373
.pdfМинистерство внутренних дел Российской Федерации
Федеральное государственное казенное образовательное
учреждение высшего образования «Орловский юридический институт
Министерства внутренних дел Российской Федерации имени В. В. Лукьянова»
М. В. Давыдов, М. В. Сидорова
ИНСТИТУТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ПРИНУЖДЕНИЯ
В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ
Учебное пособие
Орёл ОрЮИ МВД России имени В. В. Лукьянова
2015
УДК 342.9
ББК 67.99(2)1 Д13
Рецензенты:
А. В. Карагодин – начальник кафедры административно-правовых дисциплин Белгородского юридического института МВД России, кандидат юридических наук, доцент
А. С. Жуков – начальник ООД УУП и ПДН УМВД России по Орловской области
Давыдов М. В.
Д13 Институт административно-правового принуждения в ад-
министративном праве : учебное пособие / М. В. Давыдов, М. В. Сидорова. – Орёл : Орловский юридический институт МВД России имени В. В. Лукьянова, 2015. – 61 с.
В учебном пособии раскрывается понятие административного принуждения в административном праве, правовое регулирование, виды, а также особенности их реализации в сфере государственного управления на основе современного законодательства.
Учебное пособие предназначено для курсантов, слушателей всех форм обучения и рассчитано на помощь в подготовке к занятиям.
Текст пособия изложен в авторской редакции.
Учебное пособие рассмотрено и одобрено на заседании кафедры административного права и административной деятельности ОВД «10» июня 2015 г. Протокол №13.
УДК 342.9
ББК 67.99(2)1
© ОрЮИ МВД России имени В. В. Лукьянова, 2015
2
Оглавление
Введение ……………………………………………………………………….4
§ 1. Административное принуждение: понятие,
сущность и правовая характеристика ….…………………………………7
1.1 Понятие и признаки административного принуждения ……………….7
1.2. Законодательное регулирование административного принуждения …………………………………………………………………10
1.3. Классификация видов административного принуждения ……………15
1.4. Полномочия должностных лиц органов внутренних дел Российской Федерации по применению мер административного
принуждения ………………………………………………………………….21
§ 2. Правовое регулирование применения административного
принуждения должностными лицами органов внутренних дел Российской Федерации ………………………………………………...26
2.1.Административно-предупредительные меры, применяемые сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации …………26
2.2.Меры административного пресечения, применяемые
сотрудниками органов внутренних дел …………………………………….32
2.3. Меры административно-процессуального обеспечения, применяемые сотрудниками органов внутренних дел …………………….38
2.4. Административные наказания, назначаемые должностными лицами органов внутренних дел ……………………………………………50
Заключение ………………………………………………………………….57
Список использованных нормативных правовых актов и литературы ……………………………………………………….59
3
Введение
Важнейшим направлением проводимой в Российской Федерации ад- министративно-правовой реформы является создание эффективного механизма административно-юрисдикционного производства, обеспечивающего решение двуединой задачи:
неотвратимость наказания правонарушителей;
гарантии соблюдения прав и законных интересов участников процесса.
В этой связи поддержание и укрепление правопорядка, а также борьба с преступностью представляют собой особый вид социального управления. Цель его состоит в том, чтобы все общество в целом, а также составляющие его социальные группы и индивиды функционировали и развивались в рамках существующих общественных отношений на основе определенных, принятых в данном обществе норм морали и права. Решение данной задачи предполагает наличие специфических методов управления этими социальными образованиями, то есть наличие системы методов социального управления. Однако в настоящее время единая, общепризнанная система методов отсутствует, что затрудняет в значительной степени выяснение их сущности и специфики.
Но, учитывая, что объектом социального управления является общество в целом, вся совокупность складывающихся и развивающихся общественных отношений, а преступность и правопорядок – явления социальные, в качестве одного из основных методов управления наряду с убеждением следует выделить и принуждение.
