373

Меры административного принуждения могут применяться как при наличии, так и при отсутствии правонарушений (например, при чрезвычайных обстоятельствах, при необходимости предупредить совершение правонарушения). В литературе высказывается и иное мнение. Так, Д. Н. Бахрах считает, что «административное принуждение – это особый вид государственного принуждения, состоящий в применении субъектами функциональной власти, установленных нормами административного права принудительных мер в связи с административными правонарушениями»1. Более того, Д. Н. Бахрах отмечает, что «всякую принудительную меру следует рассматривать, как дозволено в виде исключения нарушения неприкосновенности личности и ее прав. ... Мерой принуждения может быть только индивидуальный акт, имеющий конкретного адресата»2.

Необходимо отметить, что административное принуждение применяется только к правонарушителям в случаях и в порядке, указанном в законе. В связи с этим Д. Н. Бахрах указывает, что «как и вообще все средства государственного принуждения, административные меры применяются в связи с правонарушениями. Но они применяются в связи с наличием особого основания - административного проступка. Поскольку проступки менее вредны, чем преступления той меры административного принуждения, в общем, менее суровы, чем уголовное наказание»3.

В. Е. Севрюгин отмечает, что «административное принуждение является разновидностью юридического (правового) принуждения и состоит в применении уполномоченными на то административно-юрисдикцион- ными органами (должностными лицами), судами (судьями) установленных нормами административного права принудительных мер воздействия к правонарушителям в связи с неисполнением правовых предписаний»4. Административное принуждение имеет свои индивидуальные особенности. Ю. А. Тихомиров выделяет следующие характерные черты административного принуждения:

1.Основанием применения мер административного принуждения является административный проступок, а в случаях, прямо предусмотренных законодательством, – преступление, не представляющее большой общественной опасности.

2.Меры административного принуждения применяются к лицам и органам, в отношении которых субъект административной власти не является вышестоящим в порядке подчиненности и не обладает по отношению

кним административной властью.

1Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник. М.: Эксмо, 2011. С. 758.

2Там же.

3Там же.

4Административное право и процесс: полный курс. Второе издание, дополненное и переработанное / под ред. Ю. А. Тихомиров. М.: Изд. Тихомирова М. Ю., 2010. С. 697.

11

3.Административное принуждение осуществляется органами государственного управления и только в некоторых специальных случаях судьями, органами общественных организаций, но в порядке, установленном нормами административного права.

4.Являются результатом реализации государственно-властных полномочий, и состоит в понуждении к исполнению гражданами и должностными лицами установленных правовыми нормами юридических обязанностей.

5.Применяется для прекращения противоправных действий, наказания нарушителей в административном порядке, обеспечения общественной безопасности и установленного правопорядка.

6.Осуществляется в рамках административно процессуальных норм.

7.Способствует профилактике преступлений.

8.Осуществляется на строго правовой основе1.

Меры административного принуждения имеют профилактическую направленность, являются средством предупреждения преступности, так как применяются к лицам, не имеющим устоявшихся антиобщественных установок, совершающим малозначительные отклонения от правовых предписаний. Именно это и обуславливает множественность и многочисленность применяющихся различными субъектами правоприменения ад- министративно-правовых средств воздействия.

Административное принуждение – широкое понятие, формы его конкретного выражения очень разнообразны, что обуславливается разнообразием задач органов государственного управления и условий, в которых они действуют.

Административное принуждение служит целям обеспечения государственной дисциплины, законности и правопорядка.

Административное принуждение обладает всеми признаками, которые имеются у государственного принуждения. Однако административное принуждение имеет и свои особенности (специфические признаки):

1)оно применяется в отношении как физических, так и юридических лиц;

2)осуществляется в сфере обеспечения правопорядка для охраны складывающихся в данной сфере общественных отношений, регулируемых, как правило, нормами административного права;

3)механизм правового регулирования административного принуждения, который устанавливает основания, и порядок применения админи- стративно-принудительных мер воздействия, определяется административным законодательством (нормы КоАП РФ и т. д.);

1 Дмитриев Ю. А., Евтеев А. А., Петров С. М. Административное право: учебник для юрид. вузов. М.: Эксмо, 2011. С. 680.

