Действия и решения на начальном этапе досудебного производства должны быть тоже законными и.В. Овсянников

Овсянников Игорь Владимирович, профессор кафедры уголовного процесса Воронежского института МВД России, доктор юридических наук, доцент.

В статье анализируется современное развитие стадии возбуждения уголовного дела, вскрываются негативные последствия расширения полномочий должностных лиц при проверке сообщения о преступлении, формулируются предложения по совершенствованию закона.

Ключевые слова: стадия возбуждения уголовного дела, следственные и иные действия познавательного характера, эффективность, законность.

В последние годы наметились взаимосвязанные законодательные тенденции увеличения предельных процессуальных сроков стадии возбуждения уголовного дела и наделения должностных лиц правами на все большее количество познавательных действий, в том числе следственных действий, при проверке сообщения о преступлении (ч. ч. 1, 2, 3 ст. 144 УПК РФ).

Более того, при проверке сообщения о преступлении дознаватель, орган дознания, следователь, руководитель следственного органа вправе давать органу дознания обязательное для исполнения письменное поручение о проведении оперативно-розыскных мероприятий (далее - ОРМ). Причем такие широкие права должностных лиц не обусловлены ни наличием случаев, не терпящих отлагательства, ни наличием достаточных данных, указывающих на признаки преступления. Получается, что даже при отсутствии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, и при вынесении в дальнейшем постановления об отказе в возбуждении уголовного дела должностные лица вправе производить некоторые следственные и иные действия, вправе инициировать проведение ОРМ.

Это порождает теоретические и практические проблемы, негативные последствия. Укажем некоторые из них.

1. Тенденция переноса производства следственных действий на стадию возбуждения уголовного дела противоречит правилу, согласно которому даже неотложные следственные действия, которые производятся в целях обнаружения и фиксации следов преступления, а также доказательств, требующих незамедлительного закрепления, изъятия и исследования, - это действия, осуществляемые органом дознания после возбуждения дела, по которому производство предварительного следствия обязательно (п. 19 ст. 5 УПК). Кроме того, порядок производства всех следственных действий, в том числе разрешенных до возбуждения уголовного дела, регламентирован по-прежнему в разд. VIII УПК "Предварительное расследование", что тоже нелогично.

2. Отечественная доктрина о недопустимости принуждения на стадии возбуждения уголовного дела делает познавательные действия на этом этапе либо неэффективными, либо незаконными.

Применяемые в уголовном судопроизводстве следственные и иные познавательные действия, как правило, сопряжены в той или иной мере с принуждением в отношении лиц, права и интересы которых ограничиваются при производстве этих действий. Не исключение и ОРМ. Например, при решении задач оперативно-розыскной деятельности органы, уполномоченные ее осуществлять, имеют право производить при проведении ОРМ изъятие документов, предметов, материалов и сообщений (п. 1 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности"). Негласное изъятие объектов в рамках ОРМ является фактически принудительным.

Принуждение обеспечивает эффективность борьбы с преступностью, а при отказе от принуждения познавательные действия становятся неэффективными и во многом теряют смысл. Так, Федеральным законом от 4 марта 2013 г. N 23-ФЗ разрешено при проверке сообщения о преступлении назначение судебной экспертизы, но на практике это зачастую проблематично (нельзя принудительно изъять и предоставить в распоряжение эксперта предметы; нельзя направить на судебную экспертизу лицо, не имеющее статуса подозреваемого, обвиняемого, потерпевшего или свидетеля; нельзя допросить эксперта в целях разъяснения его заключения и др.) <1>. Если же при рассмотрении сообщения о преступлении допускать принуждение в ходе следственных и иных познавательных действий при отсутствии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, т.е. при отсутствии основания даже для возбуждения уголовного дела, то такие принудительные действия будут незаконными.

