Особенная часть

§ 1. Отрасли публичного права конституционное право

Ныне действующая Конституция Японии была одобрена в октябре 1946 г. и вступила в действие 3 мая 1947 г. Текст Конституции насчитывает 103 статьи, объединенные в 11 глав, и, как справедливо отмечают ряд исследователей, в целом является заимствованием, поскольку он скомпилирован из положений американского и европейского конституционного права <1>.

--------------------------------

<1> См.: Саидов А.Х. Сравнительное правоведение (основные правовые системы современности): Учебник / Под ред. В.А. Туманова. М., 2003. С. 204.

Конституция призвана закрепить статус Японии как либерального демократического государства западноевропейского образца с сохранением монархической формы правления, являющейся данью многовековой традиции. Исторические условия принятия Конституции определили включение в нее нормы, закрепившей отказ от войны как средства решения международных споров: "право на ведение войны государством не признается", и, соответственно, государство не имеет права создавать сухопутные, морские и военно-воздушные силы, равно как и другие средства ведения войны.

Конституция закрепила народный суверенитет, что явилось совершенно новым для Японии положением. То, что государственная власть исходит от народа, а не от императора, коренным образом повлияло на многие формулировки Конституции, в том числе касающиеся правового положения императора, прав и свобод личности, избрания публичных должностных лиц, формирования палат Парламента. Так, в ст. 1 Конституции закреплено, что статус императора определяется общей волей народа, которому принадлежит суверенная власть. Порядок наследования трона определяется в соответствии с Законом об императорской семье. Император может осуществлять только такие государственные действия, которые предусмотрены Конституцией, и не наделен полномочиями по осуществлению государственной власти (ст. 4).

Согласно ст. 11 Конституции народ беспрепятственно пользуется всеми основными правами человека, которые, будучи гарантированными Конституцией предоставляются нынешнему и будущим поколениям в качестве нерушимых вечных прав. Из этой формулировки можно сделать вывод о том, что Конституция исходит из концепции предоставленных прав <1>. Носителем прав и обязанностей назван народ, который не может быть ограничен в пользовании основными правами человека (ст. 11), который должен воздерживаться от каких бы то ни было злоупотреблений свободами и правами и нести ответственность за их использование в интересах общественного благосостояния (ст. 12).

--------------------------------

<1> Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В 4 т. / Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. М., 2001. Т. 4. Часть Особенная: страны Америки и Азии. С. 246.

Конституция зафиксировала традиционные в западном понимании права и свободы: личные, политические, экономические, социальные, культурные. Личные права и свободы представляют собой конституционную защиту частной жизни граждан, свободу человека от неправомерного вмешательства государства. Конституция установила, что все люди должны уважаться как личности, они равны перед законом и не могут подвергаться дискриминации по мотивам расы, пола, социального положения, а также происхождения. Особо подчеркивается равенство мужчин и женщин при замещении государственных постов (ст. 44). Статья 13 Конституции закрепляет право на жизнь, свободу и стремление к счастью. Право на жизнь подкрепляется запретом на применение пыток и жестоких наказаний, а также включает в себя право на безопасность и право на благоприятную окружающую среду, которые относятся к так называемым новым правам. Право на свободу мысли и совести отражает личные права в духовной сфере и предполагает свободу от идеологического контроля. Конституция также закрепляет неприкосновенность жилища, тайну частной жизни и коммуникаций, свободу передвижения и поселения. Япония является светским государством, поскольку Конституция признает свободу религии и, кроме того, устанавливает, что "государство и его органы должны воздерживаться от проведения религиозного обучения и какой-либо религиозной деятельности".

Конституция Японии в широком объеме устанавливает уголовно-правовые и процессуальные гарантии личных прав и свобод. По американскому образцу Конституция провозгласила принцип "привилегии против самообвинения": "никто не может быть принуждаемым давать показания против самого себя. Признание, сделанное по принуждению, под пыткой или под угрозой, либо после неоправданно длительного ареста или содержания под стражей, не может рассматриваться как доказательство. Никто не может быть осужден или подвергнут наказанию в случае, когда единственным доказательством против него является его собственное признание". Никто не может быть арестован без должных оснований (ст. 34); арест может проводиться только при наличии приказа компетентного работника органов юстиции (ст. 39). Запрещается привлечение к ответственности вторично за одно и то же деяние. Право на беспристрастный суд, открытое разбирательство и защиту в судебном процессе сформулировано в ст. 37 Конституции.

Политические права связаны с участием в политической жизни государства. Японская Конституция предоставляет гражданам избирательное право (ст. ст. 15, 44 и 93).

Статья 15 гласит о том, что избрание публичных должностных лиц и отстранение их от должности являются неотъемлемыми правами народа, при этом гарантируются всеобщее избирательное право для совершеннолетних и тайна голосования. Конституция закрепляет также другие принципы избирательного права: недопущение дискриминации на основе расы, религии, пола, социального положения и происхождения, образования, имущественного положения или доходов (ст. 44). Все важные вопросы, касающиеся выборов, могут определяться только законом (ст. ст. 44, 47). Так, Закон о выборах публичных должностных лиц 1950 г. более детально регулирует эти вопросы. В соответствии с этим Законом активным избирательным правом обладают японцы, достигшие 20-летнего возраста, прожившие в избирательном округе не менее трех месяцев и внесенные в список избирателей (списки ежегодно обновляются к 15 сентября).

В Палату представителей могут быть избраны граждане, достигшие 25 лет. После внесения избирательного залога в размере 2 млн. иен кандидатов регистрируют. Залог удваивается, если кандидаты выдвигаются списком. Залог не возвращается, если кандидат не набрал пятой части голосов от квоты в данном округе, которая определяется делением действительных в округе голосов на число причитающихся в нем мест. Состав Палаты представителей - 480 депутатов, из них: 300 - избираются по одномандатным округам по мажоритарной системе относительного большинства; 180 депутатов избираются по партийным спискам методом пропорционального представительства. Депутаты избираются на четыре года. Нижняя палата может быть распущена актом императора по требованию Правительства. В случае ее роспуска полномочия ее депутатов прекращаются досрочно и проводятся новые выборы.

В Палату советников могут быть избраны граждане, достигшие 30 лет, а избирательный залог в эту палату в 1,5 раза выше, а также удваивается, если кандидаты выдвинуты списком. Избирательный залог не возвращается, если кандидат не набрал 1/8 от числа голосов, которая равна делению числа поданных голосов на число кандидатов, баллотирующихся по избирательному округу. Советники избираются сроком на шесть лет. Палата советников состоит из 242 советников, 146 из которых избираются в 47 префектурных многомандатных округах, а 96 - от общенациональных округов и по партийным спискам посредством пропорционального представительства. Действует принцип ротации - 50% состава каждые три года, т.е. верхняя палата обновляет свой состав наполовину каждые три года.

Выборы в местные органы власти и управления проводятся почти в том же порядке. Они избираются сроком на четыре года. Губернатором префектуры может быть избрано лицо, проживающее в этой местности и достигшее возраста 30 лет; мэром, старостой - 35 лет.

Действуют жесткие правила предвыборной агитации, которые сводятся к следующему: длится предвыборная агитация 12 дней; кандидаты могут выступать один раз по радио и один раз по телевидению по 5,5 минуты (выступление оплачивается из средств бюджета); газетная реклама с портретом кандидата размером 6 x 9 (публикуются пять раз); разрешается публиковать один цветной плакат, 350 тыс. открыток для рассылки избирателям; установлен оплачиваемый лимит бензина для поездок по избирательному округу в микроавтобусе. Кроме того, существует запрет кандидатам: на обход домов избирателей для агитации; агитацию против других кандидатов; любые формы оскорблений; нарушение режима расклеивания афиш.

К политическим свободам Конституция Японии относит свободу собраний и объединений, а также свободу слова, печати и всех иных форм выражения мнений (ст. 21).

Понимание социально-экономических прав и свобод тесно связано с концепцией социального государства, ядром которой является принцип ответственности государства за обеспечение развития общественного благосостояния, социального обеспечения и народного здравия. Эти идеи нашли отражение в ст. 25 японской Конституции. Важнейшим элементом правового статуса индивида является частная собственность, включающая право владеть, пользоваться, распоряжаться, наследовать и извлекать доходы. Право частной собственности признается в Японии как социально обусловленное, т.е. оно не должно противоречить общественному благосостоянию (ст. 29). Конституция также предусматривает: право на труд (ст. 27); запрет принудительного труда (ст. 18); право на поддержание минимального уровня здоровой и культурной жизни (ст. 25); право на образование, в том числе обязательное бесплатное (ст. 26); свободу научной деятельности (ст. 23).