12

4)применение мер административного принуждения осуществляется, как правило, во внесудебном порядке и относится в большинстве случаев к компетенции органов управления, специально уполномоченных должностных лиц (представителей административной власти), т. е. оно является результатом реализации их государственно-властных полномочий. Меры административного принуждения применяются, как правило, только теми органами управления и должностными лицами, которые наделены полномочиями представителей административной власти, т. е. они осуществляют в отношении неподчиненных им должностных лиц и организаций надзорные функции;

5)система мер административного принуждения отличается разносторонним характером, включая возможное применение физического воздействия;

6)меры административного принуждения менее значительны по своей суровости, чем меры уголовного воздействия (наказания);

7)административное принуждение имеет основной целью понуждение к исполнению гражданами, должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями установленных правовыми нормами юридических обязанностей в сфере правопорядка;

8)порядок применения административного принуждения определен административно-процессуальными нормами (рамками административного процесса); однако процессуальный порядок оформления факта применения мер административного принуждения, по общему правилу, связан с производством меньшего круга процессуальных действий, чем, например, факта принуждения, предусмотренного уголовно-процессуальным законодательством;

9)специфический (упрощенный) порядок применения мер административного принуждения – это порядок оперативного воздействия (реагирования). Процессуальные формы здесь более простые, чем судебные. Процессуальной формой административного принуждения является, например, производство по делам об административном правонарушении

иодновременно элементом административной юрисдикции;

10)меры административного принуждения могут применяться как к лицам, совершившим административный проступок, так и к лицам, не совершившим его (в целях превенции, предупреждения наступления общественно опасных последствий при стихийных бедствиях, эпидемиях, эпизоотиях);

11)при применении мер административного принуждения должна обеспечиваться законность, которая гарантируется установлением систематического контроля за реализацией мер административного воздействия, осуществлением прокурорского надзора, возможностью обжалования, другими способами, закрепленными в законодательстве.

13

Таким образом, административное принуждение – это урегулированное нормами административного права (а в некоторых случаях и иных отраслей права) применение компетентными государственными органами и должностными лицами, иными уполномоченными субъектами к не находящимся по отношению к ним в служебном подчинении физическим и юридическим лицам в соответствии с принципами законности и соразмерности государственно-властных мер ограничительного характера, направленных на защиту основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, в том числе на предупреждение и пресечение правонарушений, процессуальное обеспечение производства по делам об административных правонарушений, наказание лиц, виновных в совершении административных правонарушений.

Крайне важным является вопрос об административно-правовых нормах, регулирующих применение мер административного принуждения. Безусловно, что их использование в той или иной степени ограничивает права и свободы граждан. Это корреспондируется с положениями Конституции РФ, согласно которым права и свободы гражданина могут быть ограничены в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Но необходимо, чтобы такие ограничения были предусмотрены федеральным законом (ст. 55 Конституции РФ).

Следовательно, основания, условия и порядок осуществления мер административного принуждения, перечень мер, допустимых к использованию в тех или иных случаях, органы, уполномоченные на их применение, – все это должно определяться только нормами федеральных законов. В последние годы действительно принят ряд федеральных законов, которые регулируют как организацию управления в ситуациях, требующих реализации мер административного принуждения, так и деятельности государственных органов, наделенных правом их применения. Примерами здесь могут служить федеральные конституционные законы: от 30 мая 2001 года № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», от 30 января 2002 года № 1-ФКЗ «О военном положении», федеральные законы от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции», от 6 февраля 1997 года № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ и др. Вместе с тем, к сожалению, до сих пор действует определенное число подзаконных и даже ведомственных актов, уполномочивающих различные государственные органы в тех или иных случаях при-

14

менять меры административного принуждения и определяющих порядок их применения.

В результате проведенного исследования мы пришли к выводу о том, что административное принуждение – непривлекательная и неприятная вещь для тех, к кому оно применяется, так как ограничивает человека в правах, нередко представляет собой посягательство на неприкосновенность его личности, приносит ему душевные переживания1. Однако до сих пор данный метод воздействия концептуально не закреплен в законодательстве РФ, имеют место лишь отдельно зафиксированные принудительные меры, что в свою очередь, может привести к произволу со стороны должностных лиц.

