I_Busygina_M_Filippov_-_Politicheskaya_moderni

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

дым шагом, поскольку старые правила уже перестают действовать, новые же еще не действуют в полном объеме. Проблема перехода к новым правилам усугубляется и тем, что в России практически все формальные институты и законы уже устоялись и за каждым из них стоят чьи-либо интересы. С учетом того что многие будут выигрывать от одних реформ, но терять от других, компромиссы и половинчатые решения неизбежны. Однако половинчатых мер обычно бывает недостаточно для того, чтобы запустить весь механизм игры по новым правилам.

Есть ли шанс для России?

В начале 2012 года руководитель избирательного штаба Владимира Путина Станислав Говорухин заявил, что считает коррупцию, которая существует в современной России, нормальным явлением, о чем он и рассказал открыто в интервью газете «Труд»38. «У вас репутация борца с коррупцией, вы автор пророческого фильма “Великая криминальная революция”. А сегодня вы защищаете власть, которую все обвиняют в тотальной коррупции…» – напомнил режиссеру журналист. «Не Путин же ее породил. Коррупция существовала еще в царской России, – ответил на это начальник штаба Путина. – <...> Сегодня мы снова вернулись к “нормальной”, “цивилизованной” коррупции, которая, увы, есть

ив Китае (там за это, правда, расстреливают), и в Италии, и в Америке», – заявил Говорухин. (Заметим, что вот это «мы не одни такие» многие почему-то считают аргументом убойной силы и в то же время мощным оправданием ситуации с коррупцией в России.)

Заочно отвечая Говорухину, известный российский публицист Вячеслав Иноземцев подчеркнул, что заявление Говорухина «представляет собой нечто большее, чем случайно вырвавшиеся у режиссера несколько фраз. В нем скрыта квинтэссенция современной российской государственности, созданной за 12 лет правления президента и премьера Владимира Путина».

Иноземцев даже предложил новый полушутливый-полусерьезный термин для объяснения ситуации с коррупцией в России – «коррупционная цивилизация». Дело в том, что коррупция в России уже достигла стадии, когда она «выступает важнейшим элементом общественного сознания. Поскольку законы

иправила существуют во всех сферах жизни, и их соблюдение в каждой из таковых предполагает мздоимство, быть свободным от коррупции становится совершенно нереально». Более того, коррупция стала «естественной основой вертикали власти, ее важнейшим стратегическим дополнением»39.

При этом, как подчеркивает публицист Кирилл Рогов, дело не в конкретных

38См. URL: http://www.trud.ru/article/10-02-2012/272339_mitingi_na_bolotnoj_tolko_ podnjali_rejting_putina.html

39Иноземцев В. Коррупционная цивилизация // Московский комсомолец. 2012.

13 февр. URL: http://www.mk.ru/politics/article/2012/02/12/670635-korruptsionnaya- tsivilizatsiya.html

130

Глава 6. Борьба с коррупцией: изменить людей или изменить стимулы?

политиках, а в системе взаимоотношений, основанных на утверждении о безальтернативности коррупции. Отсюда и вытекает тезис о безальтернативности политиков: «Ведь если коррупция безальтернативна, то зачем менять полити-

ков у власти»?40

Значительно более оптимистичную позицию по проблеме борьбы с коррупцией высказал накануне президентских выборов в России 2012 года в газете «Ведомости» Алексей Навальный41. По его мнению, сегодня в России вся система власти искривлена коррупцией, которая отравляет общество, создает обстановку тотального недоверия между гражданами. В этих условиях борьба с ней становится совершенно необходимым условием любых структурных реформ в России. Более того, борьба с коррупцией, по Навальному, – это главная и фактически единственная структурная реформа, которую можно начинать хоть завтра. Для этого не нужно ничего, кроме политической воли. Вокруг этой реформы создан полный общественный консенсус.

