страны может быть плохой политикой с точки зрения властей, и наоборот»40. При этом проблемы России оказываются удивительно похожими на проблемы стран со сравнимым уровнем экономического и политического развития.

В начале 2000-х годов Отдел по международному развитию правительства Великобритании (The British Government’s Department for International Development) провел масштабное научно-практическое исследование под названием «Драйверы изменений», направленное на изучение факторов, препятствующих экономическим реформам и модернизации. Было проведено более 20 отдельных страновых исследований на материалах развивающихся стран (включая четыре государства постсоветского пространства – Россию, Украину, Грузию и Киргизию, а также Нигерию, Анголу, Бангладеш, Боливию, Гану, Кению, Малави, Мозамбик, Пакистан, Сьерра-Леоне, Танзанию, Уганду, Йемен и Замбию), и в результате удалось сформулировать некоторые весьма полезные выводы общего характера41. Оказалось, что практически независимо от того, какие экономические стратегии реализовывались в конкретных странах (в отношении прав собственности, регулирования, приватизации, снижения тарифов и борьбы с коррупцией), результаты их сильно зависели от характеристик и свойств политического процесса и процесса управления. Конечно, эти процессы различались по странам весьма существенным образом, однако в большинстве стран, включая и Россию, наличествовали и некоторые схожие характеристики, а именно:

•широкое распространение патримониализма, патрон-клиентских отношений, «касикизма» (caciquismo), что в целом понимается как доминирование персонализированной политики и персонализированных властных отношений;

39URL: http://www.vedomosti.ru/opinion/news/1376015/kogda_konchatsya_dengi

40Цит. по: Гуриев С., Цывинский О. Логика политического выживания // Ведомости. 2011. 27 сент. См. также: Bueno de Mesquita B., Smith A., Siverson R. M., Morrow J. D. The Logic of Political Survival. Cambridge, MA: MIT Press, 2003. P. 536.

41См.: Dahl-Ǿstergaard T., Unsworth S., Robinson M. Lessons Learned in the Use of Power and Drivers of Change Analyses in Development Cooperation // Review Commissioned by the OECD DAC Network on Governance (GOVNET), Final Report (Paris, OECD), 2005.

63

и.бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

•распространение коррупции, «захват государства», доминирование элит

идругие формы существования «теневых государств»;

•низкий уровень «государственности»42 при часто деморализованной и политизированной бюрократии и неавтономных судебной власти и военных;

•ограниченный политический спрос на институциональные реформы с целью улучшения условий для развития, управляемости и предоставления услуг;

•персоналистские политические партии (например, 80 зарегистрированных

вКиргизии или 30 в Нигерии на выборах 2003 года), слабые или даже бессильные, фрагментированные организации гражданского общества (хотя

ис неким декоративным потенциалом давления на власть);

•поверхностные, слабые или сомнительные обязательства в отношении выработки общей национальной экономической стратегии или набора ясных социально-экономических задач для стимулирования экономического роста и борьбы с бедностью;

•ограниченная «политическая воля» лидеров или даже ее отсутствие.

Более того, во многих отчетах (особенно по африканским, южноазиатским

и латиноамериканским странам) выражен отчетливый скепсис не только в отношении политического спроса на рост и развитие, но и в отношении его под­ линности, а также достоверности обязательств политиков и чиновников.

О политической воле и роли лидеров

В исследованиях сделан важный вывод о том, что политическая воля (или обязательства в отношении реформ) – это не качество «хороших» или «плохих» лидеров, но скорее вопрос институциональный. О «политической воле» следует размышлять как о способности или функции, возникающей в результате действия таких факторов, как историческое наследие, внешние и внутренние угрозы, национализм, консенсус элит относительно целей национальной политики и, что крайне важно, политические стимулы и ограничения, связанные с институтами государства. Так что, хотя личность и ее характеристики, безусловно, важны, политическая воля – это зависимая переменная, объясняемая целой комбинацией факторов – угроз и опасностей, институциональных ограничений и возможностей, идей и интересов, а также структурой альтернатив, которые имеет элита. Подчеркнем, что такой подход к пониманию политической воли критически важен для России, где разговоры о ней чрезвычайно популярны, но обычно сводятся исключительно к характеристикам личностных качеств того или иного политика.

Вроде бы все согласны с тем, что успех преобразований в России напрямую зависит от того, насколько сильно у политических лидеров и бюрократии

42См.: Fukuyama F. State Building. Governance and World Order in the Twenty-First Сentury. L. : Profile Books, 2004.

64

Глава 3 . Бизнес, общество, государство: никто не хочет перемен?

стремление проводить реформы, и мы можем повторить вслед за Игорем Буниным: «…успех преобразований зависит от наличия у власти политической воли»43. Или, по образному выражению Евгения Гонтмахера, «Путин и Медведев должны сами себе вырезать аппендикс, без наркоза… Эти два человека держат два ключа от начала модернизации. Они должны быть вставлены и запущены. И нужно сделать так всем вместе, чтобы Медведев и Путин почувствовали, что они, начав эту модернизацию, ничего не потеряют»44. Иными словами,

нужно так модернизировать политическую систему, чтобы руководство не просто не проиграло, но и лично выиграло. Вопрос в том, как это сделать.