Вызванное объективными потребностями общественного развития, принуждение является действенным инструментарием реализации государственной власти. Его предназначение заключается в обеспечении деятельности государственной воли, выраженной в законодательных нормах. Проведение государственной воли осуществляется вопреки воле принуждаемого при его внутреннем, а иногда и внешнем (очевидном) сопротивлении.
Являясь разновидностью общесоциального принуждения, государственное принуждение или легитимное насилие, получив юридическое опосредование, обретает форму правового принуждения.
В российском обществе продолжаются процессы совершенствования общественных отношений в области государственного управления, создания качественно нового состояния общества, ориентированного на гуманистические, демократические ценности. В качестве основной задачи выступает поиск баланса между возможностью, необходимостью применения принудительных мер воздействия на свободу развития и функционирования общества и обеспечением прав и свобод граждан в сложившихся общественных отношениях.
4
Для эффективного решения данных задач в структуре исполнительной власти созданы специализированные органы, для которых эта деятельность является основной. Таким специализированным органом в структуре исполнительной власти является МВД России, которому отводится особая роль. Оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности. Для органов внутренних дел личность выступает и как объект защиты, и как объект правомерного принудительного воздействия. В настоящее время очевидна тенденция к расширению действия механизма применения государственного принуждения, и, в первую очередь, административного.
Для выполнения возложенных на МВД России задач его сотрудники наделены различными по характеру властными полномочиями на применение административного принуждения. Эти полномочия органов внутренних дел (полиции), с одной стороны, глубоко вторгаются в сферу основных, закрепленных Конституцией РФ, прав граждан и сопряжены с высоким риском наступления тяжких и необратимых последствий, вплоть до лишения человека жизни. С другой – это действенные средства защиты законных интересов правопослушных граждан и сотрудников органов внутренних дел от общественно опасных посягательств со стороны лиц, сознательно и грубо нарушающих закон. Поэтому применение мер административного принуждения должно осуществляться на основе четкой правовой регламентации и в строгом соответствии с законом.
Поэтому большую актуальность приобретает проблема реализации прав и свобод граждан в административно-правовых отношениях, когда сторонами вступают гражданин и сотрудник полиции или орган внутренних дел в целом. В такого рода отношениях полиция как субъект, наделенный широкими и достаточно жесткими властными полномочиями, при отсутствии механизмов противостояния произволу с ее стороны, является серьезной и реальной угрозой правам и свободам граждан. Таким образом, конституционно закрепленные цели ограничения прав и свобод граждан (ч. 3 ст. 55)1 указывают на необходимость исследования полномочий органов внутренних дел по применению мер принуждения.
В науке административного права административному принуждению было посвящено множество работ. В советский период развития российского государства над исследованием данной проблемы работала довольно значительная группа исследователей (Ю. А. Арбатов, Б. Т. Базылев, М. И. Еропкин, А. П. Коренев, А. П. Клюшниченко, Ф. М. Кудрин,
1 См.: Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993: с учетом поправок, внесенных законами Рос. Федерации о поправках к Конституции Рос. Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ // Рос. газ. 2009. № 7.
5
И. А. Сперанский, И. С. Самощенко, И. Ш. Килясханов, А. П. Шергин и др.). Однако, пока так и не удалось прийти к единому мнению по ряду ключевых проблем теории административного принуждения, но проделана значительная работа по выяснению сущности и специфики принуждения, его места и роли в демократическом обществе, исследованы проблемы реализации института принуждения в деятельности органов внутренних дел.
В силу того, что административно-правовое принуждение, на протяжении более пятидесяти лет подвергается неоднократному исследованию и несмотря на достигнутые успехи, представляется, что в свете современных потребностей теории и практики данная проблема нуждается в более активном изучении и обсуждении.
Таким образом, особую актуальность приобретает рассмотрение данного института, поскольку он является аккумулятором различного характера нормативно-властных установлений, способствующих обеспечению правоприменительной и правоохранительной деятельности государства в сфере функционирования исполнительной власти, а также дает возможность понять сущность административно-правового принуждения с позиции современной практики и эффективность его реализации самых различных сферах правового регулирования.