Учитывая различные по форме и по содержанию подходы к определению понятия административно-правового принуждения, а также на основе отличительных признаков данного института представляется возможным определить, что административное принуждение как отраслевой вид государственного принуждения – это метод государственного управления, состоящий в применении субъектами функциональной власти установленных нормами административного и административно-процессуаль- ного права принудительных мер воздействия, направленных на обеспечение неукоснительного выполнения юридических обязанностей лицами, в связи с совершением ими противоправных действий, или при возникновении обстоятельств, угрожающих безопасности личности или общественной безопасности.

Законодательство об административном принуждении и административной ответственности выполняет важнейшие функции профилактики правонарушений, наказания за их совершение, возмещения имущественного ущерба, причиненного административными правонарушениями. Очевидной является в настоящее время тенденция к расширению действия механизма применения административного принуждения и административной ответственности. Поэтому законодательство об административной ответственности постоянно изменяется.

1.3. Классификация видов административного принуждения

Административное принуждение – явление далеко не однородное, сложное, многогранное, состоящее из отдельных принудительных мер, в своей совокупности образующих целостную, логически обусловленную систему. Это связано с многоплановостью целей данного явления, широким спектром общественных отношений, которые являются субъектом

1 Бельский К. С. К вопросу о прямом административном принуждении // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2013. С. 231.

15

принудительного воздействия со стороны специально уполномоченных субъектов1.

Сложность механизма административного принуждения, его внутренняя неоднородность вызывает необходимость проведения классификации, приведения в известную систему, позволяющую дать им как дифференцированную, так и интеграционную характеристику в рамках единого системовыражения.

В настоящее время, несмотря на систематичность исследования вопросов административного принуждения, не сложилось единого воззрения среди ученых-административистов на классификацию данных мер. Изначально меры административного принуждения подразделяли на две группы: административные взыскания и иные меры административного принуждения. При этом под «иными» мерами понимали «административноправовые меры социальной защиты»2, «меры административного обеспечения»3, «меры пресечения»4. Очевидно, что подобная классификация в должной мере не могла удовлетворить потребности ни научных работников, ни законодателей и, конечно же, правоприменителей. Проблема здесь заключалась не только и не столько в различных наименованиях мер второй группы, а в том, что многие меры административного принуждения оказались за рамками предложений классификации. В то же время в одну группу были сведены меры, которые существенно отличались друг от друга по своей правовой природе, механизму реализации, причиняемым правоограничениям, целям и другим факторам.

Существенный вклад в разрешение данной проблемы внес М. И. Еропкин, который, избрав в качестве критерия классификации мер административного принуждения способ охраны правопорядка, подразделил их на три группы: меры взыскания, меры пресечения и меры предупреждения5.

Профессор Д. Н. Бахрах, который плодотворно занимается исследованиями вопросов административного принуждения, также придерживается трехзвенной классификации мер административного принуждения. Однако он по-своему подходит к разрешению данной проблемы и выделяет следующие виды мер: меры наказания (административные взыскания), меры пресечения, восстановительные меры. Под последними он понимает административные меры, направленные на восстановление прежнего по-

1Макарейко Н. В., Никифоров М. В., Скляров И. А. Административное принуждение в России: учебное пособие / под ред. к. ю. н, заслуженного юриста РФ, профессора И. А. Склярова. Нижний Новгород: Изд-во ННГУ, 2011. С. 31.

2Студеникин С. С. Советское административное право. М., 1999. С. 138-141.

3Петров Г. И. Советское административное право. Часть общая. Л., 1960. С. 299-301.

4Лунев А. Е. Советское административное право. М., 1960. С. 146-148.

5Еропкин М. И. О классификации мер административного принуждения // Вопросы административного права на современном этапе. М., 1963. С. 60-67.

