1.2. Организационные основы уголовной политики государства

Любой вид правовой политики имеет организационную составляющую. Говоря о системе уголовной политики, мы определили, что одной из составляющих ее подсистем является система организации уголовной политики или, иными словами, совокупность мер по формированию и осуществлению конкретной уголовной политики.

Достижение целей любого вида сложной деятельности невозможно без ее грамотного организационного обеспечения. В Философском энциклопедическом словаре под термином "организация" определяется: "внутренняя упорядоченность, согласованность взаимодействия более или менее дифференцированных и автономных частей целого, обусловленная его строением; совокупность процессов или действий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого; объединение людей, совместно реализующих некоторую программу или цель и действующих на основе определенных процедур и правил"*(102).

Мы понимаем, что организация деятельности какой-либо системы предполагает создание для достижения конкретных целей некоего сообщества исполнителей, руководство ими и координацию их действий, создание устойчивых связей между различными самостоятельно действующими исполнителями и сторонними субъектами, разработку планов и создание условий для их совершения, использование и распределение результатов.

Именно в таком контексте и следует понимать организацию уголовной политики в нашем случае. Следовательно, организационное обеспечение уголовной политики органов включает в себя совокупность постоянно осуществляемых субъектами реализации уголовной политики процессов и действий по противодействию преступности на территории страны.

В современной литературе мы встретили неожиданно мало научных трактовок понимания сущности организации уголовной политики. Так, некоторые авторы считают, что организационное обеспечение уголовной политики - это "нормативно закрепленная система управомочивающих воздействий, используемых субъектами уголовной политики в пределах своей компетенции для разработки и реализации государственной политики в сфере борьбы с преступностью"*(103).

Г.Ю. Лесников под организационным обеспечением реализации уголовной политики понимает совокупность средств, приемов и методов, используемых органами власти в пределах своей компетенции, по противодействию преступности*(104).

Ранее весьма схожую позицию обозначил Г.М. Миньковский, который определял организационное обеспечение уголовной политики как систему средств, приемов, методов, используемых субъектами уголовной политики в пределах своей компетенции, для разработки и реализации государственной политики в сфере борьбы с преступностью*(105).

И.А. Исмаилов обращал внимание на определенную специфику предмета, задач и способов управления в этой сфере, а именно, что "организационное обеспечение уголовной политики имеет сложную структуру и включает ресурсный, организационно-структурный, методический, информационный, управленческий и иные аспекты. Правомочия и задачи организационного обеспечения уголовной политики закрепляются на законодательном и нормативно-правовом уровнях"*(106).

Оценивая всесторонне приведенные выше научные взгляды на сущность организации уголовной политики, мы можем сделать вывод, что осуществляемые в рамках уголовной политики организационные меры должны быть направлены на:

- регулирование деятельности публичных органов власти и общественных организаций в ходе их участия в осуществлении уголовной политики;

- повышение эффективности деятельности публичных органов власти и общественных организаций при осуществлении уголовной политики;

- оптимизацию структуры субъектов осуществления уголовной политики;

- координацию деятельности субъектов осуществления уголовной политики и обеспечение их взаимодействия в ходе профилактики преступлений;

- воспитание правовой культуры населения;

- осуществление анализа результатов осуществления уголовной политики (в том числе функция контроля).

Рассмотрение вопросов о том, что организацию и управление деятельностью органов предварительного расследования необходимо рассматривать как комплексные, тесно взаимосвязанные и взаимообусловленные процессы*(107), мы считаем в данной работе излишним. Такая организация деятельности предполагает решение следующих задач:

а) улучшение организации труда (внедрение комплекса мероприятий, основанных на достижениях науки и передового опыта, эффективное использование материальных и трудовых ресурсов);

б) планирование деятельности подразделений органов предварительного расследования;

в) контроль качества и эффективности осуществления ими соответствующей деятельности;

г) организация взаимодействия между органами предварительного расследования и иными государственными органами, общественными объединениями и гражданами.

В науке нет единого мнения о составляющих элементах организационного обеспечения реализации уголовной политики. Одни авторы относят к организационному обеспечению уголовной политики нормативно-правовое обеспечение, информационно-аналитическое, методическое, ресурсное и кадровое обеспечение*(108). Другие говорят о "ресурсном, организационно-структурном, методическом, информационном, управленческом и иных аспектах организационного обеспечения"*(109). Общей остается позиция, что максимальный учет всех аспектов организационного обеспечения уголовной политики, а также широкое внедрение достижений науки и техники в практическую деятельность субъектов уголовной политики является условием ее эффективности*(110).

Критерии эффективности уголовной политики должны отражать:

- соотношение объема преступности, установленного на основании виктимологических опросов, с данными правоохранительных органов о числе зарегистрированных преступлений, что позволит реально оценить уровень преступности в стране и результативность реализации мер уголовной политики;

- результативность судебной практики рассмотрения уголовных дел, оцениваемую на основании сведений о соблюдении сроков рассмотрения уголовных дел, решений о квалификации преступлений, практике назначения уголовных наказаний и иных мер уголовно-правового и уголовно-процессуального характера;

- общественную оценку эффективности и достаточности мер уголовно-правового реагировании на криминальные угрозы;

- качество работы Президента России, органов законодательной и исполнительной властей в области своевременного и результативного реагирования на угрозы криминального характера;

- соотношение масштабов причиненного преступлениями вреда с сопоставимыми данными о расходах на функционирование правоохранительной системы страны.