Конституционные обязанности находятся в тесной связи с конституционными правами и свободами. Конституция Японии обязывает своих граждан платить налоги (ст. 30), трудиться (ст. 27), обеспечивать получение обязательного образования детьми, находящимися на попечении (ст. 26). Статья 12 устанавливает, что "права и свободы, гарантируемые народу Конституцией, должны поддерживаться постоянными усилиями народа".

Конституция Японии содержит и гарантии соблюдения основных прав и свобод. Основой юридической гарантии является контроль за конституционностью нормативных правовых актов и привлечение к ответственности за нарушение конституционных прав и свобод, осуществляемые судебной властью.

Характерной особенностью, отразившей исторические обстоятельства принятия Конституции, явилось закрепление права обращения любого лица с мирной петицией о возмещении ущерба, о смещении публичных должностных лиц, о введении, отмене или изменении законов (ст. 16). Гарантией данного права является конституционное запрещение любой дискриминации в связи с подачей таких петиций. Кроме того, Конституция предоставляет право каждому требовать у государства или органов публичной власти возмещения убытков в случае незаконного поведения должностного лица, повлекшего причинение ущерба.

Анализ ст. ст. 13 - 40 Конституции в целом позволяет говорить о явном влиянии доктрины естественного права, а также об обстоятельной регламентации традиционных групп прав и свобод, которые можно обнаружить в большинстве конституций, принятых в этом периоде.

Одна из причин конституционной стабильности Японии - жесткий порядок изменения Основного закона <1>. В течение срока ее действия, а это более 65 лет, не было принято ни одной поправки. Согласно ст. 96 поправки к Конституции могут быть внесены по инициативе Парламента с согласия не менее 2/3 от общего числа членов каждой палаты и представляется затем на одобрение народа. Поправка считается принятой, если за нее высказалось большинство проголосовавших либо в порядке особого референдума, либо иным выборным путем, на усмотрение Парламента. Только после этого император промульгирует поправки от имени народа в качестве неотъемлемой части Конституции. Несмотря на закрепление указанной процедуры пересмотра Конституции, до настоящего времени не принят закон о порядке народного голосования по вопросу о ее изменении.

--------------------------------

<1> См.: Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. С. 557.

Административное право

Конституция 1946 г. закрепила изменение соотношения между государственным управлением и законодательной деятельностью. В соответствии с ранее действовавшей Конституцией Японии (1889 г.) государственное управление являлось одной из прерогатив императора. Организация государственного управления и сам процесс государственного управления, за небольшим исключением, определялись не законами, а императорскими рескриптами. Конституция 1946 г. закрепила иную структуру, по которой государственное управление теперь относится к компетенции Кабинета министров (ст. 65), организация которого определяется законом (ст. 66). Кабинет министров обязан добросовестно исполнять законы, а в целях осуществления норм Конституции и законов - издавать правительственные указы (ст. 73). Организация и деятельность муниципалитетов также определяются законом в соответствии с принципом местной автономии (ст. 92). На основании этих положений Конституции в конце 1940-х гг. в Японии были приняты: Закон о Кабинете министров, Закон об организации государственного управления, законы об учреждении министерств, Закон о местном самоуправлении и др., а также был принят ряд законов, регулирующих отдельные отрасли государственного управления. Таким образом, в послевоенной Японии родилось государственное управление, основанное на парламентских законах <1>. Последовавшее затем непрерывное возрастание количества законов было связано главным образом с расширением деятельности государства.

--------------------------------

<1> См.: Хогаку сэминадзокан. Токио, 1977. С. 173, 180.

В настоящее время законодательство Японии насчитывает примерно 1500 законов, из них свыше 2/3 относится к сфере административного права. Грандиозный рост количества законов повлек увеличение количества правительственных указов и приказов министров. Кроме того, муниципалитеты различных уровней также издавали подзаконные акты в целях разрешения конкретных вопросов управления.

По Конституции 1946 г. все дела, относящиеся к государственному управлению, могли становиться объектами разбирательства в обычных судах и многие проблемы правоотношений в области государственного управления разрешались именно в судебном порядке.

Расширение сферы государственного управления в первые годы действия Конституции вызвало рост числа конфликтов в этой области. Возросло количество случаев, когда лица, понесшие ущерб из-за действий административных органов, настаивали в суде на противоправности этих действий. Интерес граждан к государственному управлению и уровень их правосознания по данным вопросам значительно повысились в связи с тем ущербом, который был нанесен населению загрязнением окружающей среды во время высоких темпов экономического роста в Японии в период 1960-х - первой половины 1970-х гг. Благодаря поддержке широких слоев общественности лица, чьему здоровью был нанесен серьезный ущерб в результате действий государственных органов, игнорирующих проблему охраны окружающей среды, смогли добиться успехов в судебной борьбе за свои права. Заметим, что в Японии общая численность так называемых публичных должностных лиц составляет примерно 3 млн. человек, и преобладающая их часть - это служащие, не имеющие полномочий по принятию решений органов исполнительной власти.

Развитие науки административного права также внесло свой вклад в эволюцию административного права. Японских ученых-административистов разделяют на две группы: тех, кто преимущественно поддерживает сторону управления, и тех, кто считает первичными интересы народа. Первые близки к бюрократии и способствуют отвечающему ее интересам толкованию законов. Вторые же исходят из конституционного принципа народного суверенитета, основных прав человека и настаивают на осуществлении государственного управления в четком соответствии с законом, на ликвидации произвола в государственном управлении, на демократизации государственного управления <1>. При этом число японских ученых, придерживающихся данного направления, неуклонно возрастает. Их мнение оказывает немалое воздействие на судебную практику по делам, связанным с деятельностью административных органов. Тем не менее превалирование демократических принципов в дальнейшем развитии административного права Японии сдерживается японским бюрократическо-административным усмотрением и административным руководством.

--------------------------------

<1> См.: Цунэо Инако. Указ. соч. С. 201.

Что касается процессов государственного управления, ограничивающих права и свободы народа (таких, например, как осуществление служебных полномочий чинами полиции), то в Японии законодательство подробно определяет условия исполнения полномочий органов государственного управления и публичных должностных лиц. Поэтому в настоящее время в области государственного управления возникает сравнительно немного конфликтов, связанных с осуществлением свободы административного усмотрения в этой сфере.

Однако в современной Японии расширилась иная сфера государственного управления - планирование и градостроительство, осуществляемые органами государственного управления, предоставление ими гражданам и частным предпринимателям финансовых средств, имущества, услуг и т.п., в которой законодательство наделило органы государственного управления широким правом административного усмотрения.

В период высоких темпов экономического роста в Японии Правительство и многие муниципалитеты, реализуя свое право на административное усмотрение, предусмотренное рядом законов, осуществляли экономическое планирование, строительство дорог и портов, отвод площадей под промышленные предприятия, предоставление частным предпринимателям по низкой цене земель и вод, уменьшение взимаемых с частных предпринимателей налогов и освобождение от них и т.п. Такое применение административного усмотрения принесло множество выгод крупному капиталу, но вместе с тем и повлекло недовольство лиц, которым было отказано в предоставлении этих льгот, и тех, кто понес ущерб из-за опасных побочных явлений, вызванных мероприятиями, проведенными в порядке административного усмотрения, например загрязнения окружающей среды. Наиболее веским аргументом властей в ходе судебных разбирательств, начатых по инициативе указанных лиц, требующих отмены тех или иных мероприятий административных органов, было утверждение, что эти меры предпринимались в осуществление права на административное усмотрение, предусмотренное действующим законодательством.

Большим количеством конфликтов по данной проблеме была вызвана необходимость принятия Закона о процедуре рассмотрения административных дел 1962 г., который установил, что относительно мер административных органов, связанных с усмотрением, суд может отменить эти меры только в тех случаях, когда имело место превышение пределов права на усмотрение или злоупотребление им. При рассмотрении дел в соответствии с этой нормой суды сталкивались со случаями, в которых было невозможно надлежащим образом разрешить проблему на основе одного лишь формального критерия - пределов права на усмотрение. В этих случаях суд был обязан исследовать весь процесс принятия конкретным административным органом решения в порядке усмотрения, чтобы установить, какие обстоятельства не принял во внимание этот орган при вынесении данного решения.

