300

Далее автор обращает внимание на то, что полиция и за рубежом, и в нашей стране постепенно превращается в большей степени в сервисную службу, оказывающую гражданам различного рода услуги.

Врезультате проведения административной реформы произошло признание государственными услугами целого ряда государственных функций, и лицензирование - не исключение. Поэтому следует предусмотреть изменение статуса подразделений полиции, осуществляющих лицензионно-разрешительную деятельность, имея в виду постепенное превращение их в основном в «гражданскую» структуру. Трудность, однако, в том, что в России до сих пор не определено, какие действия публичной администрации, включая полицию, являются услугами, а какие – их функциональной обязанностью, в каких сферах государственного регулирования можно оказывать услуги, а в каких нельзя.

Подмена реализации государственно-властных полномочий в лицензионноразрешительной области на гражданско-правовую конструкцию предоставления достаточно специфических услуг в настоящее время вряд ли оправданна, поскольку необходимые составляющие сервисной модели государства в современной России в полной мере не сформировались, находятся на разных стадиях развития.

Втретьем параграфе – «Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан при осуществлении контрольно-надзорной деятельности» – анализу подвер-

гаются различные виды надзора, осуществляемого полицией, обеспечивающего законность и гарантированность защиты прав и свобод граждан.

Для уяснения сути административного надзора автор прежде всего обращается к теоретическим разработкам отечественных ученых-административистов. Он присоединяется к тем. кто считает, что для полиции контрольно-надзорная деятельность является основным видом деятельности, осуществляемой в рамках административной деятельности. Она осуществляется в публичных интересах, призвана обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина, оградить его и общество от возможных противоправных проявлений. Вместе с тем, эта деятельность таит и потенциальную угрозу указанным интересам.

Контрольно-надзорная деятельность полиции напрямую связана с применением мер административного принуждения и позволяет осуществлять в данной сфере и общественный контроль.

Опыт правовых демократических государств убедительно свидетельствует о том, что обеспечить законность при осуществлении полицией контрольно-надзорных полномочий способна только идеология приоритетности защиты интересов граждан. Внедрение ее при реализации полицией контрольно-надзорных полномочий в свете установок политического руководства России имеет хорошие перспективы.

41

Теоретический анализ позволяет автору сформулировать определение контрольнонадзорной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан: ею является основанная на законе, юридически властная деятельность полиции по постоянному наблюдению за физическими и юридическими лицами в тех областях, где это предусмотрено законом, в целях профилактики, а в необходимых случаях - пресечения правонарушений с привлечением виновных к юридической ответственности, призванная обеспечить защиту конституционных прав человека и гражданина.

Различные виды административного надзора органов внутренних дел выступают средством осуществления административной деятельности полиции. В работе исследованы только наиболее значимые, по мнению автора, либо сравнительно новые и пока еще малоисследованные виды контрольно-надзорной деятельности полиции. Для обеспечения прав и свобод гражданина они не равнозначны, поскольку гражданин в своей повседневной жизни, так или иначе, соприкасается не со всеми видами надзора.

Одним из видов надзора, который исторически осуществляла и по сей день осуществляет полиция и с которым в повседневной жизни чаще всего сталкиваются граждане, – это надзор за соблюдением правил поведения людей в общественных местах.

Кроме того, автор дает характеристику контроля за поведением лиц, состоящих на профилактическом учете в органах внутренних дел как самостоятельного направления контрольно-надзорной деятельности полиции. Непосредственно контроль осуществляют участковые уполномоченные, так как они являются сотрудниками, наиболее приближенными к населению на обслуживаемой территории.

Самостоятельное значение имеет административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Имея в виду этот вид контрольно-надзорной деятельности, в специальной литературе высказывается мнение, что на самом деле административный надзор имеет уголовно-правовую природу. Автор полагает, что следует признать ошибочность указанного мнения, что убедительно подтверждается как дореволюционной, так и советской практиками правового регулирования такого рода мер.

Административный надзор имеет целью только частную превенцию. Ограничения, которые налагаются на конкретное лицо, не затрагивают других лиц и едва ли сколько-нибудь заметно влияют на их сознание в качестве фактора, удерживающего от совершения тех или иных правонарушений.

Завершая рассмотрение компетенции полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, следует отметить, что вопросы совершенствования всей системы контрольно-надзорных полномочий органов публичной власти являются одним из приоритетов государственной политики нашей страны, направленной на снятие административных барьеров в экономике, ослабление административного давления на бизнес и стимулирование добросовестной конкуренции.