--------------------------------

<1> См. об этом: Овсянников И.В. Проблемы назначения и производства судебной экспертизы на стадии возбуждения уголовного дела // Судебная экспертиза: российский и международный опыт: Материалы II Международной научно-практической конференции, г. Волгоград, 21 - 22 мая 2014 г. Волгоград: ВА МВД России, 2014. С. 79 - 83.

3. Следственные действия предназначены для расследования не любых деяний, а уголовно наказуемых (преступлений). По смыслу ст. 1 ФЗ об ОРД, оперативно-розыскная деятельность предназначена для защиты от преступных посягательств. Более того, вопрос о том, какие ОРМ могут проводиться в том или ином случае, должен решаться в зависимости от тяжести и вида преступления (ст. 8 ФЗ об ОРД). Если же следственные действия и ОРМ будут проводиться без учета квалификации деяния и даже при отсутствии признаков преступления, то это будет означать, что государственные силы и средства, предназначенные для защиты от преступных посягательств, используются не по назначению. При этом не по назначению будут использоваться и деньги налогоплательщиков.

Главная же опасность такой ситуации в том, что в ходе следственных действий и ОРМ права личности подвергаются риску беспричинного и безосновательного ограничения <2>. По данным Генерального прокурора России, субъекты ОРД "во многих случаях действуют бесконтрольно, при этом именно их проверки сопровождаются наибольшим количеством жалоб и сопряжены с серьезными ограничениями прав, незаконным изъятием документов и иного имущества" <3>. Из 273 сотрудников ОВД, опрошенных в 8 субъектах Федерации, каждый второй (49,3%) считает, что в результате производства проверки по поступившему сообщению о преступлении требования закона нарушаются, лишь 40,6% считают, что законность обеспечивается, 10,1% затруднились ответить; при этом 59,4% опрошенных полагают, что нормы, регламентирующие проверку сообщений о преступлении, ограничивают доступ граждан к правосудию <4>.

--------------------------------

<2> Европейский суд по правам человека в последние годы неоднократно критиковал Россию за проведение ОРМ без достаточных на то оснований (см., напр.: Постановление ЕСПЧ от 15 декабря 2005 г. "Дело "Ваньян (Vanyan) против Российской Федерации" (жалоба N 53203/99) // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2006. N 7; Постановление ЕСПЧ от 2 октября 2012 г. "Дело "Веселов и другие (Veselov and Others) против Российской Федерации" (жалобы N 23200/10, 24009/07 и 556/10) // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2013. N 4).

<3> Чайка Ю.Я. Доклад на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации "О состоянии законности и правопорядка в 2011 году и о проделанной работе по их укреплению" 30.05.2012 // URL: http://genproc.gov.ru/genprokuror/appearances/document-76185/ (дата обращения: 31.05.2012).

<4> См.: Кожокарь В.В. Возбуждение уголовного дела: вопросы теории и практики: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2016. С. 279.

4. Федеральным законом от 4 марта 2013 г. N 23-ФЗ предусмотрен новый участник уголовного судопроизводства - лицо, в отношении которого проводится проверка сообщения о преступлении в порядке, предусмотренном ст. 144 УПК; с момента начала осуществления процессуальных действий, затрагивающих его права и свободы, в уголовном деле участвует защитник (п. 6 ч. 3 ст. 49 УПК). Пленум Верховного Суда РФ обращает внимание судов на то, что правом на защиту обладает, в частности, и лицо, в отношении которого осуществляются затрагивающие его права и свободы процессуальные действия по проверке сообщения о преступлении в порядке, предусмотренном ст. 144 УПК <5>.

--------------------------------

<5> Пункт 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30 июня 2015 г. N 29 "О практике применения судами законодательства, обеспечивающего право на защиту в уголовном судопроизводстве".

