300
.pdfная и национальная полиция, но и жандармерия. Французская муниципальная полиция создана с целью поддержания правопорядка, а также для осуществления отдельных административных действий и реализуется под руководством мэра того или иного населенного пункта. Муниципальная полиция является лишь субсидиарным по отношению к национальной полиции звеном, а правовое регулирование ее деятельности ограниченным.
Правовое регулирование обеспечения прав граждан в деятельности национальной полиции более очевидным, а в целом исполнительная власть и законодатель Франции отдают приоритет именно защите прав граждан. Стоит отметить, что защита прав граждан от нарушений со стороны полиции нашла поддержку во французском правопорядке со стороны органов правосудия (в первую очередь органов административной юстиции), которые сумели в отсутствие нормативной базы ограничить действия представителей органов внутренних дел в рамках прецендентного права.
Особое влияние на законодательство европейских государств, касающееся обеспечения в деятельности органов внутренних дел прав человека, оказывает право Европейского Союза (ЕС). На его уровне существуют как общие нормы, касающиеся обеспечения прав граждан в рамках деятельности органов власти, так и профильные акты, касающиеся обеспечения прав граждан в рамках взаимодействия органов полиции государств-членов. Но количество этого нормативного материала на уровне права ЕС незначительно, компетенция по данным вопросам остается на национальном уровне.
Наиболее интересным вкладом Совета Европы и его органов в обеспечение прав и свобод граждан в деятельности полиции является судебная практика Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ). В параграфе она характеризуется как наиболее сильный фактор изменения национальных правопорядков в вопросах обеспечения прав граждан в деятельности полиции.
Автор отмечает, что право ЕС применяется не только к деятельности полиции рассматриваемых европейских государств (ФРГ и Франция), но также имеет значение для России как члена Совета Европы.
Как показывает исследование, применение принципов судебного производства в административной и правоохранительной деятельности полиции, является современной тенденцией правотворчества и позволяет обеспечить основные права и свободы граждан в деятельности органов внутренних дел.
Аналогичным образом дело обстоит и в сфере уголовного правосудия: отдельные административные производства стали рассматриваться ЕСПЧ как уголовные, а не административные производства, что привело к необходимости имплементации в данные производства специальных судебных гарантий прав участвующих в них лиц и обязатель-
31
ствам по применению судебных процессуальных гарантий прав человека в рамках административных производств.
Таким образом, законодательство европейских государств, имплементировав в административно-правовое регулирование деятельности полиции требования судебной практики ЕСПЧ о применении основных принципов судопроизводства в рамках деятельности администрации, поспособствовало повышению уровня прав граждан в деятельности полиции.
Впятом параграфе – «Административно-правовые средства обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции» – выявляются системные свойства указанных средств и обосновывается комплексный характер их использования полицией в исследуемой предметной области.
Прежде всего автор обращается к анализу содержания категории «правовое средство» и дискуссии относительно понимания ее содержания.
Далее отмечается, что все отрасли системы российского права имеют специфический предмет правового регулирования, а, стало быть, и свои средства реализации задач. Однако существуют комплексные проблемы, регулировать которые одна отрасль права не может. Таковой в первую очередь является проблема обеспечения прав и свобод граждан. И она в публично-правовой сфере преимущественно регламентируется и обеспечивается в подавляющем числе случаев именно с помощью специфичных администра- тивно-правовых средств и преимущественно силами полиции, но, конечно, не только ими, но средствами всех отраслей права, имеющих защитный характер.
Говоря о правовых средствах обеспечения прав и свобод граждан, необходимо всегда учитывать основания их применения, правильно выбирать вид соответствующего средства, а также строго соблюдать процессуальную форму его реализации, только в этом случае можно говорить о легитимности использованного правового инструментария.
Основополагающее правовое средство, безусловно – нормы права, однако большинство проблем правоприменительной деятельности, особенно в части, касающейся обеспечения прав и свобод граждан, кроется не в их содержании, а в правоотношениях, поэтому только реализацией норм административного права проблема обеспечения прав
исвобод граждан в достаточной мере не решается.
Вэтой связи автор указывает на важное функциональное средство в деле обеспечения прав и свобод граждан - на административную ответственность. Реализация административной ответственности в деятельности полиции сопряжена с выполнением целого ряда материальных и процессуальных условий, которые в параграфе подвергаются анализу, а также с наличием субъективного фактора, а именно – правового усмотрения соответствующего должностного лица.