42

В России происходит коррекция компетенции полиции в контрольно-надзорной области, направленная на их оптимизацию, освобождение полиции от несвойственных ей функций, передача их, где это возможно и оправдано, соответствующим гражданским структурам.

Взаключение автор обосновывает целесообразность принятия Федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации» для более оптимального обеспечения контрольно-надзорной деятельности полиции.

Четвертый параграф – «Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан в сфере дорожного движения» – посвящен анализу проблем, связанных с административной деятельностью подразделений полиции по обеспечению безопасности дорожного движения и защите прав его участников.

Следует признать, что проблема обеспечения прав и свобод граждан в области дорожного движения - одна из глобальных проблем современного мира. Во-первых, это сфера постоянного участия в ней каждого гражданина, во-вторых, в этой сфере реализуются элементарные и легче всего нарушаемые права граждан, в-третьих, она требует постоянного усиления контроля и воздействия за ее состоянием вследствие непрерывного насыщения ее транспортными средствами и ростом интенсивности дорожного движения. Создать соответствующий административно-правовой механизм представляется исключительно значимым. Решающая роль здесь, безусловно, отводится полиции.

Впостсоветской России сформировалась внушительная правовая база, определяющая компетенцию полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан в области дорожного движения. Следует при этом отметить, что компетенция полиции в данной сфере в основном определяется все же в специальных нормативных правовых актах. Автор анализирует содержание ряда таких нормативных актов.

Целесообразно остановиться на той части компетенции полиции в рассматриваемой сфере общественных отношений, которая в ходе реформирования МВД России подверглась корректировке.

Так, регистрация транспортных средств – одна из значимых функций, реализуемых ГИБДД в сфере обеспечения прав граждан в области дорожного движения. По мнению автора, применительно к регистрации транспортных средств актуален переход на законодательное регулирование. Соответствующие попытки в недавнем прошлом предпринимались.

Важная проблема связана с оптимизацией административной ответственности за нарушения в сфере дорожного движения. Практика показала, что остроты проблемы защиты прав граждан в данной области ужесточением мер ответственности скольконибудь заметно снять пока не удается. Складывается впечатление, что ужесточение мер

43

ответственности в значительной степени обусловлено соображениями фискального характера. Возможно, в случае с юридическими лицами преследуется именно фискальная цель, и административная ответственность служит инструментом для весомого пополнения бюджета. Но в настоящее время законодатель вполне оправданно сосредоточил репрессивный потенциал КоАП РФ именно на водителе, а фактическое присутствие фискальной составляющей по отношению к нему вряд ли приемлемо.

Впараграфе отдельно выделена проблема уплаты административных штрафов, назначенных за нарушения правил дорожного движения. Подходы к ее решению разные,

иавтор дает им оценку. В частности, он не соглашается с предложением об увеличении административных штрафов и с идеей использования процессуальных мер обеспечения их уплаты.

Автор отмечает, что курс государства, взятый на оптимизацию присутствия полиции в области дорожного движения и тем самым либерализацию режима надзора в данной сфере, последовательно продолжается, сохранится заданный в ходе административной реформы вектор на освобождение полиции от избыточных полномочий, которые, кроме того, содержат все еще определенную коррупционную составляющую.

Вчастности, значительная коррупционная составляющая еще присутствует при выдаче водительского удостоверения, поэтому представляет интерес предложение не только упростить и автоматизировать процедуру выдачи водительского удостоверения, но и передать соответствующие полномочия специальному гражданскому ведомству. Вместе с тем, в случае его реализации процесс передачи функции должен проходить постепенно и поэтапно.

Касаясь проблем, связанных с водительским удостоверением, обращает внимание на наметившееся некоторое смягчение репрессивной направленности действующего КоАП РФ.

Самостоятельным направлением деятельности полиции в сфере обеспечения прав

исвобод граждан в области дорожного движения является учет дорожно-транспортных происшествий.

Учитывая чувствительность для граждан и общества в целом проблемы обеспечения безопасности дорожного движения и соблюдения при этом прав граждан и далеко неоднозначного отношения с их стороны к соответствующей деятельности полиции, заметно возрастает значимость общественного контроля в данной сфере и взаимодействие полиции со структурами гражданского общества. В настоящее время заметно возросли роль и значение таких инструментов общественного контроля за полицией, как общественные советы. Еще одной значимой и перспективной формой общественного контроля следует признать процедуру общественного обсуждения на Едином портале для размещения информации о разработке нормативных правовых актов и результатов их

44

обсуждения, в том числе проектов правовых актов МВД России в сфере обеспечения прав и свобод граждан в области дорожного движения.

