Chirkin_V_E__Yudin_Yu_A_i_dr_Sravnitelnoe_konstitutsionnoe_pravo

Конституция — это прежде всего юридический документ, и потому ее главными свойствами являются юридические. Они раскрывают правовую природу конституций и определяют ее место в правовой системе страны. Конституция, образно говоря, это закон законов. Следует подчеркнуть, что понятия «конституция» и «основной закон» тождественны. В некоторых странах соответствующий правовой акт официально именуется основным законом (Основной закон ФРГ 1949 г.1, Основной закон Республики Гвинея 1990 г., Основной закон Монголии 1992 г.). Все советские конституции одновременно назывались и Основным законом. Ввиду явной тавтологии термин «основной закон» не используется в названии Конституции РФ 1993 г.

Определение конституции как основного закона дается конституциями ряда стран (Алжир, Бенин, Намибия, КНР). Конституция как основной закон отличается от иных законов по своему содержанию, порядку принятия и изменения, месту, занимаемому

вправовой системе. Она закрепляет лишь главные, основные группы общественных отношений, связанных с организацией, осуществлением государственной власти и правовым статусом личности, содержит наиболее важные правовые нормы, обладающие более высоким уровнем обобщенности правового регулирования, чем нормы других законов. Этому не противоречит уже отмечавшийся факт, что в некоторых конституциях имеются нормы, регулирующие отношения, которые по своему содержанию не являются конституционными.

Конституция как основной закон — главный источник национального права, ядро всей правовой системы, юридическая база текущего законодательства. Она воздействует многообразными способами на развитие правовой системы, устанавливает в первую очередь правотворческую компетенцию государственных органов, процедуру осуществления ими нормотворческой деятельности. Прежде всего в конституции определены главные цели и объекты правового регулирования. Это выражается в том, что конституция предусматривает сферы общественных отношений, подлежащие правовому регулированию, указывая при этом те конкретные законы, которые должны быть приняты. Например, в Конституции РФ указаны десятки федеральных и обычных конституционных законов, которые должны регулировать те или иные права и свободы, порядок формирования отдельных государственных органов, их организацию (ст. 39 — условия и порядок поль-

1В ФРГ принятие термина «основной закон» должно было отразить особенности конституирования государства и временный характер акта. В ст. 146 говорилось, что Основной закон прекращает свое действие в день, когда вступит

всилу конституция, принятая свободным волеизъявлением народа. Но в совре-

менных условиях, как отмечают немецкие юристы, «нет никаких препятствий понимать Основной закон как «конституцию»//Хессе К. Указ. работа. С. 58.

109

зования землей определяются на основе федерального закона; ст. 81 — порядок выборов Президента РФ определяется федеральным законом и т.д.).

Конституционная доктрина и судебная практика в ряде стран рассматривают такие нормы как обязывающие законодателя принять соответствующие законы. Невыполнение законодателем этой обязанности (нарушение им конституции путем бездействия) может быть обжаловано в орган конституционного правосудия в порядке процедуры конституционной жалобы (Австрия, Венгрия, Германия, Швейцария).

Кроме того, конституция устанавливает официально признанную классификацию нормативных актов и их соподчиненность.

Всвязи с определением конституции как главного источника права следует отметить особенность конституций ряда мусульманских стран, заключающуюся в признании мусульманского права или его принципов основным источником законодательства (Бахрейн, ОАЭ, Иран, Пакистан, Сирия, Египет). Однако «речь в данном случае идет не о признании мусульманско-правовой доктри-

ны в качестве формального источника, а об ориентации законодателя на закрепление ее выводов в позитивном праве»1.

Важнейшее юридическое свойство конституции как основного закона — ее верховенство, означающее приоритетное положение

всистеме источников права, которое обеспечивается особым порядком принятия и изменения конституции и придания ей высшей юридической силы. Все правовые акты должны соответствовать конституции и в случае противоречия ей являются недействительными. В этом свойстве конституции находит отражение один из признаков правового государства — верховенство права и прежде всего конституции.

Взначительной группе стран «зрелой демократии» в конституции прямо не говорится ни о ее верховенстве, ни о высшей юридической силе. Это свойство как бы само собой подразумевается, присуще ей по определению как институту правового государства. Умалчивали об этом свойстве и конституции стран с тоталитарным или авторитарным режимами, но по совершенно иной причине. Здесь высшим законом была не конституция, а устав или про-

грамма единственной правящей партии, что иногда признавалось и официально. Так, согласно ст. 6 конституции Алжира 1976 г., Национальная хартия (программный документ правящей партии Фронт национального освобождения) являлась «основным источником политики нации и законов». Национальная хартия — программный документ правительства Нигера, одобренный на референдуме и промульгированный как закон, объявлялась «первым источником законов и регламентарных актов, предназначенных

1 Сюкияйнен Л. Р. Указ. работа. С. 78.