Здесь нам представляется крайне важным подчеркнуть, что проблема принципиально не решается путем избрания (назначения) хороших, честных лидеров. Это наглядно продемонстрировали еще 1990-е. Вот мнение Георгия Сатарова, президента Регионального общественного фонда ИНДЕМ: «Двадцать лет назад мы полагали, что надо просто пересесть из неправильного поезда

вправильный, с правильным машинистом»45. Но, во-первых, новым, «хорошим» политикам – «правильным машинистам» – просто неоткуда взяться

всколько-нибудь значительном количестве. Во-вторых, если политическая система награждает тех, кто играет по ее правилам, то неизбежно самые честные политики, если только они желают оставаться у власти, будут вынуждены адаптироваться к условиям системы. В-третьих, и это самое важное, России необходима политическая система, устойчивая к смене политического курса, к смене политических лидеров. Политическая система должна быть такой, чтобы позволять государству брать на себя долгосрочные «добросовестные» обязательства – credible commitment. Инвесторы должны быть уверены, что государство будет выполнять свои обещания.

Что задает политическую волю к реформам?

Как возникают благоприятные для решения задач развития комбинации фак-

торов и институтов? Сегодня исследователи склоняются к тому, что политики

сделают «правильный» институциональный выбор только в том случае, если они действуют в условиях чрезвычайных ограничений. В нормальных же, обычных условиях политические стимулы не подвигнут политиков ни к выдвижению целей больших экономических преобразований, ни к созданию механизмов, посредством которых политики (принципалы) могли бы наблюдать и контролировать чиновников (агентов), решающих связанные с достижением этих больших целей задачи. Вывод таков: должны сложиться особые ограниче­ ния, которые затрудняют сохранение статус-кво для политиков, а также стиму­

43Бунин И. Успех преобразований зависит от наличия у власти политической воли. URL: http://www.politcom.ru/article.php?id=10146

44Гонтмахер Е. Реальное время // Финам.FM. 2012. 18 июля.

45Сатаров Г. Политические реформы: создание нового государства или видоизменение старого? URL: http://www.liberal.ru/articles/5070

65

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

лы, которые заставят их строить новые институты для достижения цели экономической трансформации.

На примере сравнительно-исторического анализа семи стран СевероВосточной и Юго-Восточной Азии Р. Донер, Б. Ритчи и Д. Слейтер показали, что политические элиты будут строить такие институты только в том случае, если они находятся «под дулом трех различных орудий» одновременно. Что это за

«орудия»? Во-первых, жесткие бюджетные ограничения при отсутствии легко

извлекаемых источников доходов; во-вторых, серьезные угрозы безопасности и, в-третьих, большая вероятность того, что любое ухудшение жизненных стандартов населения вызовет неуправляемый массовый протест. При этом внешняя угроза должна быть по-настоящему серьезной – авторы имеют в виду такие ситуации, когда внешние силы реально угрожают не только захватить часть территории страны, но и вообще покончить с данным государством как с суверенным политическим субъектом. Такие условия и отражают суть «системной уязвимости», которая стимулировала элиты Южной Кореи, Тайваня и Сингапура решать проблемы обязательств, координировать действия государственных и частных акторов и решать стратегические экономические задачи46.

Таким образом, если бы политические лидеры не стояли перед лицом всех трех «орудий» одновременно, рискуя потерять всё, они бы пошли менее слож-

ным путем, чтобы остаться у власти. Такие лидеры, как Пак Чжун Хе в Южной

Корее, Ли Куань Ю в Сингапуре и Чан Кай Ши на Тайване, возглавили процесс трансформации своих государств потому, что были более жестко связаны огра­ ничениями, а вовсе не потому, что были более талантливы или имели более

«добрые намерения» по сравнению с их коллегами в других государствах раз-

вивающегося мира.

В отсутствие источников доходов элитам этих стран пришлось согласиться на создание и признание правил игры (институтов), необходимых для экономической модернизации. Только так можно было ответить на внешние вызовы, не создавая условий для неконтролируемых протестов населения. Вряд ли эти государства пошли по такому пути развития в силу того, что на элиты оказывалось давление со стороны населения, – политические режимы здесь носили явно авторитарный характер. Однако, хотя многие социальные группы во всех трех государствах были подчинены верховной элите политически или даже подвергались жестким политическим репрессиям, они не игнорировались экономически: население всегда получало компенсации за политическую маргинализацию. Беда в том, что если у государства имеются доходы от природных ресурсов или же другие формы ренты, как у России, то компенсировать населению все что угодно можно и не вкладываясь в развитие экономики.

Получается, что модернизационные стратегии, предусматривающие необ-

46См.: Doner R. F., Ritchie B. K., Slater D. Systemic Vulnerability and the Origins of Developmental States: Northeast and Southeast Asia in Comparative Perspective // International Organization. 2005. N 59. Р. 327−361.

66

Глава 3 . Бизнес, общество, государство: никто не хочет перемен?