В уголовном процессе необходимость в защите обусловлена уголовным преследованием. Таким образом, лицо подвергается уголовному преследованию, но не имеет четкого процессуального статуса, что затрудняет осуществление им и его защитником функции защиты. Такое лицо должно иметь право не только пользоваться помощью защитника, но и знать, в связи с чем в отношении его проводится проверка, в связи с признаками какого именно преступления в отношении его начато уголовное преследование; право знать об этом должен иметь и защитник. В противном случае эти участники процесса не смогут осуществлять защиту от уголовного преследования, принцип обеспечения права на защиту будет нарушен. Сегодня же на практике лицам, участвующим в производстве процессуальных действий при проверке сообщения о преступлении, трудно определить даже то, в отношении кого из них проводится проверка.

5. В УПК РСФСР 1960 г. общее правило запрещало производство следственных действий при рассмотрении заявлений и сообщений о преступлении (ст. 109). В 1963 г. в виде исключения разрешен был осмотр места происшествия, но лишь в случаях, не терпящих отлагательства, и при условии немедленного после проведения осмотра места происшествия возбуждения уголовного дела при наличии к тому оснований. Это означало, что основание для осмотра места происшествия может быть только тогда, когда есть и основание для возбуждения уголовного дела и начала предварительного расследования; исключение из общего правила было сделано для скорейшего обнаружения следов преступления и начала расследования. Сегодня же отдельные следственные и иные действия могут проводиться для выяснения судебной перспективы уголовного дела, а иногда и с целью найти повод для отказа в возбуждении уголовного дела по мотивам, связанным с ведомственными или корпоративными интересами (улучшить статистические показатели; ограничить служебную нагрузку; избежать расследования преступлений, которые трудно раскрыть, и др.).

Современный регламент хуже. Во-первых, он легализует отказ от полноценного расследования по горячим следам и волокиту, что делает работу правоохранительных органов менее результативной, снижает раскрываемость преступлений. Это вызывает и негативное отношение граждан к правоохранительным органам.

Во-вторых, следственные действия трудоемки, но на стадии возбуждения уголовного дела, как правило, малоэффективны, так как собрать достаточные доказательства, например, наличия или отсутствия события преступления без принуждения зачастую невозможно. Принять же законное, обоснованное и мотивированное процессуальное решение на основе объяснений, которые во внепроцессуальном порядке собираются по большинству уголовных дел, тоже невозможно, так как принимать процессуальное решение на основе непроцессуальной и не имеющей доказательственного значения информации просто незаконно <6>. Кроме того, после возбуждения уголовного дела сведения, полученные в объяснениях, приходится повторно получать в ходе допросов, что увеличивает трудоемкость и стоимость уголовного процесса.

--------------------------------

<6> Подробнее об объяснениях см.: Овсянников И.В. Проблема доказательственного значения объяснений // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. N 5. С. 83 - 87.

В-третьих, после множества познавательных действий и осуществления уголовного преследования решение об отказе в возбуждении уголовного дела сближается по значению с решением о прекращении уголовного дела, а решение о возбуждении уголовного дела тоже теряет исходный смысл и выглядит запоздалым.

6. По закону избрание меры пресечения возможно лишь обвиняемому, подозреваемому, но не лицу, в отношении которого проводится проверка сообщения о преступлении. Поэтому длительные проверки препятствуют пресечению попыток таких лиц продолжать преступную деятельность, скрыться, угрожать участникам уголовного судопроизводства, уничтожить доказательства либо иным путем воспрепятствовать производству по уголовному делу. В результате обеспечение безопасности общества существенно затрудняется.

7. Решение о признании лица потерпевшим может быть принято не ранее чем с момента возбуждения уголовного дела (ч. 1 ст. 42 УПК). В результате лицо, пострадавшее от преступления, на протяжении всего периода проверки сообщения о преступлении, который на практике может длиться несколько месяцев и даже лет, лишено процессуальных прав потерпевшего. Это существенно ограничивает возможность пострадавшего отстаивать свои законные интересы.