Мы согласны с большинством авторов и считаем, что организационное обеспечение реализации уголовной политики как система складывается из следующих составляющих:

1) формирование идеологии уголовной политики и развитие правосознания населения;

2) криминологическое и информационно-аналитическое обеспечение уголовной политики и анализ результатов ее осуществления (в том числе функция контроля);

3) кадровое обеспечение;

4) структурное построение субъектов реализации уголовной политики и обеспечение их взаимодействия;

5) нормативно-правовое обеспечение уголовной политики.

Рассмотрим каждое направление организационного обеспечения отдельно.

Понятие идеологии уголовной политики включает систему взглядов, идей и мировоззрения публичной власти и общества на такой элемент объективной действительности, как преступность и необходимость принятия мер по противодействию ей.

Идеология уголовной политики не универсальна, а в значительной степени зависит от идеологии (в самом широком смысле) правящей социальной группы, правящего класса, политической партии и общества.

Рассмотрение понятия преступления, преступного деяния во взаимосвязи с общепринятыми категориями нравственности постоянно было предметом теоретического анализа представителей классической школы уголовного права. Так, например, С.И. Баршев отмечал, что определение преступления как действия, запрещенного законом под страхом наказания, крайне неудовлетворительно. В основе всякого уголовного закона, считал он, лежит высший нравственный закон, равно всеми признаваемый и равно всеми уважаемый: "Как высший образец для деятельности человека, закон нравственный высказан в наше время в откровенном христианском учении. Закону нравственному законы положительные, очевидно, не должны противоречить ни в коем случае, следовательно, какие действия не осуждает и не запрещает закон нравственный, те не должны запрещать и осуждать законы положительные (уголовные)"*(111).

Изучая правовые системы разных государств, правоведы советского периода в соответствии с классовой идеологической платформой подразделяли правовую политику на буржуазную, социалистическую, коммунистическую и проч. Тем самым подчеркивалось, что системы правовых и нравственных норм взаимосвязаны и обусловлены определенным видом государственного устройства. В советский период государственная уголовная политика изначально была "классовой", а позднее переориентировалась на "развитое социалистическое общество".

Исходя из известного тезиса основоположников марксизма (актуального и в сегодняшнее время), что "право есть возведенная в закон воля господствующего класса", не стоит забывать, что система моральных норм человечества выражается в неписаных принципиальных идеях "не убий", "не укради" и т.п., которые были сформулированы задолго до возникновения классового общества и писаного права. Это относится к различным правовым системам. Некоторые же правовые системы стран традиционного восточного права объединились с институтами духовной жизни данной традиционной цивилизации*(112).

Идеология уголовной политики должна формироваться публичной властью. В то же время правовой произвол со стороны государства только усугубляет процесс разрушения нравственных начал и правосознания в обществе. Каждый человек, пусть не всегда сознательно, порой на уровне подсознания, в зависимости от степени развития его общей и правовой культуры, решает для себя вопрос о соблюдении закона, примеряя нормы правовой системы к собственным моральным установкам. При этом очень большую роль в принятии решения играет его субъективное отношение к публичной власти как к правоустанавливающему институту.

Сегодня для большинства населения условия социальной жизни, степень занятости в производстве, уровень оплаты труда, добросовестность представителей органов публичной власти и другие подобные факторы предопределяют законопослушание людей. Человек ставит выполнение своих обязанностей перед государством в зависимость от выполнения государством действительных или мнимых обязанностей перед человеком. В случае нарушения, по мнению индивида, государством своих обязанностей перед гражданами индивид субъективно получает свое "одобрение" на несоблюдение своих. Это используется как определенное моральное оправдание деструктивного поведения и негативного отношения к правовой политике государства и существующим правоотношениям.

По мнению А.И. Александрова, не следует забывать, что только действительно высокий уровень общей и правовой культуры позволяет человеку отделять деятельность некомпетентных, недобросовестных или коррумпированных государственных чиновников от государства как такового. Скандалы, в которых оказываются замешанными те или иные высшие должностные лица государства, вредят не только их собственному имиджу, но в значительной степени подрывают и уважение к органам публичной власти, а в конечном счете снижают уровень правосознания граждан, которым исторически навязано восприятие власти предержащих как поведенческого эталона, причем не на субъективном, а на объективном уровне*(113).

Отдавая должное достижениям теоретической науки, мы находим возможным в рамках исследуемого вопроса говорить об уголовной политике государства как о публичной идее, как о единой доктрине политического руководства страны, включающей приоритеты изменения действующего законодательства и направления текущей деятельности органов исполнительной власти.

Приходится согласиться с мнением Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации, что в этом смысле уголовная политика в России сегодня практически отсутствует: "Нынешнее состояние уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства, а также нормативных актов, определяющих порядок деятельности отдельных государственных органов, характеризуется, помимо общей "негуманности" подходов, во-первых, отсутствием последовательности в изменениях закона и сколько-нибудь четких приоритетов; во-вторых - разобщенностью интересов и действий правоохранительных органов*(114); в-третьих - игнорированием фактора ограниченности ресурсов государства при решении задач правоохранительной деятельности"*(115).