16

ложения1. Приведенная классификация заслуживает внимания, так как в самостоятельную группу сводятся восстановительные меры, роль которых в сфере государственного управления достаточно значима. Вместе с тем, автор отрицает принудительный характер мер административного принуждения и не обособляет их. В то же время некоторые предупредительные меры, по его мнению, относятся к мерам административного пресечения: превентивное задержание, административный надзор за лицами, прибывшими из мест лишения свободы и др.2

И. И. Веремеенко считал, что предложенная Д. Н. Бахрах классификация «не проводит достаточно четкой границы между различными правовыми мерами. В основе его классификации мер административного принуждения лежат поэтапные разделения мер принуждения на определенные виды. На первом этапе все меры административного принуждения подразделяются на две группы. К первой группе относятся меры административного принуждения, которые применяются в случае совершения административного правонарушения. Ко второй группе отнесены меры, которые преследуют промежуточные цели, применяются как вспомогательные средства при решении вопроса о правонарушении, обладают ярко выраженным процессуальным, обеспечительным характером. Здесь в качестве критерия классификации автор избрал цель применения мер. Вторую группу автор подразделяет на две подгруппы: административно-процессу- альные меры и административно-правовые санкции. В итоге система мер административного принуждения представлена, по мнению И. И. Веремеенко, в следующем виде:

1)административно-процессуальные меры;

2)административно-правовые санкции;

3)административно-предупредительные меры3.

В настоящее время в административно-правовой литературе широкое распространение получила четырехзвенная классификация мер административного принуждения. Так, по мнению В. Г. Розенфельд и В. В. Серегиной, меры административного принуждения можно разделить на следующие виды: административно-предупредительные меры, меры административного пресечения, административные взыскания и административ- но-восстановительные4.

Другая группа авторов, придерживающаяся четырехзвенной классификации, полагает, что меры административного принуждения подразде-

1Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 34-40.

2Бахрах Д. Н. Административная ответственность: учебное пособие. М., 2009; Бахрах Д. Н. Административное право: краткий учебный курс. М., 2009.

3Веремеенко И. И. Административно-правовые санкции. М., 2010. С. 69-71.

4Розенфельд В. Г., Серегина В. В. Административное принуждение (понятие, виды административного принуждения, процессуальное регулирование их применения): учебное пособие. Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1996. С. 26.

17

ляются на следующие виды: административно-предупредительные меры, меры административного пресечения, меры административной ответственности и меры административно-процессуального обеспечения1.

Интересной представляется точка зрения К. С. Бельского, который в зависимости от характера воздействия на поведение индивидуальных и коллективных субъектов, а также по способу охраны подразделяет административное принуждение на две группы мер: меря прямого административного принуждения и меры административной юрисдикции (административной ответственности)2. Хотя каждая из названных групп по юридической природе является самостоятельной, сугубо административной (полицейской) группой, меры которой, как правило, должны быть «под рукой» у органов внутренних дел (полиции) и есть группа прямого административного принуждения.

Исследование классификации мер административного принуждения позволяет сделать следующие выводы: во-первых, в теории административного права нет единства в определении классификации мер административного принуждения; что явилось во многом следствием отсутствия нормативного закрепления данных мер; во-вторых, каждому виду административного принуждения присуще свое внутреннее содержание; в-треть- их, меры административного принуждения, несмотря на видовую классификацию, имеют общую цель – обеспечение правопорядка.

На наш взгляд, для классификации мер административного принуждения недостаточно использования одного критерия. В качестве подобных критериев деления мер административного принуждения могут выступать следующие:

1)характер и специфика правоограничений;

2)субъект применения;

3)порядок применения мер;

4)нормативные основания;

5)фактические основания;

6)способ обеспечения правопорядка и целевое предназначение.

1. По характеру и специфике правоограничений меры административного принуждения подразделяются на меры психического, физического, имущественного и организационного правоограничения. Здесь во главу угла ставится направленность мер, сфера причиняемых лишений, то есть каких благ (ценностей) лишается или в каких правах ущемляется субъект в

1 Административное право России: учебник / под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 2009. С. 299-312; Коренев А. П. Административное право России: учебник. В 3 частях. Ч. 1. М., 1996. С. 190-192; Кисин В. Р. Меры администативно-процессуаль- ного принуждения, применяемые милицией: учебное пособие. М., 2008. С. 5-19 и др.

2 Бельский К. С. К вопросу о прямом административном принуждении // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2013. С. 233.