8. Чем больше действий познавательного характера законодатель предусматривает в ст. 144 УПК "Порядок рассмотрения сообщения о преступлении", тем в большей мере содержание этой статьи противоречит ее названию и первоначальному смыслу. Чем больше собирается дополнительной информации, тем меньшая доля внимания должностных лиц уделяется самому сообщению о преступлении. Но дополнительная информация в большинстве своем собирается, повторим, непроцессуальными путями, а потому менее надежна и способствует ошибочным процессуальным решениям.

9. Большинство нарушений, выявляемых прокурорами в ходе надзора за исполнением законов в досудебной стадии уголовного судопроизводства, совершается при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлении. Причем количество таких нарушений неуклонно растет, в 2013 г. их было 3,49 млн, в 2014 г. - 3,61 млн, а в 2015 г. - 3,73 млн; в 2015 г. доля таких нарушений достигла 76% от всех выявленных в досудебном производстве (4,91 млн) <7>. Ранее Генеральный прокурор России указал: "В 2013 г. значительные усилия прокуроров вновь потребовались для обеспечения законности на начальной стадии уголовного судопроизводства. Отменено более 2,5 млн незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, выявлено свыше 158 тыс. преступлений, не получивших своевременного учета. Состояние законности в данной сфере рассмотрено на заседании коллегии Генпрокуратуры. Обсуждение показало, что все чаще допускаются факты неправомерного вынесения постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, в том числе вопреки позиции прокурора о наличии достаточных признаков преступления. Многочисленны примеры отмены прокурорами незаконных решений по одному и тому же заявлению пять и более раз. В масштабах России они исчисляются тысячами. В результате происходит нарушение разумных сроков судопроизводства, а в ряде случаев освобождение от ответственности виновных лиц ввиду истечения сроков давности" <8>.

--------------------------------

<7> Основные статистические данные о деятельности органов прокуратуры. URL: http://genproc.gov.ru/stat/data/ (дата обращения: 27.07.2016).

<8> URL: http://genproc.gov.ru/smi/interview_and_appearences/appearences/145875/ (дата обращения: 05.10.2015).

10. На практике в правоохранительные органы поступают различные сообщения: о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях <9>. Для отграничения сообщения о преступлении от иных сообщений необходимо прежде всего квалифицировать то деяние, о котором сообщено, но законодательство не предусматривает вынесения какого-либо процессуального акта об этом. В результате возможны как необоснованное отнесение сообщений к сообщениям о преступлениях, возбуждение "заказных" уголовных дел, так и укрытие преступлений путем, например, отнесения сообщений о них к сообщениям о происшествиях. Так, в 2015 г. прокурорами выявлено свыше 165 тыс. криминальных посягательств, по разным причинам не учтенных, что на 6,5% больше, чем в 2014 г. <10>. Научные исследования свидетельствуют, что регистрационная дисциплина ухудшается, количество выявляемых правонарушений не приводит к их снижению, растет не только естественная, но и искусственная часть латентной преступности <11>.

--------------------------------

<9> См.: Приказ МВД России от 29 августа 2014 г. N 736 "Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях".

<10> Чайка Ю.Я. Доклад на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации "О состоянии законности и правопорядка в 2015 году и о проделанной работе по их укреплению" 27.04.2016 // URL: http://genproc.gov.ru/smi/interview_and_appearences/appearences/1078222/ (дата обращения: 20.07.2016).

<11> Законность: состояние и тенденции в 2010 - 2014 гг. Деятельность прокуратуры по ее обеспечению: Науч. докл. / Под общ. ред. О.С. Капинус. М.: Акад. Генпрокуратуры Рос. Федерации, 2015. С. 56, 129, 272, 401.

Таким образом, развитие стадии возбуждения уголовного дела не соответствует современному правозащитному назначению и другим принципам уголовного судопроизводства, идет по наихудшему сценарию.