110

ход к демократии и ставящих своей целью создание правового государства, конституция прямо определена как высший закон государства, обладающий высшей юридической силой (Бенин, Болгария, Армения, Молдова, Казахстан, Португалия, Сейшельские Острова, Намибия, Российская Федерация). Конституция РФ 1993 г., как гласит ст. 15, имеет высшую юридическую силу. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить конституции. В федеративном государстве федеральная конституция обладает верховенством над конституциями субъектов федерации.

Верховенство конституции проявляется по отношению не только к будущему, но и прошлому законодательству, принятому до вступления ее в силу. Каждая новая конституция содержит статьи, регламентирующие вопрос об этом законодательстве. Обычно это положение о том, что все ранее действовавшее законодательство сохраняет свое действие в части, не противоречащей конституции. Например, в п. 2 разд. II Конституции РФ 1993 г. говорится, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации, применяются в части, не противоречащей Конституции. Иногда в конституции прямо перечисляются законы, которые отменяются ею (Испания, Югославия) или, напротив, сохраняют свое действие (Греция).

В теоретическом и практическом плане интерес представляет вопрос о том, кто определяет, какие правовые акты продолжают действовать. Обычно это суды, в том числе и конституционные2. Но в некоторых странах эта задача возлагается на парламент. Так, согласно ст. 3 разд. VII конституции Молдовы постоянные комиссии парламента и правительство в течение одного года рассматривают законодательство на предмет соответствия конституции и представляют парламенту надлежащие предложения.

Конституция, как правило, обладает верховенством по отношению к международным договорам, заключаемым государством, что прямо предусматривается основными законами. Так, согласно ст. 54 конституции Франции разрешение на ратификацию или одобрение международного обязательства, содержащего положение, противоречащее конституции, может быть дано только после пересмотра последней. Однако в связи с интеграционными процессами, происходящими ныне во многих регионах, наметился новый подход к проблеме соотношения национальных конституций,

1Charte nationale Nvamev, 1987. P. 75.

2Подробнее см.: Tremeau J. La caducite des lois incompatibles avec la constitution//Annuaire international... P. 170.

111

международных договоров и актов наднациональных организаций. Особый интерес в этом отношении представляет опыт стран-членов Европейского союза. Речь идет о решении проблемы соотношения их конституций и коммунитарного права. В теоретическом плане вопрос этот остается дискуссионным, по-разному решается он и судебной практикой. Тем не менее все более отчетливой становится тенденция к признанию верховенства коммунитарного (или европейского) права над национальными конституциями. «Сегодня общепризнано, — пишут, например, судьи Конституционного суда Испании, — что коммунитарное право в случае конфликта между ним и внутренним правом, включая конституционные нормы, имеет верховенство»1. Следовательно, традиционно присущее конституции верховенство по отношению к источникам не только внутреннего, но и международного права, серьезно ослабляется. «Авторитет писаной конституции как высшего источника права в национальном государстве, — отмечает хорватский юрист С. Родин, анализируя практику Суда Европейского союза, — ослаблен верховенством европейского права. Одним из последствий этого является то, что национальные конституции могут уступать и дать преимущество применению норм европейского права»2. Верховенство европейского права над национальными конституциями признанно как Судом Европейского союза, так и конституционными судами ряда стран (Германии, Италии, Испании). Впрочем, в области прав человека таким верховенством обладает и Европейская конвенция 1950 г.: в случае несоответствия национального закона положениям этой конвенции (даже если он соответствует положениям национальной конституции) Европейский суд по правам человека, как свидетельствует практика, признает его недействительным, и такое решение обязательно для государства, подписавшего Конвенцию.

В этой связи возникает вопрос о положениях, содержащихся в п. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которым международные договоры являются составной частью правовой системы Российской Федерации и обладают приоритетом над внутренним законодательством. Российские юристы, толкуя эти положения, считают, что «договоры обладают приоритетом только в отношении законов и не могут превалировать над положениями Конституции»3.

Одним из юридических свойств конституции как основного закона является ее стабильность — важнейшее условие режима законности, устойчивости всей правовой системы и организации государственной власти, определенности отношений между личностью и государством. Стабильность конституции зависит от многих

1Annuaire international... P. 116—117.

2Zbornik pravnog fakulteta u Zagrebu. Zagreb, 1992. Br. 5—6. S. 799.

3Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994. С. 118.

112

объективных и субъективных факторов (например, от состояния наиболее важных общественных отношений, составляющих предмет конституционного регулирования, от отношения к ней общества и государственной власти, от уровня политической и правовой культуры и т.д.). Так, нестабильность основного закона, столь характерная для большинства освободившихся стран до начала 90-х годов, бесспорно обусловливалась нестабильностью регулируемых им общественных отношений. Это верно также и для конституционного развития ряда постсоциалистических государств, особенно на начальном этапе их перехода к гражданскому обществу (Венгрия, Польша, Казахстан, Россия).

Вместе с тем есть ряд правовых факторов, заложенных в самой конституции, от которых во многом зависит ее стабильность. Речь идет не только об особом, усложненном порядке изменения конституции. Немаловажное значение имеет правовое содержание основного закона. Несомненно, например, что чем больше в нем конкретных, детализированных норм, которым место в обычном законодательстве, тем чаще возникает необходимость внесения поправок в основной закон (ярким примером в этом отношении была Конституция СССР 1936 г., в которой, как отмечалось, содержался перечень министерств и ведомств).

Рассмотренные юридические свойства конституции, отличающие ее от иных видов закона, имеют общий характер. Наряду с ними имеется ряд юридических свойств более частного характера, не менее важных. Прежде всего это различная значимость самих конституционных норм. Традиционно в доктрине конституционного права такое различие сводилось к проблеме юридической природы преамбулы конституции1. В науке и судебной практике зарубежных стран существует два диаметрально противоположных подхода к этой проблеме. В одних странах преамбула не признается органической частью конституции, основному тексту которой она противопоставляется как не имеющая юридического значения. «Для законодателя преамбула конституции имеет только моральную силу»2. Нормативный и правовой характер преамбулы отрицается на том основании, что в отличие от регулирующих норм ее положения не могут применяться судами или использоваться в других видах правоприменительной деятельности. «Преамбула сама по себе не является документом, обязательным для судов»3. Однако во все большем числе стран начинает преобладать иной подход — положения преамбулы рассматриваются как имеющие ту же юридическую силу, что и иные конституцион-

1Шабо Ж.-Л. Государственная власть: конституционные пределы//Политические исследования. 1993. № 3. С. 157.

2Прело М. Указ. работа. С. 350.

3Басу Д. Указ. работа. С. 58.

113

ные положения. В этом отношении характерна позиция, занятая Конституционным советом Франции по вопросу о природе преамбулы конституции 1958 г., который длительное время оставался дискуссионным. В преамбуле говорится, что французский народ торжественно провозглашает свою приверженность правам человека и принципам национального суверенитета, как они определены Декларацией 1789 г., подтвержденной и дополненной преамбулой конституции 1946 г. Если учесть, что в этих двух документах речь идет о гражданских, политических и социально-эко- номических правах, то ясно, какое огромное практическое значение имеет определение их юридической природы. Решение Конституционного совета 1971 г. положило конец доктринальным спорам: оно интегрировало положения преамбулы конституции 1946 г. в «конституционный блок» и обязало законодателя V Республики уважать их как конституционные принципы1. Во избежание каких-либо сомнений в некоторые конституции включено положение о том, что преамбула является составной частью конституции (конституция Буркина-Фасо, 1991 г., конституция Того 1992 г.). В российской конституционной доктрине никогда не проводилось различия между преамбулой и другими частями конституции, которая рассматривалась как единый по своей юридической природе документ. В соответствии со ст. 15 Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

Изменение содержания новейших конституций, включение в них значительного числа программных положений (нормы-прин- ципы, нормы-цели) нашло отражение в установлении иерархии конституционных норм. Это юридическое свойство присуще главным образом конституциям, принятым после второй мировой войны как в странах Запада (Испания, Италия, Португалия, Франция и др.), так и в развивающихся странах (Алжир, Индия, Пакистан, Намибия и др.). Присуще оно и конституциям некоторых постсоциалистических стран, в том числе Конституции РФ 1993 г.

Вопрос об иерархии конституционных норм остается дискуссионным в зарубежной конституционной доктрине, неодинаково решается он и судебной практикой отдельных стран. Прежде всего возникает вопрос об основе такой иерархии, то есть критерии классификации конституционных норм. В конституционной доктрине обычно указываются два критерия: юридическая обязательность конституционной нормы, возможность и процедура ее изменения. В соответствии с этим различают материальную и формальную иерархию конституционных норм. Первую образуют два вида норм, различающихся по своей юридической значимости.