Определенный интерес в этом плане представляет опыт Грузии, который получил

вработе свою оценку.

Впятом параграфе – «Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов» – компетенция полиции рассматривает-

ся в условиях более серьезных, чем обычно, ограничений прав и свобод граждан и большей затрудненности деятельности по их обеспечению.

Вистории развития каждого государства возникают самые различные ситуации, требующие от него дополнительных сил и средств для поддержания режима национальной безопасности, а также обеспечения прав и свобод граждан. Особенно актуально это

вусловиях чрезвычайного и военного положения.

Введение чрезвычайного и военного положения предполагает установление особого правового режима работы органов государственной власти и управления, а также ограничения целого ряда прав и свобод граждан. Специальный правовой режим предполагает также введение в действие специфических правовых средств.

Автор отмечает, что во всех определениях, раскрывающих содержание военного положения, указывается на исключительные меры, особые полномочия, различного рода ограничения. О правах человека и гражданина в условиях особых правовых режимов также сказано достаточно много, тем не менее, ряд вопросов остаются недостаточно проанализированными.

В условиях военного положения ограничивается только часть прав и свобод, а именно только такие, которые не носят абсолютного характера. Этих ограничений требуют регулятивные свойства особого правового режима. Но даже в условиях военного положения не могут быть ограничены целый ряд прав, в частности, право на жизнь, право жалобы, право на личную не прикосновенность и некоторые другие. Такой подход к регулированию соответствующих отношений характерен для целого ряда зарубежных государств. Опыт ограничения прав и свобод человека и гражданина в условиях военного положения имеется в нашей стране.

Одним из направлений подготовки к установлению рассматриваемого правового режима является развитие законодательства о военном положении, а также создание институциональных структур, призванных обеспечивать данный правовой режим. наиболее дифференцированно регламентацию ограничений прав и свобод граждан могут определить именно нормы административного права.

Ограничение прав и свобод граждан имеет различные функциональные составляющие. Можно выделить две основные цели ограничения прав и свобод человека и гражданина: первое – обеспечение публичных интересов и второе – обеспечение частных

45

интересов. В механизме правового регулирования предусмотрено непосредственное сочетание как частных, так и публичных интересов.

Автор обращает внимание на то, что большинство прав и свобод граждан, подвергающихся ограничениям в особых режимах, закреплено нормами административного права, что в определенной мере объясняет узловую роль, которую выполняют в этих условиях подразделения полиции.

Можно говорить как об общей, так и о специальной компетенции полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан в условиях военного положения. В настоящее время, отмечает автор, Федеральный закон «О полиции», а также Федеральный конституционный закон «О военном положении» четко не определяют порядок деятельности полиции

вусловиях военного положения. В приведенных законах констатируются лишь общие положение о том, что полиция участвует в обеспечении режима военного положения, как самостоятельно, так и во взаимодействии с другими органами государственной власти и управления.

Подчеркивается, что действие Федерального закона «О полиции» не адаптировано к условиям военного положения, и это в нынешних условиях нельзя признать удовлетворительным. Исходя из этого, автор предлагает определить в Федеральном законе «О полиции» специальную главу, в которой следует закрепить положения, отражающие особенности деятельности полиции в условиях военного положения.

Глава четвертая – «Законность и гарантии обеспечения прав и свобод граждан в административной деятельности полиции» – посвящена наиболее важным практическим условиям административной деятельности полиции, наличие которых позволяет в целом решать задачу обеспечения прав и свобод граждан.

Первый параграф – «Средства обеспечения законности в механизме обеспечения

вадминистративной деятельности полиции прав и свобод граждан» – содержит опре-

деление и характеристику принципа и требования законности в их применении к исследуемой сфере.

Вопросы законности и обеспечения прав граждан в деятельности органов власти являются взаимосвязанными не только по существу, но и по юридической форме, поскольку принцип законности не без оснований рассматривается и в Российской Федерации, и в зарубежной науке и практике как принцип, производный от основополагающего принципа любого современного правопорядка – принципа верховенства права. В неразрывной связи с обеспечением основных прав и свобод человека и гражданина принцип законности деятельности администрации закрепляется и в международном праве.