ходимые для их реализации реформы, могут появиться в России в результате соглашений (пактов) между конфликтовавшими ранее элитными группами в том случае, если возникнут условия и стимулы для такого сотрудничества. Какими же могут быть эти условия и стимулы в России и как новые элитные ко-

алиции могут нарушить существующее разделение власти? Тем более при сохранении возможности еще долгие годы решать любые проблемы, используя

доходы от природных ресурсов?

В целом сравнительные исследования свидетельствуют о том, что только интенсивная и прямая внешняя угроза может «гальванизировать» российские элиты и побудить их к созданию коалиций для реформ. Очень многие зарубежные исследователи рассматривают внешнюю угрозу как необходимое условие для развития государства при различной степени надежности обязательств элиты в отношении развития47. С этими выводами согласны и российские ученые: «…без серьезных угроз своему положению, власти и богатству (а нередко свободе и жизни) в виде грядущих экономических потрясений, войн, восстаний и массовых акций протеста она не готова менять мотивацию и что-либо перестраивать в сложившейся и вполне устраивающей ее системе государст­ венно-общественного устройства. Лишь надвигающиеся опасности потери власти и личного благополучия, пробуждающие инстинкты собственного выживания, способны подвигнуть представителей правящей элиты к модернизации страны. Именно в самосохранении состоит главная мотивация элиты»48.

Поможет ли кризис?

Согласно Владимиру Мау, основными компонентами экономической политики

современной России являются обеспечение политической и социальной стабильности как условие sine qua non и постепенное повышение роли государства как источника этой стабильности49. Соответственно, Мау приходит к следующим выводам: «в России на модернизацию нет спроса»50 и спасти Россию может только «тяжелый кризис с решительным и безвозвратным падением цен на нефть и газ»51. Алексей Кудрин также считает, что кризис создает условия для модернизации52. Герман Греф, выступая в апреле 2010 года на

XI Международной научной конференции НИУ ВШЭ по проблемам развития

экономики и общества и процитировав известные слова Шумпетера о кризисе

47См., например: Doner R. F. et al. Op. cit.

48Модернизация России как условие ее успешного развития в XXI веке. С. 15.

49См.: Мау В. Новая модель социально-экономического развития России: подходы к проблеме. Документ экспертной группы по обновлению Стратегии-2020 «Новая модель экономического роста. Обеспечение макроэкономической и социальной стабильности» от 25 февраля 2011 года. URL: http://www.gosbook.ru/node/16864

50URL: http://www.kasparov.ru/material.php?id=4BFE6694F34BF

51URL: http://www.rosbalt.ru/2010/05/26/740108.html

52См.: Кудрин: кризис способствует модернизации экономики. URL: http://www.sbrf.ru/ common/img/uploaded/sbjr/10-05/060-062.pdf

67

Глава 4

Вызовы глобализации для России как великой державы

(Россия) становится все менее значимой и с точки зрения ее политической силы, и с точки зрения привлекательности ее рынка.

Нуриэль Рубини, Иан Бреммер. Май 2012 года1

Если российская экономика и политическая система страны и в самом деле оказались в «плохом» устойчивом состоянии (эквилибриуме), то изменить ситуацию могут только внешние по отношению к системным игрокам воздействия (угрозы, толчки или кризисы). Это означает, что стимулы для модернизации задаются извне – необходимостью реагировать на внешние вызовы. Мы считаем, что для российских элит в качестве такого рода значимой внешней угрозы может выступить осознание необходимости реагировать на вызовы глобализации для сохранения и поддержания статуса великой державы. Между тем российские элиты до сих пор пребывают в убеждении (и демонстрируют это убеждение своими действиями на внешней арене), что статус великой державы обеспечен России априори – самим набором тех исключительных качеств, которыми обладает страна.

В современной мировой системе суверенное государство может быть великой державой в области ядерного оружия или природных ресурсов, но не являться таковой в области обычных вооружений, экономики и высоких технологий. Как заметил А.В. Торкунов, «не стоит толковать идею многополярности упрощенно. Пора преодолеть сам тип внешнеполитического мышления в плоскости как бы одной “шахматной доски” (или хуже – одного “бильярдного стола”). Новая множественность мировых полюсов – не то же самое, что битва более двух “ферзей” в одной международной игре. Сама “игра” идет в разных измерениях: экономическом, военно-стратегическом, геополитическом, дипломатическом, культурноидеологическом, коммуникационном и т.д. И в каждой такой“плоскости”– свои ведущие“игроки» свои правила и закономерности»2.

Важно понимать (и это имеет непосредственное отношение к российской ситуации), что статус великой державы никогда не базировался исключитель-

1Цит. по: http://mn.ru/oped/20120604/319732691.html. В оригинале: «…it is becoming increasingly less relevant – as a political power or as an attractive emerging market» (http://www.ft.com/intl/cms/s/0/b9cb5870-a975-11e1-9772-00144feabdc0.html).

2Современные международные отношения : учебник / ред. А. Торкунов. М. : РОССПЭН, 1999. С. 5−6.

69