Решение вопроса Навальный видит в формировании из совершенно новых людей (по принципу меритократии) органов и структур со значительными полномочиями, которые они будут применять без оглядки на политическую ситуацию. Фактически Навальный предлагает «большую чистку» госаппарата. На наш взгляд, Навальный интуитивно совершенно правильно угадал «направление главного удара», но не до конца продумал механизм решения проблемы. Для появления этой самой политической воли нужны не «совершенно новые люди» – нужно изменить мотивацию политиков, и тогда политическая воля появится как результат политической реформы.

40Рогов К. Конец «делегативной демократии» // Новая газета. 2012. 4 марта. URL: http:// www.novayagazeta.ru/comments/51431.html

41См.: Навальный А. Стратегия развития: Не врать и не воровать.

Глава 7

Налогообложение как форма общественного договора

Дискуссии о коррупции как повсеместно распространенной «болезни», которая захватывает современные государства, угрожая их нормальному функционированию на благо граждан, приобрели широкую популярность и в России, и за рубежом. На порядок менее популярной (но не менее значимой!) является тема налогообложения и выстраивания через него отношений между государством и гражданами (налогоплательщиками). Между тем эта тема, так же как и тема коррупции, является крайне важной в отношении подотчетности государства. Таким образом, мы продолжаем разговор о необходимости, а также об издержках и рисках возможных реформ, нацеленных на выстраивание в России по-настоящему сильного и эффективного (иными словами, дееспособного1) государства, которое при этом оставалось бы подотчетным гражданам. В этой главе в фокусе нашего анализа будут меры, способствующие увеличению роли налогов граждан в доходах и, соответственно, в расходах государства, и объяснения по поводу необходимости этих мер.

Центральная проблема заключается в том, что если государство сильное, то возникает большая вероятность его доминирования над гражданами, то есть именно над теми, кто должен это государство ограничивать и контролировать. Для того чтобы не допустить такой ситуации и сохранить государство подотчетным, у граждан есть два эффективных инструмента: голоса на выборах и налоги. Так, парламент помогает гражданам контролировать государство через механизм выборов, а прямое налогообложение граждан дополняет этот контроль через бюджетный механизм.

На первый взгляд кажется самоочевидным, что чем больше налогов собирает государство, тем сильнее оно становится и, следовательно, тем более будет склонно использовать методы принуждения по отношению к гражданам. Однако, как показывают и исторические исследования, и теоретический анализ, и накопленные эмпирические данные, дело обычно обстоит противоположным образом: государство контролируется и ограничивается гражданами тем более эффективно, чем больше они платят прямых налогов. Более того, прямое налогообложение граждан служит установлению и закреплению принципов либеральной демократии, а на практике оказывается и эффективным только в рамках либеральной демократии.

1Под дееспособностью государства мы понимаем его способность принимать решения и доводить их до практической реализации (англоязычный термин – state capacity).

132

Глава 7. Налогообложение как форма общественного договора

В ходе последних исследований по налогообложению и общественному развитию обнаружилось, что необходимость повышения налогов может привести к укреплению взаимосвязей между государством и обществом, причем это укрепление будет иметь положительные последствия для повышения де­ еспособности государства, его ответственности перед гражданами и подотчетности2.

Большая доля налогов граждан в расходах государства повышает его качество

Практически любой вопрос, с которым имеют дело общественные науки, будь то обязанности индивида по отношению к обществу, сила и легитимность государства, распределение государственных и частных ресурсов, усиление бюрократии или сокращение межгрупповых, расовых и гендерных различий, связан с налогообложением.

Налогообложение – чрезвычайно интересная, трудная и противоречивая проблема, как в теории, так и на практике. Эти трудности и противоречия не

впоследнюю очередь связаны с тем, что особенностью налогов является принудительный характер их уплаты. Государство всегда и везде принуждает граждан платить налоги – добровольно никто налоги не платит. Более того, по определению налоги – это обязательство налогоплательщиков предоставлять деньги или же имущество государству, но речь не идет об обмене денег или имущества на конкретные услуги – тогда это будут уже не налоги, а платежи, пошлины и т.д. Конечно, в современных демократических обществах система налогообложения обещает, пусть и неявно, что ресурсы будут потрачены государством на нужды налогоплательщиков и общества в целом3. Однако, повторим, налог – это не прямая оплата какой-либо услуги государства, но безусловное обязательство, которое государство налагает на граждан и других налогоплательщиков, причем по необходимости в принудительном порядке.