Верховенство закона основано на иерархии нормативных актов и легицентризме, укоренившихся в современных демократических правопорядках. Изначально данный подход к сущности как судебной, так и административной деятельности, применялся с

46

целью подчинения судебной (административной) власти закону (законодателю). Он является доминирующим, по крайней мере, в континентальном праве. Так, Конституционный Суд Российской Федерации считает судебную гарантию прав как средство защиты нарушенных прав наиболее эффективным в сравнении с такими средствами защиты прав граждан, как прокурорский, общественный и ведомственный надзор и контроль.

В КоАП РФ принцип законности введен в его широком понимании, так как включает в себя и формальную сторону (компетенцию органа, применяющего закон), а не только его применение по существу.

Автор обращает внимание на то, что подзаконных актов, обязывающих сотрудников полиции соблюдать в своей повседневной деятельности принцип законности, очень большое количество. И если отдельные из них имеют прямую направленность на обеспечение законности и прав граждан, то другие играют данную роль лишь опосредованно.

Применение принципа законности рассмотрено на примере «Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации», а также подзаконного акта МВД России, регулирующего один из видов лицензионно-распорядительной деятельности органов и сотрудников МВД России, - Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по приему квалификационного экзамена у граждан Российской Федерации, прошедших обучение по программе подготовки частных охранников.

Далее автор, отмечает, что в сравнении с порядком, действовавшим в СССР, где законность деятельности органов МВД обеспечивалась чаще всего либо посредством обращений в вышестоящие органы власти, либо органами прокуратуры и обеспечивалось соответствующими средствами, сегодня, помимо данных средств, в науке административного права все чаще указывается на необходимость развития и такого средства, как обращение в органы судебной власти. Другой особенностью современных средств обеспечения законности в деятельности органов полиции является более подробное, чем ранее, правовое регулирование вопросов, касающихся гарантий прав граждан и обеспечения законности.

Наиболее характерным российским средством обеспечения законности и прав граждан в деятельности органов полиции является право граждан на обращение, которое закреплено на законодательном уровне несколькими нормативными актами.

Классификация средств обеспечения законности может быть осуществлена на основе различных критериев. Их автор раскрывает и оценивает по степени существенности.

Особо важно подчеркнуть, что принцип законности реализуется в деятельности органов МВД России в его направленности на защиту прав граждан предполагает нераз-

47

рывную связь последней с реализацией антикоррупционной политики.

Все рассмотренные в параграфе средства обеспечения законности интегрированы в подзаконные акты как на уровне процедурных, формально-юридических аспектов самой деятельности органов МВД России (информирование граждан о порядке осуществления той или иной деятельности органов полиции), так и в качестве непосредственных инструментов восстановления законности и обеспечения гарантий прав граждан, находящихся в их собственном распоряжении (например, обращения граждан).

Во втором параграфе – «Система гарантий прав и свобод граждан в админи-

стративной деятельности полиции» – анализ строится на основе сравнения сложившихся в России и некоторых зарубежных странах административных структур и средств, выполняющих функцию гарантий прав и свобод граждан.

В параграфе предпринята попытка проанализировать ряд юридических гарантий прав граждан в административной деятельности полиции, сравнивая Россию, Францию и ФРГ, как наиболее эффективный подход, позволяющий, в частности, продемонстрировать, что закрепление таких гарантий на нормативном уровне в российском правопорядке нисколько не уступает зарубежным, а по некоторым аспектам и превосходит их. Практически любой акт российского правопорядка, регулирующий общие вопросы деятельности исполнительной власти, содержит в более или менее ярко выраженной форме гарантии прав граждан. Закон «О полиции» также признает за защитой прав и свобод граждан статус принципа деятельности полиции. Помимо общих гарантий соблюдения прав граждан, законодательные акты пестрят и специальными гарантиями, касающимися отдельных прав и свобод граждан.

Неудовлетворенность уровнем гарантий прав граждан в административной деятельности возникает, как правило, при анализе имплементации таких гарантий в повседневную деятельность полиции.

Оценивая вопросы гарантирования прав граждан во французском административном праве, автор отмечает, что юридические гарантии прав граждан обладают рядом особенностей, основной из которых является их некодифицированный (неписанный) характер.

Основное средство защиты прав граждан от неправомерных действий лиц, осуществляющих властно-распорядительные функции, было разработано во Франции не в рамках Кодекса административной юстиции. Гарантии прав граждан в административной деятельности любого органа государственной власти здесь были разработаны именно в рамках судебной практики органов административной юстиции.

Так называемые «общие принципы права» были разработаны французскими органами административной юстиции именно с целью восполнения пробелов в праве и защиты прав человека. Эти общие принципы права являются ни чем иным, как правами

48

граждан, которые призвана соблюдать администрация в рамках своей деятельности. Они кардинально изменили отношения между гражданами и органами государственной власти.