6
§ 1. Административное принуждение:
понятие, сущность и правовая характеристика
1. 1. Понятие и признаки административного принуждения
Законодательство об административном принуждении выполняет важнейшие функции профилактики правонарушений, наказания за их совершение, возмещения имущественного ущерба, причиненного административными правонарушениями. Очевидной является в настоящее время тенденция к расширению действия механизма применения административного принуждения. Поэтому законодательство об административном принуждении постоянно изменяется. Такая тенденция существует, впрочем, уже давно, с момента первой попытки кодификации законодательства об административном принуждении.
Институт административного принуждения является одной из важнейших частей административного права России.
Нормативная база административного права за последние годы в России значительно обновилась и расширилась. Формирование нового административного законодательства обусловлено быстрой реорганизацией системы и структуры органов государственного управления, механизма всей управленческой деятельности, потребностью улучшения контроля в управлении, реорганизацией системы административного принуждения.
Административное принуждение представляет собой сложный соци- ально-правовой институт, характеризующийся различными особенностями, связями, структурой, процессуальными механизмами.
Основными видами государственного принуждения являются:
административное,
дисциплинарное,
гражданско-правовое,
уголовное.
Они различаются по основаниям и процедурам их применения. Чаще других видов государственного правового принуждения на практике применяется административное принуждение. Только в процессе управленческой деятельности применяется административное и дисциплинарное принуждение1.
Институт административного принуждения является комплексным административно-правовым институтом, который стимулирует нормативные установления различного характера для регулирования правоприменительной, правоохранительной и правовосстановительной деятельности
1 Административное право и процесс: полный курс. Второе издание, дополненное и переработанное / под ред. Ю. А. Тихомиров. М.: Изд. Тихомирова М. Ю., 2010. С. 649.
7
государства в специфической сфере – функционирования исполнительной власти, обеспечения законности реализации мер принуждения, создания и поддержания правопорядка.
Для всех видов принуждения, устанавливаемого в административном законодательстве, характерно следующее:
реальное осуществление мер административного принуждения обосновывается совершением правонарушений, не являющихся преступлениями;
они применяются в ходе исполнительно-распорядительной деятельности, в административном процессе различными субъектами административного права, должностными лицами и представителями власти (органами государственного управления, судьями, сотрудниками органов внутренних дел, пограничными войсками, таможенными органами, должностными лицами органов налоговой полиции, руководителями государственных инспекций труда, государственными инспекторами по охране труда, государственными правовыми инспекторами труда и т. д.);
виды, размеры принудительных средств и масштаб принудительного воздействия, основания и порядок реализации определяются нормами административного права.
Административное принуждение, как научная проблема, достаточно глубоко изучено российскими учеными. Однако можно встретить и некоторые спорные вопросы и предложения авторов. Например, вместо понятия «административное принуждение» предлагается термин «администра- тивно-правовое принуждение», так как административное принуждение намного шире административно-правового. В отличие от уголовной ответственности для административного принуждения правовая форма еще не стала таким атрибутивным свойством1.
Административное принуждение связывается, как правило, с двумя понятиями более общего уровня:
1) государственным принуждением;
2) правовыми актами управления.
С одной стороны, административное принуждение представляет собой особый вид государственного принуждения, так как оно осуществляется от имени государства и в его интересах полномочными представителями государства – органами государственного управления, должностными лицами, обладающими юрисдикционными полномочиями. Меры административного принуждения применяются только в процессе управленческой (административной, исполнительно-распорядительной) деятельности,
всфере обеспечения правопорядка. Реализация этих мер должна происходить в строго определенных процессуальных формах, т. е., как правило, в
1 Агапов А. Б. Административное право: учебник. М.: Эксмо, 2013. С. 625.
8
рамках конкретных управленческих процедур, которые имеют юридическое оформление.