Однако с расширением практики административного усмотрения административные органы, выступая в роли ответчика, ссылались на общественный характер работ. В японском же судебном процессе по делам, связанным со сферой государственного управления, общественному характеру мероприятий административных органов отдается приоритет, что усложнило достижение победы в судах истцами.

Кроме того, в тех случаях, когда основанные на усмотрении меры непосредственно связаны с государственным финансированием, суды преимущественно встают на сторону Правительства. Эта тенденция связана с решением Верховного суда, вынесенным 1970 г., в котором, в частности, указывалось, что министр здравоохранения и социального обеспечения, устанавливая размер государственной помощи нуждающимся на основе положений Закона об охране жизни, может учитывать состояние государственных финансов и другие не содержащиеся в законе элементы, а следовательно, размеры государственной помощи по охране жизни не являются объектами рассмотрения в суде. Таким образом, в современном административном праве Японии административное усмотрение является, пожалуй, главным бастионом органов государственного управления.

В Японии в области управления экономикой широко осуществляется административное руководство частным предпринимательством со стороны органов государственного управления в форме советов и рекомендаций. Противоречивое содержание данного руководства можно увидеть на материалах следующего судебного дела.

Во время нефтяного кризиса 1973 г. на рынок Японии сократилось поступление нефтепродуктов, цены на них существенно повысились, однако же это было связано главным образом с тем, что 12 крупных компаний по очистке и сбыту нефти заключили тайные картельные соглашения по ограничению производства и минимальному уровню цен. В связи с этим в 1974 г. в отношении Федерации нефти было возбуждено уголовное дело по обвинению в нарушении антимонополистического законодательства. Однако подсудимые в ходе судебного процесса настаивали на том, что заключенные ими картельные соглашения соответствовали содержанию административного руководства со стороны Министерства внешней торговли и промышленности и были заключены в целях содействия государственному управлению. Так, выяснилось, что административное руководство в области хозяйственной деятельности может осуществляться в весьма своеобразной форме, поэтому в судах бывает чрезвычайно трудно доказать факт наличия противоправных административных действий или действий, не основанных на законе, поскольку административное руководство нередко осуществляется за закрытыми дверями и в устной форме. Поэтому даже в случае обнаружения явной незаконности решений, принятых в порядке административного руководства, правовой ответственности лиц, осуществлявших данное руководство, не предусмотрено.

Решения органов государственного управления оказывают сильное влияние на жизнь населения, поэтому процесс принятия решений административными органами привлекает значительное внимание граждан. В отличие от Австрии, США и ряда других западных стран, где действует процессуальное законодательство в области государственного управления, в Японии принято всего несколько законов, определяющих отдельные стороны административной процедуры.

Например, аннулирование или приостановка действия удостоверений водителей автотранспорта в случае совершения ими тяжких нарушении Закона о дорожном транспортном движении осуществляется после вызова этих лиц в соответствующий административный орган и предоставления им возможности публичного разъяснения своих действий. В случае аннулирования министром здравоохранения и социального обеспечения разрешения на врачебную практику медицинскому работнику, нарушившему Закон о врачах, министр обязан предоставить ему возможность высказаться в свою защиту. Однако практика почти не дает свидетельств того, чтобы после осуществления этих процедур административный орган изменял свою позицию.

Получает все большее распространение практика принятия решений органов государственного управления с учетом мнения состоящих при них консультативных органов. Однако следует иметь в виду, что члены этих органов назначаются самими административными ведомствами в большинстве случаев из представителей предпринимателей либо нейтральных ученых. Нейтральность часто связывают с отсутствием собственной активной точки зрения. Понятно, что деятельность подобных консультативных органов не отражает мнения общественности <1>. В целом демократизация административных процедур в Японии первично была связана с поддержанием чисто формальных моментов.

--------------------------------

<1> См.: Цунэо Инако. Указ. соч. С. 209.

Конституция 1946 г. установила, что все правовые конфликты, включая и относящиеся к государственному управлению, рассматриваются Верховным судом и нижестоящими судами (ст. 70). Во исполнение этого в 1948 г. был принят Специальный закон о процедуре рассмотрения административных дел, а в 1962 г. он был заменен Законом о процедуре рассмотрения административных дел. Закон 1962 г. содержит немало положительных изменений. Например, Закон 1948 г. не допускал обращения в суд с требованием об отмене меры, предпринятой административным органом, без предварительного обращения с жалобой в административный орган и принятия по ней решения; Закон 1962 г. предусмотрел прямое возбуждение дела в суде <1>.

--------------------------------

<1> См.: Административное право зарубежных стран / Под ред. А.Н. Козырина. М., 1996. С. 178.

По Закону о процедуре рассмотрения административных дел круг лиц, обладающих правом подачи иска об отмене меры, предпринятой административным органом, не ограничивается только теми, чьим правам был нанесен непосредственный ущерб. Он включает и лиц, получающих законную выгоду в результате отмены меры. Это положение вызвано тем, что современное государственное управление затрагивает интересы многих людей. Судебная практика идет в направлении расширения категории лиц, получающих законную выгоду. Например, некоторые местные суды, рассматривая иски о разрешении административными органами повышения платы за проезд в автобусе, признают в качестве истцов лиц, проживающих вдоль автобусного маршрута. Однако наряду с этим суды не признают факта незаконности значительного повышения платы за проезд.

Закон 1962 г. внес ясность в регулирование процессуальных вопросов по административным делам и приблизил его к обычной гражданско-процессуальной процедуре. Вместе с тем он заимствовал многие институты Закона 1948 г. и укрепил позиции административного органа в качестве ответчика, предусмотрев, что даже в случае признания судом обоснованности требований истца о приостановке исполнения административного решения суд может отклонить исковое заявление, если полагает, что приостановка исполнения решения окажет значительное воздействие или создаст угрозу такого воздействия на общественное благосостояние. Далее, если суд принял решение о приостановке исполнения административного решения, он обязан отменить свое решение в случае возражения премьер-министра. Кроме того, даже в том случае, когда решение органов управления является явно противоправным, но его отмена нанесет исключительно большой ущерб общественному благосостоянию, суд может по этим мотивам отклонить требование истца с одновременным признанием спорного решения противоправным при условии предварительного рассмотрения степени ущерба, наносимого истцу этим решением, степени и способа компенсации или предотвращения этого ущерба и иных обстоятельств. В этом случае истец может обратиться с заявлением о компенсации ущерба.

Порядок, предусмотренный Законом о процедуре рассмотрения административных дел (1962 г.), является недостаточным с точки зрения защиты прав граждан, однако судебная практика показывает, что в случае явного нарушения прав граждан со стороны исполнительных органов суды нередко признают незаконность их действий. Вместе с тем затяжной характер судебного разбирательства в Японии, включая и разбирательство по административным делам, снижает социальное значение судебного порядка рассмотрения административных дел.

Поскольку большинство дел далее рассматриваются в судах второй инстанции и в Верховном суде, нередки случаи, когда для окончательного разрешения дела требуется свыше 10 лет. Из-за столь долгого судебного разбирательства и ожидания судебного решения обращение в суд нередко теряет для истца смысл.

Государственная служба

Статус государственной службы в Японии определяется Законом о государственных служащих, принятым 21 октября 1947 г., в который в дальнейшем вносились неоднократные изменения. Контроль за соблюдением данного Закона возложен на Совет по делам персонала при Кабинете министров.

В категорию государственных служащих в Японии включают не только работников административного аппарата, чиновников в собственном смысле слова, но и тех, кто работает на предприятиях, принадлежащих государству, служащих государственных железных дорог, работников телевидения, государственных и общественных (муниципальных) школ, военнослужащих, сотрудников полиции и пожарной службы. По численности государственных служащих Япония значительно уступает странам Западной Европы и США, что связано с относительно небольшими размерами государственного сектора в стране.

Конституция Японии закрепила положение государственных служащих как слуг всего общества. В развитие этого определения Закон о государственных служащих предписывает, что чиновник должен работать только ради общественного интереса и посвящать ему все силы и помыслы.

Находящиеся на государственной службе лица в зависимости от характера выполняемой работы подразделяются на две основные группы: 1) работники обычной службы и 2) работники особой службы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Зенков М.Ю. Зарубежный опыт управления // Государственная служба: Учебное пособие. Новосибирск, 2004. С. 50.