Как сама организация уголовной политики, так и формирование ее отдельных компонентов во многом зависит от криминологической обстановки в стране. На преступность, ее причины и динамику оказывают влияние десятки и сотни факторов. Решая вопросы организации противодействия преступности, необходимо объективно и максимально точно учитывать силы и средства, которыми наделены субъекты уголовной политики, конструктивно разделить факторы, определяющие динамику латентной и зарегистрированной преступности, а также отразить зависимость уровня латентности от различных факторов, в том числе от результативности проводимой уголовной политики.

Современный криминологический анализ как область прикладного социального исследования позволяет исследовать происходящие в обществе процессы с позиции оценки конкретных показателей - объема, уровня, динамики и структуры преступности, ее качественных характеристик, а также с точки зрения общественного мнения, оценивающего реальную обстановку в области общественной и личной безопасности граждан.

Это, в свою очередь, дает возможность сбалансировать распределение всех необходимых для использования ресурсов органов публичной власти, ориентировать управление ими на конечные результаты. Такое осознание подкрепляется и усиливается необходимостью принятия оптимальных управленческих решений в условиях изменяющейся криминалистической обстановки. Последствия неправильных решений могут быть слишком дорогостоящими как в социальном, так и в экономическом плане*(116).

Так, по данным Федеральной службы государственной статистики, в январе-апреле 2013 г. зарегистрировано 411,8 тыс. преступлений, предварительное следствие по которым обязательно, что на 4,7% ниже уровня января-апреля 2012 г. Их удельный вес составил 55,4% общего числа зарегистрированных преступлений. Зарегистрировано: 68 фактов бандитизма (в январе-апреле 2012 г. - 91), 156 фактов похищения человека (186), 2,4 тыс. фактов умышленного причинения тяжкого вреда здоровью, повлекших по неосторожности смерть потерпевшего (2,7 тыс.), 3,0 тыс. фактов нарушения правил дорожного движения и эксплуатации транспортных средств, повлекших по неосторожности смерть человека, двух или более лиц (3,1 тыс.).

Число зарегистрированных преступлений в расчете на 100 тыс. человек населения в январе-апреле 2013 г. составило 518 преступлений против 533 в январе-апреле 2012 г. (снижение на 2,8%)*(117).

Очевидно, что только с помощью научно обоснованных рекомендаций можно вырабатывать и внедрять научные приемы, методы и способы правоприменительной деятельности, отслеживать криминальную ситуацию в стране, а также обеспечивать внутреннюю согласованность действий субъектов уголовной политики. Однако, по оценке большинства ученых, на современном этапе результаты научных исследований чаще всего по различным причинам остаются невостребованными. Как верно отметил А.П. Мазуренко: "Немаловажным субъективным фактором допущения пробелов является слабое представление законодателя и правоприменителя о теоретической разработке вопроса в правоведении, так как юридически ничто не обязывает его прислушиваться к рекомендациям науки. ... Пробел в законодательстве может быть порожден двумя причинами: отсутствием должной научной проработанности данного вопроса в правоведении и нарушением правил юридической техники"*(118).

Научно-методическое обеспечение уголовной политики предполагает ее надлежащее доктринальное сопровождение на всех этапах законотворческой и правоприменительной практики. Приоритетными направлениями научных исследований в области уголовной политики должны являться:

- уголовно-правовое и криминологическое прогнозирование;

- изучение социальной и криминологической обусловленности и эффективности уголовного законодательства;

- разработка эффективных методик криминологической, антикоррупционной, правовой, лингвистической и иных экспертиз уголовного законодательства;

- анализ практики реализации мер уголовно-правового и уголовно-процессуального характера.

Говоря о важности информационно-аналитической составляющей организации уголовной политики, уместно привести слова президента Российской криминологической ассоциации профессора А.И. Долговой: "Если мы хотим серьезно выяснять причины терроризма, причины коррупции, причины других видов преступности, нам же нужно выяснять не факторы. Давно уже наука не пользуется термином "фактор". Нужно развивать серьезную аналитическую работу, а это должны делать криминологи профессиональные"*(119).

Информационное обеспечение уголовной политики требует оптимизации системы формирования, анализа, публичного представления и оценки данных о результатах ее реализации и перспективах развития. В этих целях, по нашей оценке, необходимо:

- совершенствовать систему сбора и анализа статистической информации о состоянии практики применения уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства отечественными органами исполнительной и судебной власти;

- разработать систему объективных интегральных оценок качества уголовной политики;

- на регулярной основе проводить общефедеральные и региональные виктимологические и иные социологические опросы населения о состоянии преступности и о качестве реализации уголовной политики;

- стимулировать проведение прогностических исследований для получения и использования информации о перспективах развития законодательства уголовных отраслей права, направлений и форм судебной и правоохранительной деятельности, состояния и динамики преступности для принятия на этой основе решений в области уголовной политики.

А.Я. Минин представляет криминологическое обеспечение как "исследовательско-познавательскую функцию, осуществляемую подразделениями органов внутренних дел с помощью информационных технологий, системы организационных мероприятий и методических приемов при изучении явлений, представляющих оперативный интерес"*(120).

