Документ предоставлен КонсультантПлюс

Прокурор в уголовном судопроизводстве:

Пути совершенствования процессуального статуса

Н.В. Буланова

Буланова Наталья Викторовна, доцент Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук, доцент.

The Prosecutor in Criminal Legal Proceedings: Ways of Improvement of the Procedural Status

N.V. Bulanova

Bulanova Natalya Viktorovna, PhD (Law), Assoc. Prof., Associate Professor, Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation.

Основная идея судебной реформы, начало которой положило принятие Верховным Советом РСФСР Постановления от 24 октября 1991 г. N 1801-1 "О концепции судебной реформы в РСФСР" <1>, применительно к деятельности прокурора в уголовном судопроизводстве заключалась в тезисе о том, что доминирующей функцией прокуратуры в уголовном судопроизводстве должно являться уголовное преследование. В досудебном производстве прокурор рассматривался как объективный орган обвинительной власти, осуществляющий функцию процессуального руководства расследованием и наделенный для этого властно-распорядительными полномочиями, а в суде на него возлагалась обязанность представлять государственное обвинение и отвечать за его обоснованность.

--------------------------------

<1> Постановление Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. N 1801-1 "О Концепции судебной реформы в РСФСР" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. 31 октября. N 44. Ст. 1435.

Одновременно провозглашалась необходимость создания единого организационно самостоятельного следственного аппарата. Центральной фигурой в Следственном комитете должен был стать следователь, руководители всех уровней рассматривались как организаторы его работы, осуществляющие ресурсное и методическое обеспечение расследования. Следственный комитет и прокуратура должны выступать как два подразделения обвинительной власти.

Сегодня, когда с момента принятия Концепции судебной реформы прошло более четверти века, можно констатировать, что развитие процессуального статуса прокурора в уголовном судопроизводстве пошло по иному пути, нежели предлагали ее разработчики.

Действующий УПК РФ отнес прокурора к стороне обвинения и возложил на него осуществление от имени государства уголовного преследования и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия (ст. 37 УПК РФ). В 2001 г. законодатель наделил его широкими полномочиями по осуществлению надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, и уголовного преследования, которые позволяли ему проводить проверки сообщений о преступлениях, возбуждать уголовные дела, осуществлять расследование в полном объеме, надзирать за ходом расследования и руководить им.

В 2007 г. в УПК РФ была реализована концепция разграничения процессуальных функций предварительного расследования, прокурорского надзора и ведомственного процессуального контроля, каждая из них была закреплена за различными, организационно независимыми участниками уголовного судопроизводства <2>. Был реализован принцип "кто надзирает, тот не расследует" <3>. Это повлекло сокращение процессуальных полномочий прокурора и существенно ограничило его возможности по влиянию на ход и результаты предварительного следствия.

--------------------------------

<2> Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" // Российская газета. 2007. 8 июня. N 122.

<3> Бастрыкин А. Интервью газете "Жэньминь Жибао" от 31 декабря 2008 г. // Гражданская позиция: Сборник выступлений и статей. М., 2014. С. 191 - 192.

В декабре 2010 г., признав ошибочность таких изменений, законодатель возвратил прокурору часть надзорных полномочий, предоставив ему право отменять незаконные и (или) необоснованные постановления следователя, руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела (уголовного преследования), о приостановлении производства по уголовному делу <4>.

--------------------------------

<4> Федеральный закон от 29 июня 2009 г. N 141-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" // Российская газета. 2009. 3 июля. N 121.

Однако деятельность по совершенствованию УПК РФ в части, регламентирующей процессуальный статус прокурора, продолжается. Так, в 2015 г. группой депутатов Государственной Думы на рассмотрение Государственной Думы внесен проект закона N 872311-6 "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (о расширении полномочий прокурора в досудебном производстве)" <5>. В феврале 2017 г. Государственной Думой в первом чтении принят проект закона N 40165-7 "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (в части урегулирования пределов срока содержания под стражей на досудебной стадии уголовного судопроизводства)", который уточняет полномочия прокурора в части возбуждения перед судом ходатайства о продлении срока содержания обвиняемого под стражей при ознакомлении с материалами уголовного дела, оконченном расследованием.