Работники обычной службы - это основная масса чиновников, которых в стране насчитывается около 3 млн. человек. Они направляются на работу после сдачи экзаменов на должность, и их жалованье определяется соответствующей стандартной шкалой. Все входящие в эту группу делятся Законом на семь категорий, причем к чиновникам как таковым можно отнести только лиц первой категории, занимающихся канцелярской работой и трудом, требующим специальных профессиональных знаний, и получающих жалованье за административную работу. Именно эта категория государственных служащих является самой многочисленной. К другим категориям относятся работники полиции и налоговой службы, просвещения, здравоохранения, занимающиеся научно-исследовательской работой и т.д.

Назначение на государственную службу производится на основе конкурсных экзаменов, которые проводятся по принципу "открытых дверей" с сообщением о времени и месте их проведения в средствах массовой информации. Подобная система была введена в Японии еще в конце XIX в. и действует до настоящего времени практически без изменений. Организацией конкурсных экзаменов ведает Совет по делам персонала, в составе которого находятся специальный экзаменационный отдел и четыре главных экзаменатора. К экзаменам допускаются только японские подданные. Экзамены для впервые поступающих на государственную службу проводятся по трем отдельным группам: 1) для лиц, окончивших высшие учебные заведения; 2) для лиц, имеющих неполное высшее образование; 3) для лиц, окончивших средние учебные заведения. Лиц, сдающих экзамены по первой группе, в случае успеха зачисляют в категорию квалифицированных служащих, к которой принадлежат, в частности, высшие слои чиновничества. Кроме того, желающие стать административными работниками на экзаменах составляют отдельную подгруппу. Характерно, что обычно число претендентов в несколько (иногда и в десятки) раз превосходит количество вакантных мест.

Через конкурсные экзамены происходит и повышение в должности. Японские законы формально дают каждому лицу, поступившему на административную службу, равное право на повышение в должности. Совет по делам персонала ежегодно летом проводит конкурсные экзамены на повышение в должности работников обычной службы, в которых могут участвовать любые лица, находящиеся на нижестоящих постах. Однако существует ряд оговорок и ограничительных условий, предъявляемых к претендентам на руководящие посты. Одно из важнейших условий - образовательный ценз. Существующая практика исключает возможность назначения на посты начальников отделов и департаментов лиц, не имеющих высшего образования. Кроме того, успешная сдача экзаменов не означает автоматического назначения на должность. Это сопряжено, как правило, с испытательным сроком (не менее полугода), по истечении которого при положительных результатах и происходит официальное назначение на должность.

Служебное положение чиновников определяется должностями, которые они занимают в соответствии со своими рангами, стажем работы и другими обстоятельствами. От должности, определяющей объем полномочий, зависят размеры жалованья, которое жестко регламентировано специальной шкалой. В соответствии с этой шкалой все чиновники (т.е. государственные служащие, входящие в первую категорию лиц, занятых на обычной службе) подразделяются на восемь рангов. Каждый ранг, в свою очередь, делится на 15 разрядов. Ранг каждого чиновника зависит от должности, занимаемой им в государственном аппарате, а его разряд - от стажа работы, образования, служебных характеристик и т.п. Высшим рангом в чиновничьей иерархии является первый, что же касается разрядов, то первый в каждой ранговой категории самый низкооплачиваемый. Кроме должностного оклада, государственный служащий получает различные надбавки: премии, доплату на содержание домашнего хозяйства, за сверхурочные, за работу в выходные дни и иные надбавки.

Привилегированные чиновники трех первых рангов составляют сравнительно небольшую часть всех служащих центрального административного аппарата. Однако занимая посты начальников департаментов, отделов или равные им по значимости должности, чиновники этих рангов фактически осуществляют административную власть во всех министерствах и ведомствах страны. Что же касается остальных групп чиновников, то они, по существу, являются исполнителями решений и указаний вышестоящих начальников.

На государственной службе Японии, равно как и в подавляющем большинстве учреждений и предприятий страны, действует специфическая система пожизненного найма. Эта система предполагает длительную (вплоть до ухода на пенсию) службу работающего по найму в одной организации. Его должность и размер жалованья ставятся в прямую зависимость от продолжительности непрерывного стажа. Например, при прочих равных условиях чиновнику необходимо проработать в одном государственном ведомстве 15 - 20 лет, чтобы достичь поста начальника отдела, и около 30 лет, чтобы получить должность начальника департамента. Данная система предопределяет практическое отсутствие межведомственной мобильности чиновников, что стало одной из наиболее характерных черт государственной службы в Японии. В то же время особенностью являются частые (каждые два-три года) перемещения чиновников по должностям внутри их ведомства.

Как было указано ранее, высшее образование дает чиновникам на всех этапах служебной карьеры целый ряд преимуществ. Так, если лица со средним и специальным техническим образованием зачисляются при поступлении на службу во 2-й разряд 8-го ранга, то выпускники университетов получают сразу 1-й разряд 7-го ранга. При дальнейшем служебном повышении в разрядах и рангах выпускники университетов также получают ряд привилегий и льгот. Однако далеко не все чиновники, обладающие университетскими дипломами, имеют равные шансы на успех при продвижении по служебной лестнице. Весьма важным фактором служит ранг университета. Бесспорный приоритет здесь принадлежит Токийскому университету, который известен как "питомник бюрократии" <1>. Его выпускники гораздо быстрее, чем остальные их коллеги, проходят нижние ступени административной лестницы и через 10 лет достигают высоких рангов и руководящих постов.

--------------------------------

<1> См.: Зенков М.Ю. Правовое обеспечение государственной и муниципальной службы: Учебное пособие. Ч. III. Зарубежный опыт. Новосибирск, 2002. С. 61.

Японское законодательство допускает существенное ограничение трудовых прав государственных служащих. В частности, на ряд категорий не распространяются правила об условиях труда, урезаны права на ведение коллективных переговоров. Полностью запрещены забастовки государственных служащих. Чиновники также значительно ограничены в политической деятельности: вступление в политические партии не запрещено, но они не могут баллотироваться на выборные публичные должности и выступать в качестве политических консультантов.

Закон о государственной службе четко определяет круг должностных лиц, находящихся на особой службе. Они направляются на работу без экзаменов, и их жалованье не связано со стандартной шкалой. В их число входят: премьер-министр, министры, советники по делам персонала и ревизионного совета, генеральный секретарь Кабинета министров и его заместители, парламентские вице-министры, личные секретари премьер-министра, министров и других высших должностных лиц. К этой же группе относятся все государственные должностные лица, избираемые Парламентом либо утверждаемые обеими или одной из палат. Сюда входят также чрезвычайные и полномочные послы, посланники, члены Академии наук Японии, судьи и другие судебные работники, служащие управления обороны, служащие Парламента, секретари депутатов парламента и другие должностные лица.

Работников особой службы насчитывается всего несколько сот человек, но они составляют самый верхний слой чиновников центрального государственного аппарата. Исключением являются лишь члены Академии наук, служащие Парламента и секретари депутатов парламента, которые по характеру своей работы не могут быть причислены к чиновникам. Лица, занятые на особой службе, получают оплату в порядке, установленном специальными законами.

Законодательство предусматривает дисциплинарную ответственность государственных служащих, причем взыскания на них могут налагать как их начальники по службе, так и Совет по делам персонала. Основаниями для привлечения к дисциплинарной ответственности могут служить: нарушение Закона о государственных служащих и правил, издаваемых Советом по делам персонала; невыполнение должностных обязанностей; совершение поступков, порочащих государственного служащего в качестве слуги всего народа.

Основными видами дисциплинарных взысканий являются: увольнение с должности; временное отстранение от занимаемой должности сроком от одного дня до одного года (за это время государственный служащий, как правило, не получает заработную плату); удержание из должностного оклада (может быть удержано до трети жалованья за период от одного дня до одного года); письменный выговор (замечание).

Как правило, дисциплинарные взыскания влияют на решения о продвижении по службе, прибавке к жалованью, установлении надбавки за усердие. Запись о дисциплинарных санкциях никогда не изымается из личных дел.

Однако государственный служащий может обратиться за восстановлением в правах к вышестоящему руководителю, а также в Совет по делам персонала, направив туда соответствующее заявление. Если Совет принимает решение в пользу обратившегося, то в соответствии с Законом о государственных служащих дисциплинарное взыскание снимается и принимаются меры по исправлению допущенной несправедливости.

