Функции управления органами предварительного следствия в системе мвд и субъекты их реализации

О.В. СЕДОВ

При всем многообразии видов социального управления они имеют примерно одну и ту же технологию реализации: сбор необходимой информации - обработка информации - разработка моделей деятельности организации (планов, программ) - организация их выполнения. При осуществлении управления субъекту необходимо выполнять функции для решения имеющихся задач.

Понятие "функция" произошло от латинского functio - исполнение, обязанность, круг деятельности. В юридических науках термин "функция" трактуется неоднозначно, в основном как "работа", "задача".

В теории управления "функция управления" выражает содержание (направленность) управляющего воздействия на объект управления, предопределяемое специализацией и разделением труда в сфере управления. "Воздействие" больше всего отвечает сущности управления, та как оно "указывает на главное в управлении - момент влияния на сознание, поведение и деятельность людей". В этом и состоит специфика государственного управления и осуществления функций управления.

Начало формирования науки об управлении заложил Ф. Тейлор, который в 1911 г. ввел понятие "менеджмент" - научная организация труда на основе расчленения трудового процесса на операции, его рационализации, нормирования и распределения обязанностей. Ф. Тейлор выделил контроль, организацию, ввел планирование, а "предвидение и координирование" обозначил в качестве видов деятельности.

А. Файоль в 1916 г. в книге "Общая промышленная администрация" теоретически обосновал необходимость разделения труда, изложил основы теории администрирования, в которой функция определяет сферу деятельности, ответственность и компетенцию субъекта управления. Управление стало пониматься как деятельность, где функции управления возлагались на администрацию - вершину управленческой иерархической пирамиды и их руководителей. Эти функции должны были осуществляться относительно независимыми субъектами, наделенными необходимыми полномочиями и компетенцией, а также владеющими соответствующими знаниями и навыками для выполнения следующих функций: предвидения, организации, распорядительства, координирования и контроля.

Виды функций управления, выделенные А. Файолем, позднее были дополнены функциями учета, целеполагания и мотивации. Г. Гьюлик выделил уже семь функций: планирование, организацию, комплектование штатов, руководство, координацию, отчетность и составление бюджетов, однако в его перечне функций отсутствуют функции предвидения и контроля.

Г. Кунц, С. О'Доннел выделяют функции: планирование, организацию, работу с кадрами, руководство и лидерство, а также контроль. Координация рассматривается как основа управления, так как она является главной задачей, а каждая из функций - это деятельность по координации.

В современной науке управления М. Мескон, М. Альберт и Ф. Хедоури выделили функции планирования, организации, мотивации и контроля. Выделенные ими функции имеют общую характеристику: они требуют принятия решений и всем необходима коммуникация.

В отечественной доктрине управления под функциями управления понимают специфические виды управленческой деятельности, обособившиеся в процессе разделения управленческого труда, выражающие его содержание в действии и направленные на достижение поставленной цели.

Ю.А. Тихомиров выделяет следующие функции управления: 1) организацию управляющей системы; 2) выбор целей; 3) прогнозирование; 4) планирование; 5) информацию; 6) решение; 7) организационную и массовую деятельность; 8) контроль; 9) оценку эффективности управления. Перечень данных функций должен отразить процессы приведения в движении системы управления, дать характеристику связи всех элементов.

По мнению Е.Ф. Яськова, функция управления - "объективно необходимая, относительно самостоятельная часть управленческой деятельности, возникшая вследствие разделения и специализации труда в сфере управления, характеризующаяся специфическим содержанием и особой пространственно-временной формой выражения".

Отечественные исследователи классифицируют функции управления на не связанные с особой спецификой объекта управления и связанные с видом управленческой деятельности, зависимым от особенностей объектов управления. Ими выделяются следующие функции: целеполагание, организация, регулирование, активизация, контроль. Каждая функция управления подчиняется логическому алгоритму, четкой последовательности регламентированных действий.

В некоторых работах функции подразделяются по различным критериям на однородные группы. Наиболее распространенными являются следующие классификации функций управления: 1) на общие (прогнозирование, планирование, организация и т.д.) и специфические (обучение, воспитание, информационного обеспечения и др.); 2) на познавательно-программирующие (прогнозирование и планирование) и организационно-регулирующие (организация, контроль, регулирование, мотивация).

"При реализации познавательно-программирующих функций субъект управления решает двуединую задачу: уясняет суть проблемы, возникшей в ходе создания или функционирования подчиненных подразделений и органов предварительного следствия, и определяет в управленческом решении модель поведения должностных лиц в сложившейся ситуации. В ходе осуществления организационно-регулирующих функций субъект упорядочивает действия подчиненных индивидуальных или коллективных исполнителей ранее принятого управленческого решения, регулирует их поведение в процессе практического разрешения возникшей проблемы".

Согласно Е.Ф. Яськову, в классификации следует делать акцент на действия субъекта управления, касающиеся определения целей, стоящих перед организацией, и на действия, с помощью которых их можно реализовывать. С учетом этого он разделил функции управления на функции целеполагания и целедостижения. Целеполагание можно разделить на этапы: формирование миссии организации, определение общеорганизационных целей, ранжирование общеорганизационных целей и определение конкретных, специфических целей. К целедостижению относятся функции планирования, организации, регулирования, контроля и мотивации.

Очевидно, что модели определения функций управления на основе критерия влияния субъекта управления на поведение объекта управления применимы и к определению моделей функций управления органами предварительного следствия в системе МВД России.