32
Далее. С улучшением качества нормативного материала связано использование инструментального подхода, напрямую связывающего эффективность закона с оптимальностью и социальной значимостью закрепленных в нем правовых средств. В административной деятельности полиции используются как регулятивные, так и охранительные правовые средства, которые, в свою очередь, дифференцируются на более «мелкие» правовые средства по определенным критериям. Последние оцениваются с точки зрения приоритетности.
В ходе анализа административно-правовых с точки зрения их эффективности автор приходит к необходимости уточнить содержание понятия «обеспечение прав и свобод граждан», а именно, установить логическую и смысловую его связь с понятиями «охрана» и «защита» прав и свобод граждан.
Анализ содержания ряда ключевых для проблематики диссертации законов позволяет сказать, что различие в употреблении терминов «охрана» и «защита» часто не выходит за пределы стилистики, и они во многом отождествляются, что представляется не вполне оправданным и затрудняющим четкую постановку вопроса содержании деятельности полиции в исследуемой сфере.
Права и свободы граждан охраняются и защищаются, но также и обеспечиваются. Обеспечение – это деятельность, которая поглощает собой работу как по охране, так и по защите прав и свобод граждан, реализуемых в различных сферах жизнедеятельности.
Обеспечительные средства в деятельности полиции весьма разнообразны, а поэтому без их потенциала говорить о формировании необходимого режима законности и правопорядка не представляется возможным. Обеспечению прав и свобод граждан придается особое значение прежде всего, по мнению автора, в контексте осуществления судебной деятельности.
Все многообразие правовых средств обеспечения прав и свобод граждан в сфере внутренних дел можно подразделить на группы: в зависимости от основания реализации административно-правовых средств они могут быть позитивными (регулятивными), охранительными (принудительными) и предупредительными.
Административно-правовые средства регулятивного характера необходимы при предоставлении полицией государственных услуг, а также ее участия в административ- но-договорных отношениях. При этом диспозитивная составляющая в административноправовом регулировании обеспечения прав и свобод граждан весьма неоднозначна.
Охранительные административно-правовые средства поставлены в режим определенных ограничений, выход за которые влечет за собой нарушение прав и свобод граждан.
Контрольно-надзорные и разрешительные средства связаны с предупредительной деятельностью полиции.
33
Содержательный анализ административно-правовых средств предполагается осуществить в главе, посвященной компетенции полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан.
Традиционно используемые в управленческих отношениях методы убеждения и принуждения содержательно весьма разнообразны, поэтому адекватность их применения напрямую зависит от максимального учета целей и задач, которые связываются с ними, а также от правомерности и противоправности их поведения.
Автор утверждает, что именно методу убеждения принадлежит решающая роль, когда предметом деятельности полиции являются сами граждане в притязаниях ими на реализацию своих прав и свобод, именно он оказывает наиболее результативное воздействие на сознание и поведение граждан.
Весьма действенными являются меры поощрения в административной деятельности полиции, применение которых предусмотрено Законом «О полиции». Но следует признать, что их применение весьма затруднено прежде всего вследствие неоправданной бюрократизированности процесса и обилия необоснованного усмотрения и субъективных оценок должностными лицами.
Автор полагает, что нельзя недооценивать и роль воспитательной работы, которую проводят должностные лица полиции, а также такие формы, как инструктирование и объективная критика. Часто недооцениваются возможности убеждения, в ситуациях, когда требуется достичь подчинения, зависимости от лица, который соответствующий метод воздействия реализует.
Тем не менее, и в настоящий момент государственное принуждение занимает центральное место в деятельности российской полиции. Именно посредством его осуществляется противодействие преступлениям и административным правонарушениям. Оно весьма неоднородно.
Особенностью административного принуждения в деятельности полиции по защите прав граждан является то, что с его помощью обеспечивается соблюдение норм различной отраслевой принадлежности. В связи с этим анализу подвергается содержание ряда основополагающих нормативных правовых актов, определяющих применение мер административного принуждения.
Автор подчеркивает, что особую ценность административному принуждению придают его профилактический характер и оперативность.
Основное место в системе принуждения, реализуемого полицией, занимают меры административного пресечения. Поскольку эти меры весьма существенно затрагивают права и свободы граждан, постольку необходимо четко определять основания и формы реализации мер административного пресечения, минимизировать границы необоснованного усмотрения в вопросах применения специальных мер
34
административного пресечения, а также мер процессуального характера.
Особенностями административных правоотношений, связанных с реализацией мер пресечения, по мнению автора, является то, что эти отношения ограничивают права и свободы лиц, к которым применяется та или иная мера принуждения, а также то, что эти отношения распространяются на всю территорию страны и носят весьма непродолжительный характер.