--------------------------------

<5> СПС "КонсультантПлюс".

Обобщение складывающейся правоприменительной практики, изучение зарубежного и российского исторического опыта, рекомендаций Совета Европы <6> позволяют говорить о том, что дальнейшее развитие правового статуса прокурора в уголовном судопроизводстве должно быть направлено на решение следующих вопросов: ликвидация существующего двойственного положения прокурора, обусловленного разным объемом надзорных полномочий по отношению к органам дознания и органам предварительного следствия; определение оптимального баланса между процессуальными полномочиями прокурора и руководителя следственного органа, оптимизация полномочий прокурора по осуществлению уголовного преследования.

--------------------------------

<6> Рекомендации ПАСЕ 1604 (2003) 1 "О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона", преамбула рекомендации N R (2000) 19 Комитета Министров Совета Европы "О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия".

В досудебном производстве по уголовным делам независимо от формы предварительного расследования должен быть обеспечен единый режим законности, основанный на принципах уголовного судопроизводства. Прокурор должен обладать единым объемом процессуальных полномочий по отношению ко всем поднадзорным органам и должностным лицам, осуществляющим уголовное преследование, что позволило бы своевременно и эффективно предупреждать, выявлять и пресекать нарушения закона. Ведомственный процессуальный контроль, осуществляемый руководителем следственного органа, не может служить равноценной заменой прокурорскому надзору (достаточно вспомнить, что в недавнем прошлом, до создания Следственного комитета Российской Федерации, немало критики, отчасти и справедливой, было направлено в адрес органов прокуратуры именно по этому основанию).

О состоянии законности в досудебном производстве и необходимости независимого прокурорского надзора свидетельствуют данные о ежегодно выявляемых прокурорами нарушениях закона. В 2011 г. было выявлено 4 млн 148 тыс. таких нарушений, в 2015 г. их число превысило 4 млн 908 тыс., увеличившись за 5 лет на 18%. "Рекордным" за последние 5 лет стал 2014 г., когда прокурорами в досудебных стадиях уголовного судопроизводства было выявлено более 5 млн 921 тыс. нарушений законов. В 2015 г. наметилась тенденция по улучшению ситуации, число выявленных прокурорами нарушений сократилось на 17%. Однако в 2016 г. опять произошел рост их числа (на 3,2%), что объективно говорит о том, что делать оптимистичные выводы о качественном улучшении ситуации на предварительном следствии еще преждевременно.

Принимая во внимание, что ведомственный процессуальный контроль не позволяет обеспечить законность досудебного производства, полагаем, что в сферу деятельности руководителя следственного органа должны входить вопросы организации предварительного следствия и процессуальное руководство расследованием, вопросы тактики и методики предварительного следствия по конкретным уголовным делам. Ведомственный контроль в первую очередь должен обеспечивать эффективную организацию расследования, а также предупреждение нарушений закона, а прокурорский надзор - оперативное выявление и устранение нарушений закона, своевременно не выявленных и (или) допущенных руководителем следственного органа.

В этих целях необходимо создать стройную логическую систему процессуальных полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, отвечающую ряду критериев. Во-первых, она должна корреспондировать с предметом прокурорского надзора и обеспечивать соблюдение прав и свобод участников уголовного судопроизводства, исполнение законов при приеме, проверке и разрешении сообщений о преступлениях и расследовании преступлений, законности и обоснованности принимаемых органами предварительного расследования процессуальных решений. Во-вторых, объем полномочий прокурора и их характер по отношению ко всем органам расследования должен быть одинаков и должен позволять оперативно выявлять и устранять допущенные нарушения закона в досудебном производстве; при этом должно быть исключено необоснованное дублирование процессуальных полномочий других участников уголовного судопроизводства. В-третьих, все законные указания прокурора в объеме, необходимом для устранения допущенных нарушений закона, должны быть обязательны для исполнения органами дознания и предварительного следствия, их обжалование органами предварительного расследования вышестоящему прокурору не должно приостанавливать их исполнения, за исключением случаев привлечения лица в качестве подозреваемого, обвиняемого, а также объема обвинения и квалификации содеянного; обжалование органами предварительного расследования действий и решений прокурора в судебном порядке не допускается.