Немаловажной частью французского правопорядка являются и нормы международного регионального, а точнее сказать, наднационального права. Данные акты тоже применяются в практике французских органов административной юстиции и поэтому ложатся в основу гарантий прав граждан от нарушений со стороны французских органов государственной власти.

На законодательном и подзаконном уровне существует ряд актов, специально направленных на защиту прав человека во взаимоотношениях с администрацией. Знаковым в данном отношении является закон №2000-321 от 12 апреля 2000 г., касающийся прав граждан в их отношениях с администрацией, который может служить примером для совершенствования и российского законодательства.

В немецком административном праве все выглядит намного прозаичнее. Здесь, как и в российском административном праве, гарантии прав граждан в деятельности органов государственной власти в основном установлены писанным правом. В немецком правопорядке, как и во французском, значение европейского права для защиты прав и свобод является первостепенным.

Среди средств защиты основных прав и свобод в немецком административном праве необходимо обратить внимание на судебное обжалование действий администрации, которое здесь, как и во французском правопорядке, рассматривается как основное средство защиты прав граждан от нарушений со стороны органов государства.

Существуют и другие судебные средства защиты нарушенных прав граждан. Так, например, в соответствии с параграфом 47 Кодекса административной юстиции лицо может обратиться и в органы административной юстиции с жалобой на нарушение его прав органами исполнительной власти. Другие ветви судебной власти также могут рассматривать жалобы на действия отдельных органов власти и участвовать, таким образом, в защите прав граждан от действий органов власти.

Реализация гарантий прав граждан в деятельности администрации осуществляется посредством контроля и надзора за деятельностью полиции. Среди них - обращения в органы государственной власти с требованиями о восстановлении нарушенных прав в порядке ведомственного контроля.

Третий параграф – «Пределы усмотрения в административной деятельности полиции и обеспечение прав и свобод граждан» – посвящен вопросам правового обеспе-

чения возможностей индивидуального проявления в деятельности полиции реализации своей компетентности в конкретных ситуациях, связанных с защитой прав граждан.

Тема усмотрения стала на сегодняшний день особенно актуальной в связи с тем,

49

что в науке и практике административного права ведется борьба с коррупцией. Нередко усмотрение действительно предстает как коррупционный фактор. Как следствие, проблема усмотрения трансформируется ив проблему его ограничения. Границы усмотрения в деятельности полиции являются нормативными ограничениями или, иначе, формой выражения принципа законности. Пределы усмотрения администрации понимаются как границы, нарушение которых приводит не только к нарушению принципа законности, но и к ограничению основных прав и свобод граждан.

Усмотрение в деятельности любого органа власти, считает автор, является вполне закономерным и естественным явлением в правоприменении, оно свойственно как администрации, так и органам правосудия, которые также призваны определять применимость той или иной нормы к конкретной ситуации.

Чаще всего в науке административного права пределы усмотрения видятся авторами не в правах граждан, а, например, в публичном интересе. Публичный интерес, конечно, всегда присутствует в деятельности любого государственного служащего, но он является не пределом государственного усмотрения, а целью государственной службы. Пределом же, или условием, применения административного усмотрения является в первую очередь принцип законности, а не публичный интерес. Поэтому не совсем логично представлять последний в качестве одного из аспектов или условий административного усмотрения.

Тем не менее, стоит согласиться с тем, что пределы усмотрения сотрудника МВД России, состоящие в положениях конституционного и международного права, закрепляющих основные права и свободы человека, вряд ли являются эффективным средством в условиях российской правовой культуры, повсеместного правового нигилизма и активности коррупционных установок в деятельности представителей государственной власти.

Проблема отсутствия отчетливых пределов административного усмотрения государственных служащих, а именно норм, внятно закрепляющих их права и обязанности, активно обсуждается в науке административного права. Автор анализирует основные позиции ученых-юристов по данному вопросу.

Далее отмечается, что важным средством обеспечения конкретизации административных процедур на уровне непосредственных исполнителей решений и важным элементом реформы государственного управления, который способствует сокращению административного усмотрения и защите прав граждан в рамках административной деятельности, являются должностные регламенты, хотя, как полагает автор, разработка должностных регламентов не может привести к полной отмене административного усмотрения. Более того, детализация обязанностей сотрудников органов исполнительной власти приводит к тому, что в подавляющем большинстве случаев их усмотрение огра-

50