В соответствии с существующими законами министрами не могут быть назначены официальные должностные лица, т.е. штатные чиновники. Практически все министры назначаются из числа депутатов Парламента, и, следовательно, министр в Японии - это не чиновник, а политический деятель, который призван контролировать и направлять работу штатных служащих государственного аппарата - чиновников, долг которых - действовать в соответствии с указаниями министра. Такая система как будто закрепляет главенство политиков над бюрократией. Но на деле все происходит иначе, и подобное положение связано с несколькими обстоятельствами.

Во-первых, частая сменяемость политиков на министерских постах приводит к частым перемещениям в Правительстве. Реальная деятельность министра, профессионального политика зачастую сводится к назначению на высшие административные посты своих сторонников и представлению интересов своего ведомства в Парламенте. Практическая же работа соответствующего министерства направляется аппаратом, его высшими звеньями во многом независимо от того, какое лицо в данный момент занимает пост министра. Во-вторых, высшие органы бюрократии Японии обладают значительно большей по сравнению с Правительством стабильностью, так как частые перемещения в Кабинете министров не отражаются на персонале правительственных учреждений.

Большие преимущества дают чиновничеству также специальные знания и юридическое образование. Последним обладает подавляющее большинство (около 70%) высокопоставленных чиновников, что облегчает им ориентирование в огромной массе юридических норм и предписаний.

Для Японии характерно еще одно явление, связанное с усилением роли бюрократии в политической жизни страны. Это массовый переход высокопоставленных правительственных чиновников к политической деятельности путем выдвижения своих кандидатур на парламентских выборах после ухода с государственной службы. За годы работы в центральном административном аппарате они завязывают тесные контакты с партиями, получают богатый опыт участия в деятельности парламентских комиссий, составления законопроектов и т.д. В результате многим бывшим правительственным чиновникам удается получить назначение на министерский пост, обеспечиваемый победой на парламентских выборах.

Сфера влияния бюрократии распространяется не только на исполнительные, но и на законодательные органы государственной власти. Ведь чиновникам в действительности принадлежит важнейшая роль в законодательном процессе, ибо большинство выносимых на утверждение парламента законопроектов - это законопроекты Правительства, т.е. подготовленные правительственными учреждениями: их составление является делом рук бюрократии.

Из числа проектов, подготовленных Парламентом, лишь небольшая часть получает силу закона, а правительственные законопроекты становятся законами в своем подавляющем большинстве. Поэтому и в стенах Парламента чиновники являются влиятельными лицами.

Уголовное право

Основным законом в сфере уголовного права Японии является Уголовный кодекс, принятый в 1907 г. Также действуют отдельные законы, регулирующие конкретные преступления, такие как Закон о проступках, Закон о предотвращении подрывной деятельности, Закон о запрещении незаконного доступа к компьютерам и др. Есть также ряд законов, которые предусматривают наказание за их нарушение: Закон о компаниях, Закон о финансовых инструментах, Закон об антимонопольной деятельности и многие другие законы, содержащие положения уголовного законодательства.

Уголовный кодекс делится на Общую и Особенную части. Общая часть устанавливает общие принципы и основные определения в уголовном праве, такие как умысел (намерение), небрежность, покушение, соучастие и т.д. Особенная часть перечисляет отдельные преступления.

Уголовный кодекс (1907 г.) был частично изменен вскоре после Второй мировой войны в целях приведения его в соответствие с принятой в 1946 г. Конституцией. Таким образом, преступления против императорской семьи были отменены в результате изменения статуса императора. Шпионаж и другие преступления, которые предполагают состоянии войны, были также удалены из Кодекса.

Недавно введенный принцип гендерного равенства привел к необходимости отмены таких преступлений, как прелюбодеяние, за которое ранее наказывалась только жена. Кроме того, с расширением гарантий свободы слова положения о наказании за нарушение общественного спокойствия и порядка были удалены, а положения, касающиеся клеветы, были изменены. В соответствии с Кодексом, если заявление касается вопроса общественного интереса и было сделано во благо общества, человек, который его сделал, не подлежит наказанию, если он докажет, что данное утверждение правдиво (ст. 230-2).

Позднее, начиная с 2001 г., в Уголовный кодекс регулярно стали вноситься изменения.

Японское уголовное право основывается прежде всего на немецкой системе. Для того чтобы какое-либо деяние было наказано, необходимо соблюдение трех основных требований.

Деяние является преступлением, если оно совпадает с определением конкретного преступления (Tatbestand), является нарушением закона (rechtswidrig) и наказуемо (schuldig) <1>. Доктрина nulla crimen sine lege признается японским законодательством. Она имеет свою основу в Конституции, которая гарантирует надлежащую правовую процедуру (ст. 31) и запрещает ретроспективное применение уголовного закона (ст. 37).

--------------------------------

<1> См.: Nishida N. Keiho - soron (The General part of Criminal Law). Tokyo, 2006. P. 58, 59.

Деяние наказуемо только тогда, когда лицо, совершившее акт, имело преступный умысел либо намерение совершить преступление или действовало неосторожно. Халатность (неосторожность) наказывается только тогда, когда есть прямо сформулированное положение. Как правило, японское уголовное право не признает абсолютную ответственность. Есть, однако, два исключения из этого правила. Во-первых, существуют положения об ответственности юридического лица, когда оно несет ответственность за действия своих сотрудников. Во-вторых, когда преступник совершил определенное деяние, результат которого был более серьезным, чем он ожидал, он может нести ответственность за результат. Например, если A совершил нападение на B, который в результате этого погиб, хотя A не имел намерений убивать B и не предвидел такую смерть, то A несет ответственность за смерть B: хотя такие случаи не являются убийством, но являются наказуемыми в соответствии с другим положением Закона (ст. 205).

Понятие халатности в последние годы часто оспаривается. Под халатностью понимается нарушение обязанности оказания помощи <1>. Содержание данной обязанности оказания помощи находится в центре спора. Одни утверждают, что неосторожность наказывается из-за неспособности предвидеть результат действия. Другие делают акцент на бездействие во избежание последствий результата действия. Даже когда исход действия можно было предвидеть, это не обязательно означает, что лицо действовало халатно. Должна была присутствовать возможность предотвращения последствий такого действия, и только когда лицо приступило к осуществлению действий, повлекших недопустимый риск, его поведение может быть признано халатным.

--------------------------------

<1> См.: Oda Hiroshi. Op. cit. P. 432.

Если человек действовал исходя из крайней необходимости, даже если деяние является нарушением закона, он не может быть обвинен, а его деяние не является наказуемым, поскольку причиненный вред не превышает вред, который он намеревался избежать (п. 1 ст. 37). Если человек является невменяемым, то он не может нести ответственность за свои деяния. Уголовное безумие определяется как неспособность отличить правильное от неправильного и действовать соответствующим образом (п. 1 ст. 39). Кодекс также предусматривает снижение наказания для тех, чья способность отличать правильное от неправильного и действовать соответствующим образом была значительно утрачена (п. 2 ст. 39).

Несовершеннолетние в возрасте до 14 лет не несут ответственности за уголовные преступления (ст. 41). Преступления, совершенные лицами до 20 лет, рассматриваются в соответствии с Законом о несовершеннолетних (1948 г.) в судах по семейным делам.

Уголовный кодекс также предусматривает, что если более двух лиц совместно совершили преступление, то они являются соучастниками (ст. 60). Кроме того, предусмотрена ответственность заказчиков и исполнителей преступлений (ст. ст. 61 и 62).

Вопрос о том, можно ли наказывать в качестве основного ответчика лицо, фактически не принимавшего участие в совершении преступления, но руководившего его организацией и находившегося в сговоре с другими, является предметом спора. Первоначально считалось, что такой человек должен быть наказан как сообщник. Однако суд разработал прецедентное право о том, что такой человек должен быть наказан в качестве основного участника. Так, в деле 1958 г. Верховный суд постановил, что такое лицо является основным участником, так как оно использовало действия других в качестве инструмента для совершения преступления <1>.

--------------------------------

<1> См.: Judgment of the Supreme Court. 28 May 1958. Keishu 12-8-1718.

Основными наказаниями, предусмотренными Уголовным кодексом, являются следующие: смертная казнь, лишение свободы с выполнением обязательных работ, лишение свободы без выполнения обязательных работ и штраф (ст. 9). Лишение свободы может быть пожизненным либо на срок максимально 20 лет.