С другой стороны, административное принуждение может быть рассмотрено в связи с анализом способов воздействия государства на управляемые объекты (субъекты): установлением конкретных обязанностей или заданий для них; осуществлением контрольной, надзорной деятельности; установлением запретов; отказом в удовлетворении необоснованного притязания (жалобы, предложения) и т. д. При осуществлении такого метода государственного управления, как административное принуждение, происходит непосредственное и целенаправленное воздействие органов исполнительной власти (государственного управления), должностных лиц, других субъектов права на волю и сознание подконтрольных физических лиц и на деятельность юридических лиц1.
При изучении указанных проблем следует иметь в виду, что до настоящего времени в российском законодательстве отсутствует понятие административного принуждения; даже в общей форме не определена система органов, уполномоченных устанавливать те или иные меры принуждения, их компетенция, механизм применения, гарантии соблюдения законности.
Более того, среди ученых и практиков существуют различные мнения о содержании административного принуждения. Одни авторы (например, Д. Н. Бахрах) сводят его к применению предусмотренных законом санкций к лицу, совершившему административный проступок; другие рассматривают административное принуждение значительно шире, включая в это понятие и психическое воздействие в виде угрозы применения административных санкций за уклонение от совершения предписанных действий, неподчинение известным запретам и ограничениям2.
Таким образом, можно сформулировать следующее определение: Административное принуждение, как отраслевой вид государственного принуждения – это метод государственного управления, состоящий в применении субъектами функциональной власти установленных нормами административного и административно-процессуального права принудительных мер воздействия, направленных на обеспечение неукоснительного выполнения юридических обязанностей лицами, в связи с совершением ими противоправных действий, или при возникновении обстоятельств, угрожающих безопасности личности или общественной безопасности.
Административное принуждение представляет собой сложный соци- ально-правовой институт, характеризующийся различными особенностями, связями, структурой, процессуальными механизмами.
1Административное право РФ: учебник / под ред. Н. Ю. Хаманевой. М.: Юристъ, 2011.
С. 534.
2Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник. М.: Эксмо, 2010. С. 758.
9
1.2. Законодательное регулирование административного принуждения
Решающая роль в борьбе с правонарушениями принадлежит государству. Оно имеет специальный аппарат принуждения. Правовые нормы определяют, за что государственные органы могут применять принуждение – основания принуждения, виды и размеры принудительных средств (санкций) и порядок их применения1. Государственное принуждение, «опосредствуясь в праве, выступает в форме правового принуждения и, как правило, выражается в конкретных мерах принудительного характера, применяемых уполномоченными на то органами государства (должностными лицами) в связи с неисполнением правовых норм»2. Как было отмечено в первом параграфе нашего исследования, в праве выделяют четыре вида мер юридического (правового) принуждения:
1.Дисциплинарное.
2.Материальное (гражданско-правовое).
3.Уголовное.
4.Административное.
Административное принуждение является особой, самостоятельной разновидностью правового принуждения. «Административное принуждение играет важную роль в охране правопорядка, включает в себя большое число средств пресечения (задержание граждан, запрещение эксплуатации механизмов и т. д.), использование прекращает антиобщественные действия, предотвращает наступление общественно вредных последствий»3. Применение административного принуждения обусловлено:
во-первых, необходимостью в установленных законом случаях наказать правонарушителей;
во-вторых, необходимостью пресекать;
в-третьих, предупреждать правонарушения.
«Административное правонарушение (проступок) – негативное со- циально-правовое явление, поскольку наносит вред охраняемым нормам административного права... общественным и личным интересам (благам). В силу этого общество (государство) вынуждено вести борьбу с ними посредством установления соответствующих правовых запретов». Поэтому целью применения мер административного принуждения является «защита охраняемых правом общественных отношений»4.
1 Конин Н. М., Журик В. В., Петров М. П. Административное право РФ / под ред. д.ю.н., проф. Н. М. Конина. М.: Норма, 2011. С. 480.
2Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях. 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. А. П. Гуляева, Л. Л. Попова. М.: Издательство «ЭКЗАМЕН», 2010.
С. 849.
3Козлов Ю. М. Административное право: учебник. М.: Юристь, 2010. С. 590.
4Там же.
10