Организационное обеспечение уголовной политики предполагает детальную регламентацию порядка регистрации преступлений, разрешения вопросов о возбуждении уголовных дел (и отказе в возбуждении дел), ужесточении ведомственного и судебного контроля, а также прокурорского надзора за реагированием на заявления и сообщения о преступлениях.

О наличии серьезных проблем в организации деятельности правоохранительных органов по учету преступлений свидетельствуют материалы научного анализа статистических данных о преступности*(121).

Следует также признать, что при формировании уголовной политики за исходные начала берутся данные уголовно-правовой статистики, достоверность которой была обозначена в качестве одной из ключевых проблем еще в Концепции судебной реформы в Российской Федерации*(122). В этой связи приходится констатировать, что проблема искаженности статистических данных о количестве совершенных преступлений вызывает большую озабоченность как со стороны государства, так и со стороны его правоохранительных органов (в первую очередь МВД РФ и Генеральной прокуратуры РФ)*(123).

Изложенное подтверждают установленные Б.Я. Гавриловым факты заведомо искаженных по сравнению с реально возможными статистических данных о состоянии преступности в динамике с 1998 г. Это подтверждалось социологическими опросами граждан, которые показали, что почти каждый второй пострадавший в органы внутренних дел не обращался из-за неверия в способность сотрудников милиции установить виновных и возвратить похищенное, а также многократное увеличение (в 4,5 раза - с 32,5 тыс. в 1991 г. до 146 тыс. в 2005 г.) количества отмененных прокурорами процессуальных решений следователя, дознавателя, органа дознания об отказе в возбуждении уголовного дела, но с последующим возбуждением уголовного дела, большинство преступлений по которым остается нераскрытыми (так называемые укрытые от учета преступления), и значительный рост других нарушений закона при регистрации заявлений о противоправных деяниях и их учете в качестве преступлений*(124).

Криминологический анализ информации, необходимой для организации уголовной политики, заключается в следующем:

- определение фактического состояния преступности, ее тенденций за определенный отрезок времени;

- выявление социально-демографических групп, совершающих преступления наиболее часто, а также регионов и населенных пунктов, наиболее пораженных преступностью;

- установление факторов, влияющих на состояние преступности в целом, а также причин и условий, способствующих совершению конкретных видов преступлений;

- оценка результатов деятельности правоохранительных органов, общественных организаций в противодействии преступности и по ее профилактике;

- определение мер по устранению причин и условий преступности, активизации деятельности правоохранительных органов по профилактике правонарушений.

Основное назначение криминологического анализа состоит в обозначении узловых проблем социального управления и деятельности органов публичной власти в сфере противодействия преступности, выявления приоритетных направлений обеспечения правопорядка с позиции государственных и общественных интересов. При этом результаты криминологических исследований призваны обеспечивать решение целого комплекса управленческих задач, наиболее значимые из которых:

- создание эмпирической базы для разработки управленческих программ и планов уголовной политики;

- качественное и своевременное информирование органов власти о состоянии преступности;

- обеспечение упреждающего характера управления деятельностью органов публичной власти по реализации уголовной политики;

- выявление теоретико-прикладных проблем уголовной политики и определение условий их решения;

- определение направлений концентрации усилий для решения приоритетных задач в области противодействия преступности;

- ориентация правоохранительных органов в субъектах Федерации на эффективное решение стоящих перед ними задач с учетом специфики регионов.

Организационное обеспечение уголовной политики предполагает совершенствование прогнозирования развития преступности, повышение уровня разработки и реализации целевых программ борьбы с преступностью, обеспечение их системного характера на различных уровнях (федеральном, региональном, местном). Кроме того, большое значение имеет социально-экономическая разработанность программ, их надлежащее ресурсное обеспечение и контроль за их выполнением. Наряду с этим необходимой является координация мер по реализации уголовной политики в сфере борьбы с преступностью в общегосударственном масштабе и не только правоохранительных органов, но и иных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, религиозных организаций, партий и других элементов гражданского общества.

Прогнозирование криминологической обстановки, наряду с идеологией уголовной политики, должно играть роль исходного звена в организации такой политики. Конечная цель решения задач анализа и прогнозирования заключается, прежде всего, в том, чтобы после оценки криминологических прогнозов создать научно обоснованный инструментарий выбора решения. Такой подход, по всей видимости, позволит обеспечить необходимыми силами и средствами субъекты уголовной политики, а также дать возможность как стратегического, так и оперативного управления ими*(125).

Для формирования прогнозов в сфере уголовной политики важное значение имеет определение реальных масштабов преступности. По обоснованному мнению Б.Я. Гаврилова: "Требует реформирования уголовно-правовая статистика, недостоверность которой сегодня очевидна... А значительная искаженность российской уголовно-правовой статистики... не позволяет государству выработать соответствующие меры по борьбе с преступностью, в том числе и в целях удержания ее на социально терпимом уровне"*(126). Такое реформирование предполагает совершенствование как государственного учета преступлений, лиц, потерпевших от их совершения, а также социальных последствий преступности, так и организацию действенной системы гражданского контроля за реагированием на сообщения о преступлениях, их регистрацией и рассмотрением материалов уполномоченными органами.