Особенная часть Уголовного кодекса в общей сложности имеет около 180 положений. В Кодексе есть только одно положение об убийстве, которое предусматривает, что человек, который убивает другого человека, наказывается смертной казнью, пожизненным лишением свободы или лишением свободы на срок более трех лет (ст. 199). Это положение идет вразрез с немецким Уголовным кодексом, который послужил моделью для японского Кодекса. Вероятно, сказалось влияние новой школы уголовного права и криминологии в конце XIX в., которое привело к упрощению многих положений.

Преступления классифицируются в соответствии с характером интересов, которые закон намерен защищать, например: преступления против интересов государства, преступления против интересов общества, а также преступления против интересов частных лиц. Первоначально Особенная часть Уголовного кодекса начиналась с преступлений против императорской семьи, которые были исключены после войны; в настоящее время Особенная часть Кодекса начинается с преступлений против интересов государства - государственной измены.

В последние годы наблюдается переход к обеспечению дополнительной защиты государственной тайны. Уголовный кодекс не предусматривает наказания за несанкционированное разглашение такой тайны. Вместо этого Закон о государственных служащих и Закон о местных государственных служащих охватывают несанкционированное разглашение служебной тайны. В сфере защиты военной тайны действуют Закон об оборонных силах и специальные уголовные положения, основанные на Соглашении Японии с США о взаимной безопасности.

Защита коммерческой тайны - еще один вопрос, который привлек к себе внимание в последние годы. Уголовный кодекс не имеет положений, которые связаны непосредственно с промышленным шпионажем. Если действие затрагивает коммерческую тайну, воплощенную в документе или изделии, то их передача третьим лицам может быть наказуема как хищение или растрата. Однако когда действия охватывают информацию, то применимость Уголовного кодекса является весьма ограниченной. В 1988 г. этот вопрос был поднят на американо-японских двусторонних переговорах по интеллектуальной собственности. В результате было введено новое положение в Закон против несправедливой конкуренции (1989 г.) о наказуемости нарушения коммерческой тайны (гл. 15).

Одной из основных характеристик Уголовного кодекса является его снисходительность к моральным преступлениям. Гомосексуализм не был наказуем. Аборты являются наказуемыми в соответствии с Уголовным кодексом, но другим законом, принятым после войны, установлено, что аборт по экономическим причинам считается законным. Поэтому аборты были практически декриминализированы.

Мошенничество рассматривается в качестве преступления Уголовным кодексом любой страны, включая Японию, и на сегодняшний день это преступление является распространенным. Дело в том, что реклама, ведущаяся в целях массовой распродажи товаров, включает в себя в большей или меньшей степени ложь и практически невозможно провести границу между обманом потребителей с помощью рекламы и мошенничеством. Для ликвидации такого положения был принят Закон о предотвращении неправомерной оплаты за покупки и незаконной маркировки (1962 г.), который установил, что в тех случаях, когда предприниматель применил в рекламе маркировку, обманывающую покупателей относительно качества данного товара, правительственная Комиссия по обеспечению честных торговых сделок может отдать приказ об устранении этой маркировки.

Еще один вопрос, который обсуждался в последние годы в Японии, - установление факта смерти в уголовном праве. Уголовный кодекс не имеет никаких положений по данному аспекту. Проблема возникла при проведении первой операции по пересадке сердца в Японии в 1968 г. У донора была констатирована смерть мозга, и затем была объявлена клиническая смерть. Возник ряд сомнений относительно того, что донор был юридически мертв во время пересадки сердца. Прокуратура провела тщательное расследование и обнаружила, что нет никаких оснований для уголовного преследования врачей за причинение смерти по неосторожности. Правительственная комиссия приняла смерть мозга как достаточное основание для вывода, что смерть произошла. В 1997 г. был принят Закон о трансплантации органов, который позволяет осуществлять трансплантацию органов у тех, у кого констатирована смерть мозга.

Уголовный процесс

Первым систематизированным Уголовно-процессуальным кодексом Японии был Кодекс уголовных инструкций (1880 г.). Система судов и процедур, предусмотренных Кодексом, оказалась слишком громоздкой, и Кодекс был вскоре заменен новым, который заимствовал немецкую модель. Следующий, в свою очередь, был заменен другим кодексом (1922 г.), опять же по образцу немецкого права.

Радикальные изменения в уголовном процессе произошли после Второй мировой войны по инициативе союзных сил. Конституция закрепила положение о надлежащей правовой процедуре и гарантировала право на защиту в Билле о правах. Это потребовало коренной реформы уголовного судопроизводства. Американские советники работали над проектом Уголовно-процессуального кодекса совместно с японскими учеными, судьями, адвокатами и чиновниками. Результатом данной работы стал действующий Уголовно-процессуальный кодекс, принятый в 1948 г., который был основан на американской состязательной системе.

Первый этап уголовного процесса - расследование, которое ведется сотрудниками полиции и прокурорами. В соответствии с Кодексом основная ответственность за расследование лежит на полиции, в то время как расследование прокурора является дополнительным (ст. 189 и п. 1 ст. 191). Почти во всех случаях материалы расследований, проводимых сотрудниками полиции, направляются в органы прокуратуры. В некоторых случаях, таких как коррупция и корпоративные преступления, прокуроры сами инициируют расследование.

Конституция гласит, что никто не может быть задержан, кроме как на основании ордера, выданного компетентным судебным должностным лицом (судьей) (ст. 33). Это же правило относится и к проведению обыска и выемки (ст. 35). Данное положение призвано поставить полномочия полиции и прокурора под судебный контроль. Что касается ареста, есть два исключения из этого правила. Во-первых, отсутствует необходимость ордера, когда подозреваемый задержан с поличным (ст. 212). Во-вторых, если есть достаточные основания полагать, что лицо совершило преступление, наказуемое смертной казнью, пожизненным заключением или лишением свободы на срок более трех лет, то оно может быть арестовано без ордера ввиду отсутствия времени на его получение (ст. 210).

Подозреваемый должен быть доставлен в прокуратуру с документами и доказательствами в течение 48 часов с момента ареста. Если прокурор сочтет, что подозреваемый должен быть задержан, то должен обратиться к судье и санкционировать задержание в течение 24 часов (п. 1 ст. 203). Таким образом, необходимо не более 72 часов, чтобы подозреваемый предстал перед судьей. Обвиняемые имеют право сохранять молчание, которое гарантируется Конституцией (ст. 38); сразу после ареста они должны быть уведомлены о наличии у них такого права, а также права на адвоката (п. 1 ст. 203). Если обвиняемый не может позволить себе адвоката, государство должно ему его предоставить (п. 3 ст. 37 Конституция). Последнее положение распространяется только при обвинении в преступлении, наказание за которое - смертная казнь, пожизненное заключение или как минимум один год лишения свободы.

Максимальный срок содержания под стражей до предъявления обвинительного заключения составляет 10 дней, возобновляется один раз (ст. 208). Не существует никаких ограничений на продолжительность содержания под стражей после предъявления обвинения. Некоторые обвиняемые тратят месяцы в ожидании суда. В 2007 г. из 70601 подсудимых 57822 были задержаны, из них 44407 были задержаны на три месяца или менее, 13039 были задержаны на срок от трех месяцев до одного года, 736 были задержаны более чем на год <1>.

--------------------------------

<1> http://www.courts.go.jp/sihotokei/nenpo/pdf/B19DKEI08~10.pdf

Японское законодательство запрещает частное обвинение: граждане могут обращаться с жалобами в полицию или прокуратуру, но не могут самостоятельно поддерживать обвинение в судебном порядке.

Прокуроры имеют широкие дискреционные полномочия по принятию решения о возбуждении уголовного дела. Уголовно-процессуальный кодекс предусматривает, что прокурор может воздержаться от преследования, принимая во внимание характеристику преступника, его возраст и историю жизни, тяжесть совершенного преступления и другие смягчающие обстоятельства, а также обстоятельства, возникшие после совершения преступления (раскаялся ли преступник, выплачена ли компенсация и т.д.) (ст. 248). В 2007 г. из общего числа подозреваемых (347625) 102993 были предъявлены обвинения; обвинения были сняты с 72379 человек на основании ст. 248. Прокуроры утверждают, что с криминологической точки зрения использование этих дискреционных полномочий способствует реабилитации правонарушителей и содействует их исправлению.