Кроме того, акты применения мер административного пресечения в деятельности сотрудников полиции имеют формальную внутреннюю структуру. Однако специфика отношений, складывающихся в полицейской деятельности, вызывает объективную необходимость принятия и устных правоприменительных актов, а также актов, которые готовятся в произвольной письменной форме.
Автор аргументирует предложение определить перечень административных правонарушений, которые будут являться основанием для применения этих мер. Процессуальные меры пресечения административных правонарушений также нуждаются в оптимизации. Таковой может быть объединение в одну меру доставления и административного задержания.
Далее автор подчеркивает, что существует прямая связь между выбором целесообразных мер административного пресечения и соблюдением требований законности. Обеспечение законности при применении мер административного пресечения является самостоятельным направлением деятельности в ходе обеспечения прав и законных интересов граждан со стороны сотрудников полиции.
Для соблюдения требований законности при применении мер административного пресечения целесообразно разработать и нормативно закрепить типовую модель ситуации, при возникновении которой появляются основания для применения мер административного пресечения специального характера.
Поскольку механизм реализации мер административного пресечения в деятельности полиции включает правовые и неправовые составляющие, постольку, по мнению автора, представляется целесообразным закрепить в Федеральном законе «О полиции» исчерпывающий перечень процессуальных предписаний, касающихся применения мер административного пресечения как процессуального, так и специального характера. В частности, для создания эффективных механизмов пресечения административных правонарушений следует предоставить право сотрудникам полиции на беспрепятственный вход (проникновение) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории физических и юридических лиц.
В шестом параграфе – «Правоприменительный процесс в сфере административной деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан» - рассматривает-
ся как синтезирующий все выделенные ранее элементы административно-правового ме-
35
ханизма процесс. Иными словами, данный механизм предстает в динамике.
Прежде всего, автор отмечает, что большинство проблем обеспечения прав и свобод человека и гражданина практически в любой стране связаны именно с правоприменительной деятельностью вследствие целого ряда издержек и противоречий, которые преподносит реализация этих прав и свобод. Неэффективное обеспечение прав и свобод граждан напрямую связано с некачественной работой органов государственной власти и управления, их должностных лиц, а также весьма «активного» нормотворческого процесса, постоянных многочисленных изменений и дополнений в нормативную базу деятельности полиции.
Для того чтобы увидеть особенности правоприменения, связанного с обеспечением прав и свобод граждан, автор сопоставляет с ним иные формы реализации правовых норм.
Правоприменению в ходе осуществления административной деятельности полиции присущи весьма серьезные особенности, а именно, оно реализуется преимущественно в форме контрольно-надзорной, разрешительной и юрисдикционной деятельности. Также осуществляется правоприменение как позитивного, так и «негативного» характера. Первое отмечается в ходе предоставления органами полиции тех или иных государственных услуг, второе возникает тогда, когда имеют место различного рода правонарушения, на которые полиция обязана реагировать.
Правоприменительный процесс традиционно он подразделяется на ряд стадий - установление фактических обстоятельств дела; отыскание юридической нормы, а в некоторых случаях подбор необходимой статьи для квалификации административного правонарушения; уяснение и толкование того или иного нормативного положения, соответствующей правовой нормы; принятие решения, которое облекается в форму правоприменительного акта, и его исполнение.
Автор при характеристике каждой из стадий выявляет ее специфику, обусловленную характером и направленностью решаемых в деятельности полиции задач – задач по обеспечению прав и свобод граждан. Особое внимание уделено завершающей стадии, только и позволяющей судить, насколько эффективен правоприменительный процесс, правильно ли соответствующее решение.
Важной особенностью правоприменительного процесса в рассматриваемой сфере является то, что в ней, как ни в какой другой сфере, правоприменитель вынуждается действовать по аналогии, например, учитывать практику уголовного процесса в административном процессе. В некоторых случаях, кроме того, возможно разрешение соответствующего вопроса на основе общих принципов права. Такой подход может являться оптимальным выходом из непростой ситуации, связанной с защитой прав и свобод граждан.
36
Возвращаясь к такому элементу механизма правового регулирования, как правоприменительный акт, автор подчеркивает, что в механизме обеспечения прав и свобод граждан они, в отличие от правовых норм, всегда индивидуальны.
Значительное количество правоприменительных актов выносится в процессе осуществления производства по делам об административных правонарушениях, но немало граждан, привлекаемых к административной ответственности, просто не знают своих процессуальных прав, которые определены ст. 25.1 КоАП РФ. В этом случае производство по делу об административном правонарушении превращается в формальность, ни о каких правах, а тем более об их защите говорить не приходится.