В юридической литературе уже высказывались предложения о том, что прокурор должен принимать процессуально значимые решения о движении дела: о возбуждении предварительного расследования либо возбуждении публичного обвинения, в случае возбуждения уголовного дела в отношении конкретного лица; о составлении обвинительного заключения и направлении уголовного дела в суд либо о его прекращении <7>.

--------------------------------

<7> Маслов И. Реформа досудебного производства // Законность. 2008. N 7.

Полагаем, что прокурор должен быть уполномочен возбуждать уголовное дело о любом преступлении, а по окончании предварительного расследования решать вопрос о дальнейшем движении уголовного дела. При поступлении уголовного дела с обвинительным заключением (обвинительным актом, обвинительным постановлением) прокурор на основе оценки материалов уголовного дела в их совокупности должен сделать вывод о законности, обоснованности и доказанности обвинения, окончательной уголовно-правовой квалификации содеянного, а также о дальнейшем движении уголовного дела.

Окончательное (для досудебного производства) решение прокурор должен принимать и по уголовному делу, поступившему с постановлением о направлении уголовного дела в суд для применения принудительных мер медицинского характера, о прекращении уголовного преследования и о возбуждении перед судом ходатайства о применении к несовершеннолетнему обвиняемому принудительной меры воспитательного воздействия, о возбуждении перед судом ходатайства о прекращении уголовного дела или уголовного преследования и о назначении подозреваемому, обвиняемому меры уголовно-правового характера в виде штрафа.

К компетенции прокурора, помимо принадлежащих ему в настоящее время полномочий, следует отнести вопросы: о составлении обвинительного заключения (обвинительного акта, обвинительного постановления); о составлении списка лиц, подлежащих вызову в суд со стороны обвинения; о соединении и выделении уголовных дел; о прекращении уголовного дела (уголовного преследования) по основаниям, предусмотренным законом; о составлении постановления о направлении уголовного дела в суд для применения принудительных мер медицинского характера; о прекращении уголовного преследования и возбуждении перед судом ходатайства о применении к несовершеннолетнему обвиняемому принудительной меры воспитательного воздействия; о вынесении постановления о возбуждении перед судом ходатайства о прекращении уголовного дела (уголовного преследования) в отношении подозреваемого (обвиняемого) в совершении преступления небольшой или средней тяжести и назначении этому лицу меры уголовно-правового характера в виде судебного штрафа.

На этом этапе уголовного судопроизводства прокурор должен быть уполномочен принимать решения об избрании, изменении или отмене меры пресечения, а также производстве процессуальных действий, направленных на соблюдение прав и свобод участников уголовного судопроизводства. В случае если мера пресечения или процессуальное действие могут применяться только на основании судебного решения, обращаться в суд с соответствующим ходатайством. В числе таких решений должны быть решения о применении мер по обеспечению гражданского иска, мер попечения о детях, иждивенцах подозреваемого, обвиняемого, мер безопасности в отношении участников уголовного судопроизводства, предусмотренных УПК РФ и Федеральным законом "О защите, потерпевших, свидетелей и других участников уголовного судопроизводства".

Пристатейный библиографический список

1. Бастрыкин А. Интервью газете "Жэньминь Жибао" от 31 декабря 2008 г. // Гражданская позиция: сборник выступлений и статей. М., 2014.

2. Маслов И. Реформа досудебного производства // Законность. 2008. N 7.