Однако данная система имеет и отрицательный аспект. Так, прокуроры должны тщательно собирать информацию для принятия решения о возбуждении уголовного дела, основываясь на различных факторах. Когда человек подвергается уголовному преследованию, существует высокая вероятность того, что он фактически будет признан виновным. Действительно, доля оправдательных приговоров в суде составляет менее 0,1%. В 2007 г. только 97 обвиняемых из 100358 был оправданы в суде первой инстанции <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

В ходе послевоенных судебных реформ было решено контролировать широкие дискреционные полномочия прокурора. Было введено два инструмента. Первый - учреждены советы по контролю за прокурорскими решениями, предназначенные для рассмотрения дел, в которых прокурор принимает решение не возбуждать уголовное дело. Каждый такой Совет состоит из 11 граждан, по случайной выборке, с полномочиями на один год. На всей территории Японии действуют около 160 таких Советов. Совет может инициировать рассмотрение дела либо по просьбе граждан, либо по собственной инициативе. Советы имеют право требовать от прокурора представление материалов и дачу объяснений, а также вынести решение о том, что прокурору необходимо провести дальнейшее расследование.

Вторым инструментом контроля дискреционных полномочий прокурора, хотя и применяемым в ограниченных масштабах, является возможность возвращения дел, связанных со злоупотреблением полномочиями со стороны государственных должностных лиц, на новое рассмотрение. Если человек, подавший жалобу о злоупотреблении властью со стороны государственных должностных лиц, не удовлетворен решением прокуратуры не возбуждать уголовное дело, то он может обратиться в суд о возбуждении уголовного дела. Если суд решит возобновить дело, то оно считается возбужденным без участия прокурора. В ходе такого судебного разбирательства адвокат, специально назначенный судом, выполняет функции прокурора (ст. ст. 262 - 270).

В результате обвинительного заключения прокурора дело передается в суд первой инстанции - в большинстве случаев дисциплинарный или окружной суд.

Обвиняемому предоставляется право вызывать свидетелей за государственный счет (которые могут по требованию обвиняемого быть допрошены), а также право воспользоваться помощью квалифицированного адвоката. Никто не может принуждаться к даче показаний против себя. Признания, полученные под принуждением, пытками, угрозами, а также сделанные после неправомерно долгого задержания или ареста, не принимаются в качестве доказательств. Никакие доказательства или документы не могут быть поданы вместе с обвинительным заключением, так как это может повлиять на беспристрастность судьи (п. 6 ст. 256).

Более 90% дел разрешаются судьей единолично. В начале судебного разбирательства, после того, как прокурор зачитывает обвинительное заключение, председательствующий судья спрашивает подсудимого, признает ли он свою вину. Поскольку Япония не приняла процедуру обвинения США, то в случае, если обвиняемый признает свою вину, доказательства должны быть рассмотрены. Судебное разбирательство проводится не в одном заседании, действует правило месячного интервала между слушаниями. В делах, где участвуют несколько подсудимых, судебное разбирательство может занять годы.

Судебный процесс имеет состязательный характер, в отличие от инквизиционного режима, предусматривавшегося предыдущим Кодексом, в котором судья играл важную роль. Стороны, а не судья берут на себя инициативу при рассмотрении доказательств. Ранее в соответствии с довоенным Кодексом судья допрашивал свидетелей, подсудимых. Современная японская Конституция гарантирует право обвиняемого задавать вопросы всем свидетелям; таким образом, Кодекс ввел систему перекрестного допроса (п. 1 ст. 320) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Hirano R. The Diagnosis of the Japanese Criminal Procedure // Law in Japan. Vol. 32. 1989. P. 129.

Суд имеет полную свободу в оценке доказательств (ст. 318). Исключением является положение о том, что человек не может быть осужден, если единственным доказательством против него является его признание: требуются подкрепляющие доказательства (п. п. 2 и 3 ст. 319).

Для вынесения приговора отдельной процедуры не предусмотрено.

Процессуальную специфику имеют дела об автотранспортных правонарушениях. Поскольку дела о нарушениях Закона о дорожном транспортном движении, совершаемых водителями автомашин, достигают огромного количества, они разрешаются в судах в упрощенном порядке судопроизводства в соответствии с Законом об ускоренной процедуре судебного рассмотрения транспортных дел (1954 г.). При рассмотрении этих дел прокурор и защитник в зале суда, как правило, не присутствуют. Судья, основываясь на представленных прокурором обвинительном заключении, документах и вещественных доказательствах, немедленно оглашает решение о наложении штрафа и (или) пени. Поскольку в зале суда находится большое число других лиц, ожидающих решения по своим делам, время для изложения своего мнения обвиняемому практически не дается.

Несогласные с решением суда могут требовать судебного рассмотрения с применением общей процедуры, предусмотренной УПК. Однако это право в подавляющем большинстве случаев не реализуется в связи с крайне затяжным характером судебного разбирательства в обычном порядке, поэтому граждане предпочитают уплачивать, пусть даже несправедливый, с их точки зрения, штраф, налагаемый по ускоренной процедуре, чем подвергаться томительному ожиданию окончания судебного разбирательства в обычном порядке.

Самая большая проблема уголовного процесса в Японии состоит в том, что, несмотря на зафиксированное в Конституции право на быстрое судебное разбирательство, на такое разбирательство затрачивается слишком много времени.

Рассмотрение дел, по которым проходит большое число обвиняемых или в которых обвиняемые настаивают на своей невиновности, занимает длительное время, поскольку исследуется большое количество доказательств, подолгу допрашиваются свидетели. Бывают случаи, когда суду первой инстанции требуется для рассмотрения дела около 10 лет, а с учетом апелляционного производства уходит и свыше 20 лет. За это время обвиняемый испытывает такие духовные и физические страдания, что они сами по себе уже составляют уголовное наказание. Если же после длительного судебного разбирательства он и будет признан невиновным, то получит в соответствии с законом, основанным на ст. 40 Конституции, компенсацию в весьма малой сумме.

Затяжное судебное рассмотрение тем не менее выгодно в том случае, когда обвиняемый является политическим деятелем. Даже после того, как по делу с участием политика началось судебное разбирательство, он продолжает свою политическую деятельность и сохраняет свое влияние.

Апелляции в вышестоящие суды разрешены как для обвиняемого, так и для прокуратуры. Первое обжалование (koso) в большинстве случаев подается в суд (в соответствии с установленной компетенцией - в Высокий суд). Основаниями для такого обжалования являются: несоблюдение процессуального права, ошибки в применении закона, ошибки в проведении расследования, повлиявшие на вынесение приговора судом (ст. ст. 379 - 382). Процедура обжалования предназначена для пересмотра решения суда первой инстанции, но в исключительных случаях может потребовать допроса свидетелей и рассмотрения других доказательств.

Второе обжалование (jokoku) подается в Верховный суд. Основаниями для данного обжалования являются: нарушение Конституции, ошибочное толкование Конституции и конфликт с прецедентами Верховного суда (ст. 405). Кроме того, Верховный суд может по своему усмотрению принимать апелляции, если дело касается вопросов толкования закона (ст. 406).

Энергетическое право

В энергетическом секторе Японии доминирует использование нефти, далее - угля и природного газа. Япония в значительной степени зависит от импорта ископаемого топлива для удовлетворения своего спроса на энергию. Однако современное законодательство Японии ориентирует на использование возобновляемых источников энергии. Основным возобновляемым источником энергии является гидроэлектроэнергия (с установленной мощностью около 27 ГВт, производством 69,2 млрд. кВт/ч электроэнергии в 2009 г. <1>). По состоянию на сентябрь 2011 г. Япония имела 1198 малых ГЭС общей мощностью 3225 МВт.

--------------------------------

<1> http://www.gov-online.go.jp/pdf/Mi_ar/vol_0021e/22-23.pdf

Из других возобновляемых источников энергии Япония частично использует геотермальную энергию. К 2012 г. в стране насчитывалось 18 геотермальных станций. Также по состоянию на сентябрь 2012 г. в Японии действует 1807 ветровых турбин общей мощностью 2440 МВт. На 2014 г. запланировано принятия ряда законодательных актов, подробно регулирующих данную сферу.

Но прежде чем возобновляемые источники энергии в Японии смогут занять значительную долю, необходимо пройти долгий путь. Министерство экономики, торговли и промышленности Японии значительно расширяет требования по объему возобновляемой энергии, которую должны приобретать компании, оказывающие коммунальные услуги, по ценам, установленным Правительством. Так, они должны будут приобретать электроэнергию, вырабатываемую солнечными, ветровыми, водными, геотермальными и другими источниками.