Традиция рассматривать налоги как важнейший параметр, объясняющий принципы организации общества, берет свое начало с идей, обозначенных

взнаменитом эссе Йозефа Шумпетера, написанного им вскоре после окончания Первой мировой войны. «Государственные финансы – писал Шумпетер, – это одна лучших отправных точек для изучения общества, и особенно, хотя и не исключительно, его политической жизни»4. Фактически Шумпетер и его последователи стали основателями дисциплины, получившей название фискальной (налоговой) социологии (fiscal sociology). Шумпетер призывал студен-

2См.: Ross M. Does Taxation Lead to Representation // British Journal of Political Science. 2004. N 34. P. 229–49.

3См.: Webber C., Wildavsky A. A History of Taxation and Expenditure in the Western World. N.Y. : Simon and Schuster, 1986.

4Schumpeter J. A. The Crisis of the Tax State // The Economics and Sociology of Capitalism. Princeton : Princeton University Press, 1991. Р. 101.

133

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

тов, изучающих государственные финансы, рассматривать налогообложение как важный «симптом» крупномасштабных изменений экономики и общества.

В целом же сторонники фискальной социологии утверждали, что, даже если точные причинно-следственные связи не поддаются установлению, исследователи могут и должны использовать данные по налогообложению и доходам как хорошие «индикаторы отношений государство – общество» или «как полезную оптику для анализа отношений между государствами и обществами»5. В рамках этого подхода принципы налоговой системы анализировались как результат особого общественного договора (контракта), а также как результат «сделки» между правителями и управляемыми, заключенной в соответствующем месте и времени. Иными словами, после того как происходят фундаментальные изменения в обществе и политической жизни, многое меняется – в том числе и принципы налогообложения. Таким образом, налогообложение служит индикатором других важных изменений в обществе (зависимых переменных), например усиления парламентского представительства налогоплательщиков.

Исследователи продолжают изучать налоговую политику как индикатор социальных, политических и экономических изменений. Однако в современных работах фокус исследования все больше сдвигается от изучения налогообложения как симптома изменений в других сферах к его восприятию как центрального звена социального, политического и экономического развития в современном мире, то есть как существующего социального контракта, пересмотр которого трансформирует отношения между государством и обществом. Речь тем самым идет об уже упоминавшейся фискальной социологии, утверждающей, что налогообложение как независимая переменная теоретически значимо при объяснении дееспособности государства, степени его подотчетности­ по отношению к гражданам и пределов власти государства6.

Статистический анализ подтверждает, что необходимость повышения налогообложения ведет к сближению государства и общества, а это в свою очередь позитивно влияет на дееспособность государства и степень ответственности и подотчетности государства по отношению к гражданам7. Совсем недавно Алтунбас и Торнтон еще раз провели эмпирическую проверку этого утверждения: используя данные по развитым и развивающимся странам, они показали, что более высокое налогообложение (по отношению к ВНП) тесно связано с повышением качества управления и наиболее важны для качества управле-

5Lieberman E. Taxation Data as Indicators of State-Society Relations // Studies in Comparative International Development. 2002. Vol. 36 (4). P. 89–115.

6См.: Bräutigam D. A., Fjeldstad O.-H., Moore M. Taxation and State-Building in Developing Countries: Capacity and Consent. Cambridge : Cambridge University Press, 2008.

7См.: Ross M. Does Taxation Lead to Representation.