Кадровое обеспечение организации осуществления уголовной политики представляет собой деятельность Президента Российской Федерации, руководителей органов власти государства и субъектов Федерации, правоохранительных органов и иных органов публичной власти, направленные на поиск, подбор, расстановку, обучение и воспитание кадров, а в случае их несоответствия служебным требованиям - своевременное отстранение от исполнения должностных обязанностей и замене лицами из числа кадрового резерва.

Мы уверены, что невозможно решить проблему повышения эффективности реализации уголовной политики без совершенствования кадрового обеспечения. Особенно актуальна эта проблема на современном этапе, характеризующемся оттоком профессиональных кадров из органов внутренних дел в период "полицейской реформы", а также существующей высокой вероятности поступления на службу в правоохранительные органы людей с криминальными целями. Все это неминуемо влечет за собой снижение результативности правоохранительной деятельности и падение способности органов власти противостоять преступности.

Одна из причин продолжающейся низкой раскрываемости преступлений, по оценке Б.Я. Гаврилова, заключается в недостаточной квалификации и, соответственно, низком уровне профессионализма сотрудников органов предварительного расследования. Так, число следователей с высшим юридическим образованием в органах внутренних дел на период 2008 г. составляло всего 67,8%, а сотрудников уголовного розыска - всего 40%. Еще ниже уровень профессионализма среди дознавателей и участковых уполномоченных, одной из задач которых является раскрытие и расследование преступлений небольшой тяжести*(127).

И ситуация до настоящего времени не улучшилась. Видимо, по этой причине в 2012 г. руководитель МВД РФ разрешил нанимать на профильные офицерские должности претендентов без специального юридического образования. Например, специалисты с гражданскими дипломами теперь могут работать в уголовном розыске, дознании, следствии, инспекциях по делам несовершеннолетних и в ГИБДД. Представители МВД РФ не скрывают, что пойти на подобные меры их вынудил кадровый голод*(128).

Также необходимо учитывать, что показатели деятельности субъектов уголовной политики, повышение эффективности их деятельности зависят как от количественного и профессионального состава работников, но в решающей степени и от качества организации управления ими, оптимизации организационной структуры служб, уровня подготовки и повышения их квалификации.

Например, многолетний стихийный подход к вопросам, связанным с развитием кадровой системы правоохранительных органов, породил огромное разнообразие их структуры и штатов. При такой ситуации достаточно проблематично говорить о сопоставимости результатов деятельности различных органов, реализующих уголовную политику. В то же время отсутствие четкого представления о реальной потребности в специалистах правоохранительных органов привело к серьезным просчетам в определении потребности и проявилось значительными диспропорциями в подготовке кадров для различных регионов страны*(129).

Формы и методы планирования потребности в кадрах, практиковавшиеся до настоящего времени, характеризуются недостаточной научной обоснованностью, так как эта потребность рассчитывается, как правило, в прямой пропорции от количества регистрируемых преступлений без учета реальных возможностей оптимизации деятельности. Отдельный вопрос - подготовка сотрудников органов внутренних дел в ведомственных вузах, количество которых до 2011 г. постоянно увеличивалось. Рост числа желающих обучаться в вузах МВД РФ далеко не является свидетельством повышения престижа профессии сотрудника органов внутренних дел. В то же время руководство МВД РФ имеет склонность объяснять низкие результаты борьбы с преступностью несовершенством законодательства*(130). По нашему мнению, это не вполне объективно. Г.М. Миньковский в этой связи указывал: "Нельзя смешивать последствие низкой подготовки многих следователей, оперативных работников, прокуроров, судей, включая неумение работать с косвенными доказательствами и правильно квалифицировать инкриминируемые деяния, с отсутствием законных возможностей"*(131). Попытка увеличения численности сотрудников правоохранительных органов, частая смена их руководящих кадров, лоббирующих интересы своих служб, не способствуют наступлению ожидаемого результата. Политические доводы также часто берут верх над здравым смыслом и логикой событий. Это признаки кризиса системы борьбы с преступностью в России конца 90-х годов*(132), многие из которых имеют место и в наши дни.

Решение проблемы кадрового обеспечения системы организации уголовной политики, как мы видим, заключается в разработке научно обоснованной стратегии формирования кадрового потенциала на долгосрочной основе, а также оптимизации организации управления деятельностью субъектов, реализующих уголовную политику. Весь комплекс вопросов организационного обеспечения указанной деятельности необходимо строить на основе программно-целевых принципов, сочетающих в себе три основных аспекта: целевой, ресурсный и организационный. Определение потребностей в кадрах, квалификационных требований к ним должно проводиться на основе кадровой идеологии и всесторонних прогнозов криминологической обстановки в стране и регионах.

Президент Российской криминологической ассоциации профессор А.И. Долгова подчеркивала, что: "...очень актуальной является проблема формирования правовой и криминологической культуры должностных лиц, в том числе тех, которые, так сказать, различным образом прикосновенны к решению вопросов преступности"*(133).

Рассматривая вопросы организации уголовной политики, мы понимаем, что, являясь частью общегосударственной политики, уголовная политика определяется в первую очередь органами исполнительной, законодательной, а затем и судебной ветвей власти. Большую роль в данном процессе играют судебные, прокурорские, следственные и иные правоохранительные органы с их правоприменительной практикой. На выработку этой политики влияют политические партии, общественные организации, движения, объединения, ученые, а также граждане, но не непосредственно, а через официальные каналы и институты, прессу.