В целях решения существующих проблем необходимы концептуальные изменения в УПК:

- вместо 3-, 10- и 30-суточных процессуальных сроков закрепить требование о незамедлительности принятия любого сообщения о преступлении и, если неочевидна его ложность, о незамедлительности начала предварительного расследования (по примеру Устава уголовного судопроизводства 1864 г.);

- ввести запрет на производство следственных действий и ОРМ до начала предварительного расследования;

- предусмотреть вынесение постановления о признании полученного сообщения сообщением о преступлении. Название этого постановления может быть и иным, но важно, чтобы в нем были приведены не только сведения о содержании полученного сообщения, о том, когда, куда и от кого оно поступило, но и данные, указывающие на признаки определенного преступления, указаны место и время его совершения (если они известны), а также лица, пострадавшие в результате этого преступления (если они известны), указана предварительная квалификация этого преступления (его уголовно-правовая оценка с указанием пункта, части, статьи УК). Квалификация позволит определить правомерность уголовного преследования и его вид, наличие обязанности его осуществления (ст. ст. 20, 21 УПК). С момента вынесения такого постановления можно и должно начинать полноценное предварительное расследование по делам публичного или частно-публичного обвинения. Если в этом постановлении будут сведения о лице, пострадавшем от преступления, то это позволит незамедлительно наделить его процессуальным статусом потерпевшего. Если же в этом постановлении будут и сведения о лице, в отношении которого начинается уголовное преследование, то такое лицо следует считать подозреваемым, что позволит своевременно обеспечить его право на защиту, а при наличии законных оснований избрать в отношении его необходимую меру пресечения.

Что касается используемых в российском уголовном процессе с середины XX века, но неизвестных большинству других развитых правовых государств постановлений о возбуждении уголовного дела и об отказе в этом, необходимость в них отпадет.

Предлагаемый регламент повлечет увеличение числа решений о прекращении уголовного дела за отсутствием события или состава преступления. В связи с этим необходимо изменить и критерии оценки работы следователей и дознавателей: законное и обоснованное прекращение уголовного дела надо оценивать так же положительно, как и направление уголовного дела в суд. Заслуживает внимания тезис, который последовательно отстаивает Европейский суд по правам человека: "Обязательство расследовать - это "не обязательство получить результат, а обязательство принять меры": не каждое расследование обязательно должно быть удачным или привести к результатам, подтверждающим изложение фактов заявителем, однако оно должно в принципе вести к выяснению обстоятельств дела и, если жалобы оказались обоснованными, к установлению и наказанию виновных" <12>. Ранее аналогичная мысль была высказана в Концепции судебной реформы в РСФСР <13>.

--------------------------------

<12> См., напр.: Постановление ЕСПЧ от 4 апреля 2013 г. "Дело "Маркарян (Markaryan) против Российской Федерации" (жалоба N 12102/05); Постановление ЕСПЧ от 28 ноября 2013 г. "Дело "Александр Новоселов (Aleksandr Novoselov) против Российской Федерации" (жалоба N 33954/05) и др.

<13> Постановление ВС РСФСР от 24 октября 1991 г. N 1801-1 "О Концепции судебной реформы в РСФСР".

До тех пор, пока законное прекращение уголовного дела оценивается отрицательно, должностные лица будут предпочитать в сомнительной ситуации незаконно уклониться от начала предварительного расследования, чем законно начать его, как бы ни реформировалась стадия возбуждения уголовного дела.

Пристатейный библиографический список

1. Законность: состояние и тенденции в 2010 - 2014 гг. Деятельность прокуратуры по ее обеспечению: Науч. докл. / Под общ. ред. О.С. Капинус. М.: Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации, 2015. 406 с.

2. Кожокарь В.В. Возбуждение уголовного дела: вопросы теории и практики: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2016.

3. Овсянников И.В. Проблемы назначения и производства судебной экспертизы на стадии возбуждения уголовного дела // Судебная экспертиза: российский и международный опыт: Материалы II Международной научно-практической конференции, г. Волгоград, 21 - 22 мая 2014 г. Волгоград: ВА МВД России, 2014.

4. Овсянников И.В. Проблема доказательственного значения объяснений // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. N 5.