1 Favoreu L., Philip L. Op. cit. P. 250—251.

114

Все конституционные нормы являются правовыми, ибо включены в текст конституции, составляют часть ее правового содержания. Вместе с тем многие современные конституции не всем нормам придают одинаковое юридическое значение. Одни из них создают субъективные права и обязанности граждан, государственных органов, которые могут быть принудительно осуществлены и защищены в судебном порядке (например, нормы, определяющие гражданские и политические права и свободы человека, порядок образования и деятельности государственных органов и т.п.). Другие являются по своему содержанию нормами-принципами, нор- мами-целями, которые определяют главным образом основные направления политики государства в различных сферах жизни общества и не носят юридически обязательного характера (нормы, устанавливающие «руководящие принципы политики государства»).

Говоря о соответствующих нормах конституции Индии, индийский юрист К. Маркандан подчеркивает, что они «имеют правовой характер, ибо являются частью конституции, но не являются обязательными в юридическом смысле, ибо государство не несет за них ответственность перед судами. Оно несет лишь политическую и моральную ответственность»1. Д. Басу также отмечает, что «с точки зрения гражданина, различие между основными правами и руководящими принципами состоит в том, что первые можно защищать в судебном порядке, вторые же судебной защитой не пользуются»2. Такое различие проводится и самими конституциями. Например, согласно ст. 29 конституции Шри-Ланки, положения гл. VI «Руководящие принципы политики государства и основные обязанности» не предоставляют «законных прав и обязательств и не осуществляются в судебном порядке». В то же время «парламент, президент и кабинет министров руководствуются этими принципами при принятии законов и управлении Шри-Лан- кой». Аналогичная классификация конституционных норм предусматривается конституциями Испании и Португалии. Так, в гл. 2 испанской конституции, посвященной правам и свободам, имеется две секции: 1) об основных правах и свободах; 2) о правах и обязанностях граждан. Нормы первой секции значительно отличаются по своей юридической значимости от норм, включенных во вторую. Основные права и свободы подлежат судебной защите путем применения особой процедуры «ампаро», в то время как права, предусмотренные нормами второй секции, такой защитой не пользуются. Это относится и к нормам, определяющим основные принципы социальной и экономической политики (гл. 3): «Господствую-

1 Markandan К. Directive Principles in Indian Constitution. Bombey, 1966. P. 143.

2 Басу Д. Указ. работа. С. 242.

115

щая доктрина и практика признают их юридическими нормами, а не простыми риторическими или программными декларациями. Но они не создают субъективных прав в точном смысле этого сло-

ва, которые гражданин может отстаивать перед публичными властями»1.

Таким образом, в ряде конституций, как мы видим, одни нормы по своей юридической значимости стоят выше других. Как свидетельствует практика, вопрос о юридической значимости двух рассмотренных видов конституционных норм, об их соотношении может стать предметом политической борьбы между различными ветвями власти. В этом отношении показателен пример Индии, где вопрос о соотношении норм ч. III конституции («Основные права») и ч. IV («Руководящие принципы политики государства») приобрел особую остроту в связи с принятием парламентом ряда законов, направленных на осуществление некоторых соци- ально-экономических принципов2.

Конституция РФ 1993 г. не проводит различия конституционных норм по их юридической значимости — все нормы являются юридически обязательными, то есть подлежат обязательному применению и одинаковой правовой защите. Вместе с тем можно говорить об определенной материальной иерархии конституционных норм, что следует из положения ч. 2 ст. 16. Нормы гл. 1, закрепляющие основы конституционного строя, имеют более высокий ранг, чем иные нормы, ибо «никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя». Практически это означает, что любая поправка к гл. 3—8 не может содержать положение, противоречащее нормам гл. 1.

Формальная иерархия конституционных норм основана на устанавливаемых многими конституциями различиях в порядке изменения отдельных статей. В соответствии с этим высший ранг имеют нормы, которые вообще не могут быть изменены. Как отмечал бывший председатель ФКС ФРГ Р. Херцог, «не обязательно выводить верховенство нормы из ее неприкосновенности. Но запрещая изменять такие нормы, законодатель тем самым придал им особую важность, что повышает их ранг»3. Таковы, например, нормы, устанавливающие основные принципы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина Российской Федерации (гл. 1 и 2 Конституции РФ 1993 г.).

1Annuaire international... P. 124.

2См.: Конституционное право развивающихся стран. Предмет. Наука. Источники. С. 192.

3Annuaire international... P. 20.