134

Глава 7. Налогообложение как форма общественного договора

Таблица 1. Воздействие широкого налогообложения на государство, граждан и взаимоотношения между ними

Источник: MooreM.HowDoesTaxationAffecttheQualityofGovernance?//IDSWorkingPaper. 2007. N280(April).P.17.

ния именно те налоги, которые платятся непосредственно гражданами8. Примечательно, что этот результат подтверждается при разных методологиях, выборе разных страновых кейсов и контроле на влияние других переменных, которые также влияют на качество управления.

Налогообложение может способствовать улучшению управления в силу действия трех механизмов:

8См.: Altunbas Y., Thornton J. Does Paying Taxes Improve the Quality of Governance? CrossCountry Evidence // Poverty & Public Policy. 2011. Vol. 3. Iss. 3. Article 9.

135

и.бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

•механизма общих интересов: поскольку правительства зависят от налогов, а следовательно, от процветания граждан (чем больше процветание – тем больше налоги), то правительства будут иметь более сильные стимулы содействовать экономическому росту;

•механизма государственного аппарата: зависимость от налогов, особенно прямых, требует от государства создания сложной машины для их сбора. И это может стать основанием для улучшения функционирования административного аппарата9;

•механизма подотчетности и ответственности: налогообложение вовлекает граждан в политический процесс и заставляет их требовать от государства «взаимности». В свою очередь правительства, для поддержания ло-

яльности граждан и сбора налогов, вынуждены откликаться на запросы граждан10.

В целом, по словам Джеймса Мэхона, имеющиеся в распоряжении исследователей статистические данные хорошо согласуются с утверждением, что «доля прямых и непрямых налогов в доходах государства, в отличие от ренты, полученной от экспорта нефти и других минеральных ресурсов, может правильно предсказать уровень демократии и, более того, либерализма»11. И напротив, политические режимы, опирающие на доходы от природной ренты или внешнюю помощь, как правило, являются менее либеральными.

Рентное государство

Уже довольно давно исследователи обнаружили весьма тревожную зависимость между избытком природных ресурсов (прежде всего нефти), с одной стороны, и авторитарным управлением и стагнирующей экономикой − с другой. В литературе, посвященной этой зависимости («ресурсному проклятию»), исследуется, почему государства с наивысшей степенью изобилия природных ресурсов отличаются наихудшими показателями уровня развития демократии. Согласно одному из самых известных аргументов − ресурсная рента вытесняет налоговые поступления как финансовый фундамент государства12.

Эта «рентная» гипотеза предполагает наличие взаимосвязи между доходами от ренты, недостаточностью налогообложения и слабостью демократии. Эмпирическими результатами большого количества кейсов подтверждаются следующие часто упоминаемые в литературе по демократизации теоретические взаимосвязи: 1) рента оказывает негативное влияние на демократию, поскольку

9См.: Bräutigam D. A., Fjeldstad O.-H., Moore M. Op. cit.

10См.: Wilson P. Taxation and State Building: Towards a Governance Focused on Tax Reform Agenda / Institute of Development Studies. 2010. Working Paper 341. P. 12–13.

11Mahon J. E. Liberal States and Fiscal Contracts: Aspects of the Political Economy of Public Finance // Paper prepared for delivery at the annual meeting of the American Political Science Association, Washington, D.C., 1–4 Sept. 2005. Р. 7.

12См.: Beblawi H., Luciani G. The Rentier State. N.Y. : Croom Helm, 1987.

136

Глава 7. Налогообложение как форма общественного договора

государству нет необходимости полагаться на налогообложение; 2) рента оказывает негативное вияние на демократию, предоставляя элите доходы, которые использует для поддержания своего режима (через механизмы патронажа или принуждения); 3) налогообложение, напротив, способствует тому, что государство поощряет и расширяет демократическое представительство.

Мы начинаем эту часть с обзора литературы по проблемам рентного государства и гипотезы «налогообложение ведет к расширению представительства». Это необходимо для того, чтобы затем представить другую теорию – объясняющую, почему для повышения налогов в отличие от рентных доходов государству требуется добровольное согласие граждан и как правительства могут способствовать достижению этого согласия.