Все вышеперечисленные субъекты установления правовой политики выступают также субъектами ее осуществления, поскольку деятельность самих разработчиков и исполнителей в данной ситуации представляет собой единое целое. Главным проводником уголовной политики, ее организатором и координатором является все же государство с его мощным управленческим аппаратом и властными функциями.

Поэтому при реализации уголовной политики государство объективно сталкивается с проблемой ограниченности своих возможностей влияния на ход того или иного социального процесса. Так, по оценке главы СУ СК России по Москве В. Яковенко, "...очень острой для нашего города продолжает оставаться проблема незаконной миграции. В 2012 г. иностранцами совершалось каждое восьмое убийство и каждое третье изнасилование. Считаю, что правоохранительные органы на данный момент в полной мере не справляются со сложной ситуацией, возникшей в связи с огромным потоком нелегальных мигрантов"*(134).

Если не использовать рациональным образом имеющиеся силы и средства, то вряд ли можно говорить о возможности достижения той или иной стратегической цели. В то же время любое планирование в рамках только одного субъекта уголовной политики несет в себе опасность создания новых межрегиональных проблем организационного характера и усложнения уже существующих.

По оценке В.А. Рудковского, "опасность пробуксовки правовой политики особенно велика, если структурное построение субъектов и их регулирование осуществляется на централизованном уровне, поскольку это приводит к усложнению информационных связей, увеличению времени прохождения нормативно-правовых предписаний и росту количества согласований. Происходит бюрократизация системы, что затрудняет оптимизацию выполнения поставленных задач"*(135).

Структурное построение субъектов реализации уголовной политики и обеспечение их взаимодействия является, на наш взгляд, единой и важнейшей составляющей организационного обеспечения реализации уголовной политики. Оно представляет собой применение согласованных по целям, времени и объектам мер всеми субъектами уголовной политики, расположенными на территории России или ее отдельного субъекта.

Обеспечение взаимодействия субъектов уголовной политики достигается посредством:

- разработки нормативных правовых актов, устанавливающих основные принципы, правовые и организационные основы противодействия, предупреждения и борьбы с отдельными видами негативных явлений или правонарушений*(136);

- разработки субъектами уголовной политики совместных согласованных программ и планов мероприятий организационного характера*(137);

- обмена информацией*(138);

- проведения совместного анализа решения задач уголовной политики, выполнения совместных программ и планов, выработки общих позиций*(139);

- разработки совместных программ и планов противодействия преступности и применения мер профилактики*(140);

- согласования вносимых в органы власти предложений по вопросам совершенствования действующих программ различного уровня по борьбе с преступностью, других нормативных актов в этой сфере.

Как мы упоминали ранее, значительную роль в организации реализации уголовной политики играют различные комплексные программы правоохранительной направленности федерального и регионального уровней. В качестве примера можно привести государственные программы "Противодействие незаконному обороту наркотиков" *(141) и "Обеспечение безопасности потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства на 2009-2013 годы" *(142), федеральные целевые программы*(143) "Развитие судебной системы России на 2013-2020 годы", "Развитие уголовно-исполнительной системы (2007-2016 годы)", "Государственная граница Российской Федерации (2012-2020 годы)", "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", а также программы г. Москвы*(144) "Безопасный город" (2012-2016 годы), "Концепция комплексной городской целевой программы совершенствования наркологической помощи и противодействия наркомании в городе Москве", "Городская межведомственная программа "Дети улиц" (2010-2012 годы)", "Комплексная городская целевая программа профилактики правонарушений, борьбы с преступностью и обеспечения безопасности граждан в городе Москве (2006-2010 годы)". Безусловно, без учета таких программ рассмотрение нормативного правового регулирования организации уголовной политики будет незавершенным.

Организационное обеспечение уголовной политики как сложной системы не может осуществляться при отсутствии нормативной правовой основы. Н.И. Матузов писал: "Правовая политика потому и называется правовой, что она: во-первых, основывается на праве; во-вторых, осуществляется правовыми методами; в-третьих, охватывает главным образом правовую сферу деятельности; в-четвертых, опирается, когда это необходимо, на принуждение; в-пятых, является публичной, официальной; в-шестых, отличается нормативно-организационными началами. Во всех случаях право выступает базовым и цементирующим элементом этой политики"*(145).

Отметим, что в п. 38 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации определено, что "главными направлениями государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу должны стать ... совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью, коррупцией, терроризмом и экстремизмом, повышение эффективности защиты прав и законных интересов российских граждан..."*(146). Поэтому можно заключить, что реализуемая на современном этапе через принятие нормативных правовых актов уголовная политика направлена на комплексное обеспечение безопасности личности, общества и государства, исходящих от внутренних угроз.

Важность нормативной правовой основы мы можем увидеть в результатах проведенного Б.Я. Гавриловым исследования. По его мнению, введение в 2001 г. в действие нового УПК РФ негативным образом повлияло на раскрываемость преступлений и, соответственно, повлекло за собой значительное увеличение количества нераскрытых преступлений. Приведенные автором статистические данные это подтверждают.