Изучая функции управления органами предварительного следствия, Р.С. Белкин, А.И. Миронов, А.А. Чувилев все выполняемые ими функции подразделяли на функции первого и второго порядка. В первую группу ими объединены непосредственное расследование преступлений; координация деятельности и управление подчиненными подразделениями. По их мнению, функции второго порядка детализируют функции управления подчиненными. Разработанный ими подход фактически воплощен в типовых положениях об органах предварительного следствия территориальных органов МВД России.

Н.И. Кулагин, используя функционально-структурный подход, выделил "функции - задачи, т.е. функции следственного аппарата по расследованию и профилактике преступлений", в ходе которых он определил следующие функции органов предварительного следствия в системе МВД России: анализ и планирование, организацию, координацию, контроль и учет.

И.И. Колесников, А.А. Модогоев, М.Г. Решняк, И.Г. Сугаков в своих работах в качестве самостоятельной функции управления следственными аппаратами выделяют информационную и аналитическую работу, планирование, контроль, регулирование и коррегирование, оказание помощи.

В современных исследованиях обращается внимание, что органы предварительного следствия на региональном уровне выполняют три блока функций: "1) функции управления; 2) непосредственное расследование преступлений особой важности или общественного значения, а также носящих межрегиональный и международный характер; 3) обеспечительные функции".

Для определения места функций управления органами предварительного следствия в системе МВД России в составе их функциональной подсистемы и круга субъектов управления необходимо объяснить соотношение и отличия понятий "функции государства", "функции государственных органов", "функции органа управления", "функции должностного лица".

Теория государства и права под функциями государства обычно определяет "направления", самые главные стороны деятельности государства. В силу общего закона разделения властей и разделения труда по управлению на операции каждое звено системы органов государственного аппарата выполняет все или некоторые из функций государства, на основе специфических для государства методов, но в формах и средствами, присущими только определенному виду органов. При рассмотрении органа государственного управления усматриваются как минимум два основополагающих признака: властность или воздействие, а именно действие от имени государства, и специфичность формы деятельности по осуществлению функций государства - ее исполнительно-распорядительный характер. Общность функций государственного управления и управленческих функций государственных органов заключается в том, что в первую очередь как те, так и другие обладают управляющим воздействием государства, а во-вторых, и те, и другие имеют одинаковое назначение - они оказывают влияние на сохранность и развитие общественной системы, обеспечивают исполнение актуальных государственных предначертаний.

Различия состоят: а) по субъектам воздействия; б) по объемам влияния; в) по средствам реализации; г) по характеру.

В конечном итоге управленческие функции государственных органов определяются как юридически выраженные воздействия управляющего характера отдельно взятых государственных органов либо должностных лиц данных органов, которые они уполномочены осуществлять в отношении управляемых объектов или управляющих компонентов других систем.

Помимо предмета или направленности воздействия, содержания или организационно-регулирующих способностей, способа реализации или совокупности средств воздействия, важным представляется объем управленческой функции государственного органа, который определяет меру его участия в осуществлении целостной функции государственного управления. Объем управленческих функций обусловлен местом государственного органа в структуре всей управляющей подсистемы, масштабом его функционирования и компетенцией, а также сферой деятельности и перечнем объектов, находящихся в его подчинении, мерами и методами воздействия на них. Объем отграничивает пределы и роль этих органов в управлении общественными процессами.

В теории управления прослеживается четкое расчленение видов деятельности в системе управления по субъектам их реализации. Данную схему можно представить в следующем виде: 1) функции государства; 2) функции государственной управляющей подсистемы; 3) функции многочисленных отраслевых управляющих подсистем; 4) функции аппарата управления; 5) функции отдельно взятого органа или подразделения управления; 6) функции должностных лиц.

Управленческое действие возможно при: 1) наличии социально-организованных и соподчиненных центров - субъекта и объекта в системе государственного управления; 2) определении социально значимой цели их совместной деятельности; 3) достижении определенного результата.

Анализ многочисленных определений субъектов управления, под которыми обычно понимают субъекта (личность, группу людей и организацию), принимающего решения и управляющего объектами, процессами или отношениями путем воздействия на управляющую систему для достижения поставленных целей, позволяет выделить следующие важные признаки, отграничивающие его от исполнителей иных функций, а именно: 1) выполнение действий, составляющих содержание одной из функций управления; 2) направленность его управленческой и административно-организационной деятельности на объект управления; 3) властность при осуществлении государственных полномочий; 4) ответственность за достижение конечных результатов.

Добавление к ним указания на видовую принадлежность объекта управления - органы предварительного следствия в системе МВД России - позволит четко отграничить категорию субъектов реализации функций управления такими органами от иных субъектов управления.

Таким образом, под функциями управления органами предварительного следствия в системе МВД России следует понимать объективно необходимый самостоятельный комплекс взаимосвязанных и закрепленных в организационно-правовом статусе должностного лица либо органа действий и решений по оказанию воздействия процессуального и непроцессуального характера, направленных на упорядочение организационных связей между должностными лицами, федеральными государственными служащими, подразделениями органов предварительного следствия в системе МВД России для достижения поставленных перед ними целей.

К их числу нами отнесены: информационная и аналитическая функции; прогнозирование; планирование; организация; коррегирование; контроль; помощь; учет, отчет и оценка. Субъектами реализации функций управления органами предварительного следствия в системе МВД России являются исполнители действий, составляющих содержание одной из функций управления или их совокупности, реализуемых в отношении указанных органов в силу закона (нормативного правового акта) или делегирования им соответствующих властных полномочий под личную ответственность для достижения целей управления.

Анализируя ранее изложенное, мы приходим к выводу, что субъектами управления будут являться должностные или юридические лица, которые оказывают влияние на объекты управления при реализации ими функций управления для достижения, поставленных перед ними целей.