Итак, рентные государства получают существенную долю доходов от экономической «ренты», а не от производства и страдают от «ресурсного проклятия» – и экономически и политически. Терри Карл назвала этот феномен «парадоксом изобилия», подчеркивая вопрос: почему государства со столь легкодоступным богатством, которое можно было бы вложить в экономическое и социальное развитие общества, тем менее и так часто «впадают» в экономиче-

скуюстагнациюиполитическийавторитаризм?13 В литературе о рентных государствах исследуется природа экономической ренты, а также вопрос о том, почему доходы от нее принципиально отличаются от стандартных доходов государства, получаемых в результате налогообложения. Важным с точки зрения автономии исполнительной власти, роли правительства и перспектив демократизации является и вопрос о последствиях получения доходов либо от ренты, либо от налогов.

Как правило, рента возникает в результате добычи природных ресурсов, а не в результате производства (работы), инвестиций (интереса) или управления рисками (прибыли), поскольку доходы от ресурсов могут давать огромные прибыли и государству их гораздо легче контролировать14. Рентными называются такие государства, которые получают от ренты (продажа нефти, денежные переводы или внешняя помощь) бóльшую долю государственных доходов. Еще одно условие попадания в группу рентных государств − основным получателем ренты должно быть правительство. Действительно, поскольку для производства ренты требуется очень небольшая часть трудовых ресурсов, правительству не слишком трудно эту ренту «захватить»15.

В отличие от рабочей силы, интереса и прибыли природные ресурсы не способны перемещаться и остаются доступными для эксплуатации. Ресурсы, эксплуатация

13См.: Karl T. The Paradox of Plenty: Oil Booms and Petro-States. Berkley : University of California Press, 1997.

14См.: Wantchekon L. Why do Resource Dependent Countries Have Authoritarian Governments? // Journal of African Finance and Economic Development. 2002. N 2. P. 57–77.

15См.: Beblawi H. The Rentier State in the Arab World / H. Beblawi, G. Luciani (eds.) // The Rentier State. L. : Croom Helm, 1987. P. 51−52.

137

и. бусыгина, м. филиппов. Политическая модернизация государства в России

которых требует мощной и дорогостоящей инфраструктуры, трудно утаить или вывезти контрабандой, поэтому им трудно избежать присвоения государством. Еще легче поддаются захвату и контролю со стороны государства географически локализованные ресурсы. Инфраструктурно интенсивные и географически локализованные ресурсы, которые не требуют больших трудовых затрат для обслуживания

имогут быть проданы по высокой цене на международных рынках – вот готовый

ивесьма соблазнительный источник ренты для государства. Такие ресурсы можно физически контролировать с помощью «небольшой силы», при этом на извлечение доходов требуется согласие совсем малой части населения. Поэтому неудивительно, что наиболее известным генерирующим ренту ресурсом является нефть, однако схожие характеристики имеют и другие природные ресурсы.

Вотличие от ренты собирать налоги для государства гораздо сложнее и дороже. Налогоплательщики и их активы относительно мобильны и не локализованы географически. Для получения существенных доходов государство должно обложить налогами большое население; следовательно, для того чтобы собрать налоговые поступления и управлять ими, ему нужна несравненно более мощная, чем

урентного государства, разветвленная и дееспособная инфраструктура.

Т. Даннинг характеризует принципиальное отличие ренты от налогообложения таким образом: «Для государства сбор ресурсной ренты стоит относительно мало, по крайней мере, по сравнению с другими источниками государственных доходов; напротив, налогообложение и другие формы получения доходов от граждан, могут иметь гораздо большую совокупную стоимость (например, через механизмы отказа от производства в пользу не облагаемой налогами деятельности или содействия бегству капитала)»16. Следовательно, объем доходов, получаемых государством от населения, будет ограничен как стоимостью их сбора, так и другими проблемами – уклонением от уплаты налогов и мобильностью активов.