18

результате применения мер принуждения. Зачастую применение одной меры административного принуждения оказывает комплексное правоограничение. Примером может служить лишение специального права, предоставленного гражданину (ст. 3.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях), которое причиняет организационные правоограничения, а также определенные психические страдания. В то же время, для лиц, которые пользуются этими правами, скажем, правом управления транспортными средствами в качестве основного вида трудовой деятельности, это будет означать и наступление серьезных материальных последствий.

2.По субъекту применения меры административного принуждения делятся на меры, применяемые органами исполнительной и судебной власти. С учетом того, что административное принуждение является управленческим принуждением, совершенно очевидно, что основными субъектами применения мер административного принуждения выступают органы исполнительной власти и их должностные лица. Здесь будет уместным добавить, что к числу данных субъектов относятся и исполнительные органы местного самоуправления.

Гораздо реже и в меньших объемах меры административного принуждения применяются субъектами судебной власти. Однако практика последних лет показывает, что наметилась тенденция возрастания количества дел, разрешаемых судебными органами. Здесь же необходимо обозначить ситуацию, которая сложилась с применением судами мер защиты и, в частности, возмещения материального ущерба от административного правонарушения.

3.В зависимости от порядка применения меры административного принуждения подразделяются на две группы: применяемые в судебном порядке и применяемые во внесудебном (административном) порядке. Между этими группами существует дисбаланс. В настоящее время только меры административной ответственности (административные взыскания), налагаемые при рассмотрении судами и судьями дел об административных правонарушениях, некоторые меры защиты и незначительная часть мер административно-процессуального обеспечения применяются в судебном порядке. Подавляющее же большинство мер административного принуждения применяется во внесудебном порядке. Такое положение вещей имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Положительным здесь является быстрота применения мер административного принуждения, что позволяет оперативно реагировать на нарушения правопорядка и угрозы его нарушения. Отрицательным является простота процедуры, приводящая в ряде случаев к нарушению прав и свобод граждан, других субъектов управленческих отношений.

4.В соответствии с нормативными основаниями меры административного принуждения подразделяются на меры, установленные законами,

имеры, регламентированные иными нормативными правовыми актами.

19

Административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, что порождает серьезные проблемы. Ситуация с качественным состоянием мер административного принуждения может быть нормализована с учетом положения части 3 статьи 15 Конституции России, где говорится о том, что «любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».

5.Дифференциация мер административного принуждения на виды осуществляется с учетом фактических оснований, то есть в зависимости от конкретных жизненных обстоятельств (действий, событий), с которыми нормы административного права связывают возникновение охранительных правоотношений.

Фактические основания можно подразделить на правонарушения и обстоятельства, вызывающие необходимость применения принудительных мер в связи с объективно-противоправными деяниями (действием источников повышенной опасности и другими юридически значимыми аномалиями). В этой связи меры административного принуждения подразделяются на меры, применяемые в связи с правонарушениями или угрозой их совершения и меры, связанные с аномалиями правового содержания.

6.Наиболее важным критерием классификации мер административного принуждения, на наш взгляд, выступает способ обеспечения правопорядка и целевое предназначение. Здесь мы видим, что данный вид критерия представлен двумя направлениями. Если первый критерий указывает на способ принудительного воздействия, то второй – на результат, который должен достичь правоприменитель в результате реализации этих мер.

Эта классификация позволяет проанализировать не только внешнее воздействие мер административного принуждения, но и понять их предназначение, увидеть тот моделирующий результат, который должен наступить после применения принудительных мер.

Названное основание находится в диалектической взаимосвязи с нормативными и фактическими основаниями применения мер административного принуждения. Оно также указывает на характер тех правоограничений, которые вынужден претерпевать субъект в результате применения к нему мер административного принуждения.

Исходя из вышеуказанного критерия, традиционно называют трехчленную систему мер административного принуждения (Д. Н. Бахрах, И. И. Веремеенко, Ю. М. Козлов и др.), а чаще четырехзвенную (А. П. Коренев, В. М. Манохин, Л. Л. Попов, В. Г. Розенфельд, Ю. Н. Старилов и др.). Практически все исследователи вычленяют меры административного пресечения, меры административной ответственности (административные взыскания). Меры административного предупреждения (профилактики) также называются большинством административистов, за исключением,

20