В качестве причины, обусловившей значительный прирост нераскрытых преступлений в первое десятилетие действия УПК РФ, Б.Я. Гавриловым названа допущенная законодателем ошибка при формулировании редакции ч. 2 ст. 223 УПК РФ. Норма предусматривала, что расследование в форме дознания производится только в случаях возбуждения уголовного дела в отношении конкретного лица, хотя в УПК РСФСР расследование по уголовным делам в форме дознания ранее производилось вне зависимости от того, установлено или нет подозреваемое лицо*(147).

Источниками нормативной правовой основы организации уголовной политики являются:

- Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также законы субъектов Российской Федерации. Эти нормативные правовые акты регулируют общественные отношения во всех основных сферах общества, включая взаимоотношения государства с человеком и гражданином, их взаимные права и обязанности, а также структуру и функции субъектов уголовной политики;

- признанные Россией международные правовые документы (конвенции, договоры, резолюции и т.п.), посвященные вопросам международного сотрудничества в борьбе с преступностью. Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы;

- подзаконные акты: указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов исполнительной власти. В них конкретизируются направления, задачи, содержание, формы и методы осуществления уголовной политики.

Некоторыми учеными предлагается более сложная классификация источников нормативного правового обеспечения уголовной политики*(148). В зависимости от значимости для целей борьбы с преступностью они условно определили три группы законодательных и иных нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию уголовной политики: базовых, основных и обеспечивающих. На наш взгляд, такая классификация конечно же интересна, но мы видим, что в рассматриваемом случае в разных группах учитываются одни и те же нормативные правовые акты, что усложняет понимание системы правового обеспечения организации уголовной политики.

Под нормативной правовой основой организации уголовной политики мы понимаем систему нормативных правовых актов, используемых для решения задач организации и реализации уголовной политики и имеющих основным предметом борьбу с преступностью и деятельность правоохранительных органов. Особенность такой системы состоит в том, что она реализуется в нормативных правовых актах органов законодательной и исполнительной власти, а ее непосредственные цели и задачи определяются на законодательном и подзаконном уровнях.

Вопросы обеспечения общественной безопасности органически связаны с международными, политическими, экономическими, социальными, государственно-правовыми изменениями, проблемами формирования правового государства и гражданского общества. Поэтому нормативные правовые акты, определяющие основы организации уголовной политики, не лишены элементов прогнозирования и планирования. Это относится к таким программным актам, как "Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" *(149), "Стратегия государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года" *(150), "О Национальном плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы" *(151), "Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации" *(152).

Однако в основном они посвящены скорее тактике противодействия преступности, поэтому уголовная политика в значительной мере носит прагматический характер и должна включать в себя регламентацию деятельности субъектов применительно к информационно-аналитическим, методическим, ресурсным, кадровым аспектам, методам, силам и средствам борьбы с преступностью.

Правовое обеспечение организации и осуществления уголовной политики и выработка для этого обоснованных критериев должны служить единственной цели - повышению эффективности реализации уголовной политики и практики противодействия преступности. Последнее зависит, прежде всего, от того, насколько правовые и иные критерии точно и полно отражают объективные возможности нормативных правовых предписаний, соответствуют закономерностям общественного развития, ресурсным возможностям государства, уровню правового сознания населения*(153).

Например, глава Верховного Суда в кулуарах проходящего Всероссийского съезда судей (19.12.2012) сообщил о том, что он предлагает вывести из-под уголовной юрисдикции такие преступления, как невыплата банковского кредита, нарушение санитарных норм, несоблюдение правил пожарной безопасности и прочие прегрешения граждан, которые с точки зрения наказаний, установленных в УК РФ, не могут вылиться ни во что большее, чем три года лишения свободы. По приведенной В.М. Лебедевым статистике, в судах России сейчас находится в стадии рассмотрения около 280 тыс. подобных дел*(154).

К подсистемам, обеспечивающим правовой аспект уголовной политики, традиционно относят уголовно-правовую, уголовно-процессуальную и уголовно-исполнительную отрасли права, каждая из которых специфическим образом выполняет поставленные перед ней задачи в области организации противодействия преступности.

Среди указанных подсистем особое место, безусловно, занимают уголовно-правовые нормы, важнейшие в правовом обеспечении организации и, собственно, в реализации уголовной политики. Позволим себе процитировать А.Д. Антонова: "Принятие необходимых уголовно-правовых норм только тогда может соответствовать объективным реалиям и регулировать общественные отношения, когда произойдет рост до некоторой критической массы числа негативных, повторяющихся с определенной частотой и схожих по своей природе деяний, вызывающих конфликтные ситуации в определенной среде. Появление уголовно-правовых норм для воздействия на определенные негативные явления должно быть вынужденным и применяться в связи с безусловной неэффективностью применения комплекса других мер, в том числе профилактических"*(155).

Фундаментальные понятия уголовного закона - "преступление" и "наказание" - являются краеугольными для всех нормативно-правовых подсистем уголовной политики. Если говорить о процессуальной стороне нормативного правового регулирования организации уголовной политики, то она является наряду с организационной неотъемлемой частью правоохранительной подсистемы уголовной политики.