Правительства, располагающие ресурсной рентой, обладают большей степенью автономии по сравнению с теми, которые зависят от налогообложения граждан. Это и понятно: «ресурсные правительства» не сильно озабочены «здоровьем» экономики и не нуждаются в эффективных институтах по сбору налогов. Как утверждает Лучиани, «важная роль производства и экспорта нефти заключается в том, что они освобождают государство от необходимости собирать налоги внутри страны»17. По его мнению, экспорт нефти позволяет государству жить за счет внешнего дохода и, соответственно, функционировать независимо от общего состояния экономики страны. Этим объясняется, по крайней мере отчасти, экономическая стагнация в ресурсоизбыточных государствах. Кроме того, рентные государства не имеют стимулов к созданию эффективных структур управления – они

16Dunning T. Crude Democracy: Natural Resource Wealth and Political Regimes. Cambridge : Cambridge University Press, 2008. Р. 51.

17Luciani G. Allocation vs. Production States: A Theoretical Framework / H. Beblawi, G. Luciani (еds.) // The Rentier State. L. : Croom Helm, 1987. Р. 69.

138

Глава 7. Налогообложение как форма общественного договора

не зависят ни от эффективного менеджмента экономики, ни от эффективных механизмов сбора налогов. Эту же идею развивают и другие исследователи: налого­ обложение создает для государства стимулы к созданию эффективно работающей системы сбора информации и институтов налогообложения с целью возможного увеличения поступлений от налогов. Рентные же государства имеют возможность получать доходы независимо от состояния экономики и положения граждан18.

Ресурсная рента не только позволяет правительствам сохранять бóльшую автономию, еще существеннее то, что она изменяет саму функцию государства, которая сдвигается от производства и перераспределения к распределению ресурсов. Иными словами, рентные государства (их называют еще «государствами распределения») должны беспокоиться только о распределении ресурсов, но не о расширении и модернизации производства. Лучиани определяет «государства распределения» как такие государства, где доходы поступа-

ют преимущественно (более чем на 40%) от внешних источников, а государственные расходы представляют собой существенную часть ВНП19.

Негативное влияние природной ренты (как основы бюджета) на «запрос» демократии

По образному выражению Т. Фридмана, «в нефтяных государствах цена нефти и темпы свободы всегда движутся в противоположных направлениях»20. Или, по М. Россу, «антидемократические свойства нефти и минеральных ресурсов весьма значительны»21. Рентные государства сокращают запрос на демократию, потому что в них отсутствует критически важная связь между налогообложением и стремлением к представительству. Такие государства в состоянии предоставлять государственные услуги и блага без какого-либо прямого обращения к населению за финансовыми поступлениями. Беблави и Лучиани, которые изучали рентные государства на Ближнем и Среднем Востоке, применяют эту логику по отношению к диктатурам. Сохранение налогов на низком уровне позволило таким режимам игнорировать запросы общества на демократизацию22. Так, по утверждению Беблави, «при фактическом отсутствии налогов граждане значительно меньше стремятся к политическому участию»23. У правительства же при отсутствии необходимости в налоговых поступлениях не возникнет и необходимости в том, чтобы давать гражданам демократическое представительство.

18См.: Brautigam D. Introduction: Taxation and State-Building in Developing Countries / D. Brautigam, O. Fjeldstad, M. Moore (еds.) // Taxation and State-Building in Developing Countries: Capacity and Consent. N.Y. : Cambridge University Press, 2008. Р. 1–33.

19См.: Luciani G. Op. cit. P. 70.

20Friedman T. The First Law of Petro Politics // Foreign Policy. 2006. Vol. 154, N 28–36. P. 31.

21Ross M. Does Oil Hinder Democracy? // World Politics. 2001. Vol. 53 (3). Р. 340–342.

22Cм.: The Rentier State / H. Beblawi, G. Luciani (eds.). L. : Croom Helm, 1987.

23Beblawi H. Op. cit. P. 53.

139