Одним из важных законов энергетической сферы является Закон о рациональном использовании энергии 1979 г., заложивший основу, которая требует рационального использования энергии в производственном и коммерческом секторах и устанавливает стандарты энергоэффективности для домов, зданий, машин и оборудования.

На территории Японии находятся 54 действующих ядерных реакторов установленной мощностью 48,847 ГВт, а также девять оперативных исследовательских реакторов. Ответственность за регулирование атомной деятельности возложена на министра экономики, торговли и промышленности. Отправной точкой атомного законодательства Японии является Основной закон об атомной энергии (1955 г.). Его цели заключаются в обеспечении энергетических ресурсов, исследования, разработки и использования ядерной энергии в мирных целях. Главой 2 данного Закона созданы Комиссия по атомной энергии (АЕС) и Комиссия по ядерной безопасности (NSC). Положениями Закона также регулируются вопросы добычи ядерного исходного материала (гл. 4), контроля над ядерными материалами (гл. 5), контроля за ядерными реакторами (гл. 6), защиты от радиационной опасности (гл. 8), а также вопросы компенсации ущерба, причиненного ядерной деятельностью (гл. 9).

Помимо данного Закона, также действуют: Закон о регулировании ядерных материалов и атомных реакторов (1957 г.), Закон о предупреждении радиационно опасных ситуаций ввиду использования радиоизотопов (1957 г.), Закон о возмещении ущерба, причиненного ядерной аварией (1961 г.).

Законодательством регулируются вопросы радиационной защиты, использования, продажи, аренды, распоряжения и т.д. радиоизотопов и ионизирующего излучение оборудования, переработки ядерного материала, производства и использования ядерного топлива, строительства, эксплуатации и вывода из эксплуатации реакторов, хранения и переработки отработанного ядерного топлива, захоронения радиоактивных отходов, а также любое другое использование материала, находящегося под международным контролем. Для использования радиоизотопов или ионизирующего излучения оборудования необходимо получить соответствующую лицензию в Министерстве образования, культуры, спорта, науки и технологий. Также действуют законодательные положения об уголовных санкциях (штрафах и тюремном заключении) за несоблюдение положений указанных законов.

Закон о захоронении высокоактивных радиоактивных отходов (2000 г.) является законодательной базой, регулирующей подземное захоронение высокоактивных радиоактивных отходов в Японии. Он содержит: положения по осуществлению политики и план окончательного уничтожения радиоактивных отходов и финансирования таких мероприятий; круг лиц, ответственных за их выполнение, а также ряд процедур, осуществляемых на объекте.

Япония не является участником какой-либо международной конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб. Тем не менее в государстве был установлен национальный режим, регулирующий вопросы компенсации за ядерный ущерб, который включает в себя ряд принципов, закрепленных в международных конвенциях об ответственности за ущерб, полученный в результате ядерных аварий, перед третьими лицами.

В данной сфере действуют, помимо упоминавшегося Закона о возмещении ущерба, причиненного ядерной аварией (1961 г.), еще три основных законодательных акта: Постановление о введении в действие Закона о возмещении ущерба, причиненного ядерной аварией (Постановление Кабинета министров от 6 марта 1962 г. N 44), Закон о соглашениях о возмещении убытков за ядерный ущерб от 17 июня 1961 г. N 148, Постановление о введении в действие Закона о соглашениях о возмещении убытков за ядерный ущерб (Постановление Кабинета министров от 6 марта 1962 г. N 45).

Закон о возмещении ущерба предусматривает строгую, исключительную и неограниченную ответственность оператора ядерной установки (разд. 3 и 4) в отношении ядерного ущерба, полученного в результате деятельности его установки (п. 1 ч. 3). Ядерный ущерб определяется как любой ущерб, вызванный последствиями процесса деления ядерного топлива, или излучения от ядерного топлива и т.д., или токсического характера таких материалов (разд. 2). Данный Закон требует, чтобы каждая установка была застрахована на определенную сумму (в соответствии с поправкой от 17 апреля 2009 г.) - на 120 млрд. японских иен при управлении ядерными реакторами) (разд. 7) и запрещает работу ядерной установки без требуемого финансового обеспечения (разд. 6).

В дополнение к средствам от страхования операторов Закон о соглашениях о возмещении убытков за ядерный ущерб предусматривает, что Правительство может заключить договор с оператором, согласно которому оно будет возмещать оператору сумму покрытия, уплаченного в качестве компенсации за ущерб, непокрытый страхованием оператора. Это пособие имеет особое значение в случае ядерного ущерба, полученного в результате землетрясения или извержения вулканов, поскольку этот вид ущерба не покрывается частным страхованием ответственности. Максимальная сумма, которая может быть предоставлена по соглашению о возмещении убытков, равна установленной сумме страхования оператора. Оператор обязан платить ежегодные взносы Правительству для того, чтобы извлечь выгоду из этого механизма возмещения.

Закон о возмещении ущерба также предусматривает возможность государственной помощи при определенных условиях, когда стоимость ядерного ущерба превышает сумму финансового потенциала оператора (п. 1 разд. 16). В соответствии с разд. 3 этого Закона оператор освобождается от ответственности за ущерб, причиненный тяжелым стихийным бедствием исключительного характера или в случае военного переворота. Таким образом, Закон различает стихийные бедствия тяжелого исключительного характера (освобождающие от ответственности) и те, которые не имеют исключительного характера (являющиеся предметом соглашений о возмещении убытков). В разд. 3 закреплен порядок применения положений об освобождении от ответственности, а ст. 17 предусматривает, что Правительство "должно принять необходимые меры, чтобы уменьшить количество жертв и предотвратить ущерб" <1>.

--------------------------------

<1> http://www.oecd-nea.org/law/legislation/japan.pdf

Юрисдикция для рассмотрения исков о возмещении ядерного ущерба определяется по общим правилам гражданского судопроизводства. В соответствии со ст. 724 Гражданского кодекса Японии право на возмещение ущерба утрачивается, если иск не предъявлен в суде в течение трех лет с даты, когда лицо узнало о возникновении ущерба и о лице, ответственном за такой ущерб. Право на компенсацию полностью аннулируется через 20 лет после даты ядерной аварии.

Закон о возмещении ущерба предусматривает возможность передачи претензии Комитету по разрешению споров о возмещении ущерба в случае ядерной аварии, в функции которого входит разрешение споров по таким компенсациям (разд. 18). С 1999 г. Комитет осуществляет рассмотрение споров по компенсациям за ущерб, причиненный аварией Токай-мура. В соответствии с поправкой от 1994 г. N 85 к данному Закону ядерный ущерб, который возникает в результате эксплуатации ядерных реакторов (в том числе при производстве топлива, переработке отработанного топлива и т.д.), выходит за рамки Закона об ответственности за качество выпускаемой продукции.

Это различие было необходимо, поскольку Закон о возмещении ущерба предусматривает исключительную ответственность ядерного оператора, в то время как Закон об ответственности за качество выпускаемой продукции устанавливает ответственность не только ядерного оператора, но и поставщика ядерной установки или ядерного топлива в качестве производителя.

Экологическое право

Закон об охране окружающей среды закрепляет политику по защите окружающей среды и устанавливает ответственность центральных и местных органов власти хозяйственных обществ и граждан по сохранению благоприятной окружающей среды. Правительство устанавливает основные направления политики в целях содействия охране окружающей среды, стандартов, касающихся загрязнения воздуха, воды и почвы, и поручает местным органам власти составлять планы по предотвращению загрязнения в областях, в которых такие планы должны быть реализованы (ст. 17). Центральные и местные власти должны учреждать комитеты по охране окружающей среды, а комитет по мерам охраны окружающей среды учреждается Министерством охраны окружающей среды (ст. 45).

Существует множество законов и иных нормативных актов, закрепляющих политику в сфере охраны окружающей среды, в частности: Закон об урегулировании споров при загрязнении окружающей среды, Закон об оценке воздействия на окружающую среду, Закон о предупреждении загрязнения воздуха, Закон о контроле уровня шума, Закон об уборке и управлении отходами, Закон о контроле загрязнения почвы, Закон о специальных мерах против диоксина, Закон о защите озонового слоя, Закон о поощрении использования переработанных источников.