По оценке Н.А. Лопашенко, большая часть уголовно-политических исследований традиционно осуществлялась в рамках только нормативных правовых (уголовно-правовых, уголовно-процессуальных и уголовно-исполнительных) средств воздействия на преступность, без должного внимания к другим средствам нормативного регулирования*(156).

Возможно, по этой причине Г.Ю. Лесников предлагал "полинормативное обеспечение российской уголовной политики"*(157), ставя во главу угла базовые нормативные ценности, включающие национальные традиции, обычаи, ментальность, нормы морали, религиозные, политические, правовые и иные социальные правила и проч. Поэтому он предлагал рассматривать социальные нормы, регулирующие наиболее типичные общественные отношения, как первичный элемент для дальнейшего нормативного правового регулирования уголовной политики.

Рассматривая значение социальных норм в регулировании, В.А. Туманов подчеркивал, что "...за отказ от права приходится рано или поздно платить не только крахом демократии, но также и моральной деградацией, и духовным обнищанием. Мораль осуждает совершение правонарушений и особенно преступлений. В оценке таких деяний право и мораль едины. Такие заповеди христианской морали, как "не убий", "не укради", "не лжесвидетельствуй", исторически взяты под защиту правом, которое карает за их нарушение"*(158).

Мы понимаем, что любое противоправное поведение нарушает и неписаные нравственные законы. Моральные нормы и принципы, исторически возникая под влиянием социальных условий в различных слоях и группах общества, распространяются на более широкий круг субъектов и становятся устойчивыми правилами поведения.

В результате криминализации российского правосознания уголовное право не всегда может выполнить свои регулятивные и защитительные функции, поскольку игнорируются многие объективные общественно опасные явления. Существенно снизился порог нравственных требований, которые предъявляются к личности. Кардинальным образом изменились социальные и духовные ценности. Разного уровня криминальные элементы постоянно пытаются обойти закон или даже прикрыться им, создавая видимость правомерной деятельности. Попытки охватить большинство сторон человеческой жизни нормативным правовым регулированием объективно не могут оказаться эффективными*(159). Поэтому требуется последовательное соблюдение всего комплекса норм социального регулирования.

Д.А. Керимов обоснованно считает, что "велением времени на передний план выдвигается задача создания усилиями различных наук целостно-системной концепции морально-правового воздействия на искоренение негативных явлений, интенсификацию воспитательных процессов и утверждение гуманистического образа жизни"*(160).

В отличие от советского периода механизм современного нормативного правового регулирования должен увязываться не только с правосознанием участников правоотношений, но и с социально-экономическими условиями жизни общества, а также международным правом. В условиях динамичного развития современных общественных отношений постоянно возникают новые источники криминогенного воздействия, предметное выражение которых связано с экономической и социальной структурой общества, соотношением различных групп населения, их потребностями, интересами и противоречиями, морально-политической позицией граждан и их правосознанием.

Характеризуя политические нормы, Г.Ю. Лесников в полной мере относил их к основам организации уголовной политики. По его мнению, они могут содержаться в политических принципах, представлениях политических лидеров о характере и структурах государственной власти, формах и методах регулирования отношений по поводу властвования в сфере обеспечения правопорядка и отношения к преступности*(161).

Принципиально соглашаясь с позицией уважаемого ученого, нам стоит заметить, что как таковые определить политические нормы довольно сложно. Они могут сильно различаться даже в воззрениях представителей так называемых политических элит, могут быть растворены в представлениях массового общественного сознания, изменяться соразмерно социально-психологическим настроениям общества. К тому же в политических нормах, в отличие от правовых, неизменно присутствует конкуренция идей, программ и методов. Среди политических норм нет нормы, способной сдерживать противоборство интересов и целей различных политических групп. Такой возможностью обладают лишь правовые нормы.

Исходя из сказанного, приоритетными направлениями совершенствования организационного обеспечения реализации уголовной политики мы можем назвать:

а) разработку публично приемлемой идеологии противодействия преступности;

б) правовое образование широких слоев населения и формирование мировоззрения рациональности и необходимости правомерного поведения граждан;

в) приведение федеральных, региональных и ведомственных нормативных правовых актов в соответствие с международными правовыми обязательствами Российской Федерации в сфере противодействия преступности и коррупции;

г) гуманизацию правовой основы системы противодействия преступности и практики применения уголовного и уголовно-процессуального законодательства;

д) обеспечение социальной справедливости при реализации уголовной политики, создание для этого организационных и правовых предпосылок;

е) совершенствование материальной базы профилактики преступлений;

ж) широкое использование в вопросах организации уголовной политики достижений криминологической науки;

з) обеспечение юридической независимости органов судебной и исполнительной власти, исключающее их ведомственное дублирование;

и) создание предпосылок структурной и кадровой реорганизации судебных и правоохранительных органов на основе принципа разграничения судебной, следственной, надзорной, оперативно-разыскной и других функций;

к) рациональную и минимально политически мотивированную кадровая политику в сфере противодействия преступности и коррупции.

Резюмируя сказанное, следует отметить, что при многообразии составляющих организационного обеспечения уголовной политики каждый из этих элементов требует научно обоснованного подхода, учитывающего политические, экономические и социальные последствия принимаемых решений. Дальнейшее игнорирование принципов управления организационными системами может привести к еще более серьезным диспропорциям в структуре и расстановке сил в сфере борьбы с преступностью.