116

Следующее место в этой иерархии занимают конституционные нормы, которые изменяются в более усложненном порядке, чем другие (например, нормы, содержащиеся в ст.ст. 15—29 конституции Испании, закрепляющие основные права и свободы, нормы, содержащиеся в ст.ст. 5 и 57 конституции Болгарии, касающиеся ее прямого действия, международных договоров, ограничения прав граждан). Это нормы высшего ранга в тех конституциях, которые не предусматривают неприкасаемых норм. Так, говоря о принципах федеральной конституции Австрии, С. Морсшер указывает, что это «юридические нормы, занимающие высшее

место в иерархии, если учесть трудности, связанные с их изменением»1.

Далее идут конституционные нормы, содержащиеся в статьях, изменяемых в общем порядке, предусмотренном для пересмотра конституции. И наконец, в некоторых конституциях есть статьи, которые могут быть изменены не конституционным, а простым законом (Индия, Малайзия). Например, ст.ст. 1—3 конституции Индии касаются порядка изменения названия, границ, слияния, разделения существующих штатов и приема в Союз новых штатов. Аналогичная статья имеется и в Конституции РФ 1993 г., определяющая состав Российской Федерации, которая может быть изменена не законом о конституционной поправке, а федеральным конституционным законом (ст. 65).

Иерархия конституционных норм проявляется в особенностях их применения. Все конституционные нормы подлежат применению, вопрос заключается лишь в том, в каком порядке они применяются: непосредственно, то есть имеют прямое действие, или опосредованно, то есть для их осуществления обязательно требуется принятие соответствующих, конкретизирующих их правовых актов. Особенно важное значение имеет вопрос о действии конституционных норм, определяющих правовой статус личности. В зависимости от того, как он решается на практике, можно выделить две разновидности конституций. К первой относятся конституции, большинство норм которых не могут быть применены непосредственно, например, социалистические конституции, представлявшие собой не столько юридический, сколько политический и идеологический документ. Реализация провозглашаемых ими основных прав и свобод возможна была только при наличии соответствующего законодательства. Пример тому — упоминавшаяся ст. 58 Конституции СССР 1977 г., которая предусматривала судебный порядок обжалования незаконных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан. В течение 10 лет эта норма не действовала, ибо не был принят соответствующий закон о порядке такого обжалования.

1 Annuaire international... P. 30.

117

Ко второй разновидности относятся конституции, большинство или все нормы которых применяются непосредственно (что, однако, не исключает необходимости создания правового механизма их реализации). Такие конституции действуют в странах, где создано правовое государство или ставится цель его создания. Вместе с тем и между ними существуют определенные различия. В одних странах конституция провозглашается непосредственно действующей (например, Армения, Болгария, Италия, Россия). Так, согласно ч. 1 ст. 15 Конституция РФ имеет прямое действие (о применении судами этого положения см. постановление Пленума Верховного суда РФ от 31 октября 1995 г.1).

Характерна эволюция теории и практики конституционализма в Испании, обусловленная переходом страны от тоталитарного к демократическому режиму. «Ранее господствовала доктрина, согласно которой конституция не имеет прямого действия: ни гражданин, ни суды не были непосредственно связаны ее положениями при отсутствии опосредующего их законодательства». Хотя в конституции 1978 г. ничего не говорится о действии ее норм, Конституционный суд, исходя из ст. 9 (граждане и государственная власть подчинены нормам конституции), признал, что «конституция не каталог принципов, лишенных обязательной силы и прямого применения, а самоисполняющийся акт»2.

В ряде конституций некоторые нормы не являются непосредственно действующими. Это характерная черта тех конституций, которые устанавливают рассмотренную нами материальную иерархию норм, основанную на их юридической значимости. К ним относятся нормы, касающиеся принципов политики государства, в том числе и в области прав и свобод, в ряде случаев — нормы, закрепляющие основные конституционные принципы. Например, конституция Португалии 1976 г. предусматривает две категории прав, регулируемых нормами, одни из которых применяются непосредственно, а другие, как правило, при наличии законодательства, их конкретизирующего (экономические, социальные, и культурные права — ст. 18). В ст. 20 Основного закона ФРГ закреплены принципы конституционного строя, которые «сами по себе не являются непосредственно действующими и могут такими стать только при посредстве многочисленных конкретных предписаний»3. Впрочем, здесь, скорее, речь идет о самих принципах, а не о нормах, которые, как свидетельствует практика ФКС, имеют прямое действие.

Говоря о действии конституционных норм, следует иметь в виду, что одна и та же норма может в одних случаях действовать

1Российская газета. 1995. 28 декабря.

2Annuaire international... P. 101—102.

3Ibid. P. 20.

118