Автор аргументирует позицию, согласно которой процессуальные права, как обязанности сотрудника полиции, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, должны быть всецело направлены на обеспечение прав и законных интересов лица, в отношении которого ведется производство по делу, потерпевшего, а также их представителей.
Необходимо кардинально пересмотреть подход к подготовке процессуальных документов в производстве по делам об административных правонарушениях, рассмотрение и процессуальное оформление которых находится в компетенции полиции. Для этого целесообразно пересмотреть параметры статистической отчетности и перестать ставить во главу угла количественный показатель как показатель, отражающий эффективность административной деятельности полиции.
Взаключение автор отмечает, что помимо юрисдикционных правоприменительных актов в сфере обеспечения прав и свобод граждан весьма необходимы акты кон- трольно-надзорного, разрешительного, а также правопредоставительного характера.
Кроме того, подчеркивается, что одно из существенных требований, которое качественно может отразиться на правоприменительной деятельности полиции, осуществляемой в рассматриваемой сфере, – это своевременность принятия таких актов, а также творческий подход при их реализации.
Вглаве третьей – «Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан в основных сферах административной деятельности полиции» – в контек-
сте данных компетенций выявляются основные проблемы и недостатки в административной деятельности полиции и определяются направления повышения ее эффективности и качества.
Первый параграф – «Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан при осуществлении административной юрисдикционной деятельности» – посвящен общей характеристике данного направления деятельности полиции и анализу тех ее моментов, которые снижают возможности полиции в обеспечении прав и свобод граждан.
Административно-юрисдикционная деятельность является одним из самых содер-
37
жательных направлений в работе полиции и носит процессуальный характер. Строгое соблюдение установленной процессуальной формы в значительной степени является гарантией соблюдения прав и свобод граждан. В ее конструкцию укладываются основные административные производства, которые определяют сущность рассматриваемого направления деятельности российской полиции. Автором раскрываются особенности деятельности полиции по реализации административных производств. Особое внимание уделено совокупности средств обжалования в производстве по делам об административных правонарушениях, который можно назвать институтом защиты прав и свобод граждан.
Отмечается, что КоАП и административная ответственность существуют только в нашей стране и некоторых государствах постсоветского пространства. В европейских же странах рассматриваемого института административной ответственности не сформировано. В ФРГ сходные с предметом КоАП общественные отношения регламентируются законом «О нарушении общественного порядка», в Великобритании существует закон «Об общественном порядке». По мнению автора, в общую концепцию охраны прав и свобод граждан в сфере общественного порядка укладывалась бы разработка аналогичного закона.
Характеризуя использование полицией административно-юрисдикционных мер, автор отмечает, что практически на протяжении всего периода своего развития они весьма серьезно ограничивали различного рода права и свободы граждан.
Серьезной проблемой, по мнению автора, является постепенное превращение административной работы полиции в рассматриваемом аспекте в деятельность фискальную, объективным выражением которой становится количество составленных протоколов, наложенных административных штрафов. Чрезмерно высокие административные штрафы и неразвитая система общественного благоустройства превращают полицейские меры в средства пополнения доходов бюджетов различного уровня. Подобная ситуация выглядит весьма пагубно как для дела охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, так и для защиты прав и свобод граждан. Фискальная и коммерческая составляющие в деятельности полиции должны быть полностью исключены.
К наиболее типичным упущениям в рассматриваемой сфере относятся такие нарушения прав и свобод граждан, как привлечение их к административной ответственности при отсутствии признаков и состава административного правонарушения, неверная квалификация ряда административных правонарушений, нарушения процессуального порядка административного задержания граждан, случаи необоснованного задержания без составления протоколов, а также превышения установленных законом сроков административного задержания. Контрольно-надзорные, а также проверочные меропри-
38
ятия регулярно обнаруживают факты «упрощенчества» при производстве по делам об административных правонарушениях. По-прежнему выявляются случаи нарушения подведомственности при рассмотрении отдельных категорий дел об административных правонарушениях, имеет место бездействие в вопросах исполнения примененных административных наказаний. Вполне обоснован тезис о нарушении в ряде случаев презумпции невиновности.
Перечисленные, а также и многие другие факты, вызывают объективную необходимость совершенствования правовых и организационных основ административноюрисдикционной деятельности полиции. Вполне назрела необходимость включения в КоАП РФ предписаний, которые давали бы гражданам дополнительные гарантии защиты их прав, свобод и законных интересов в производстве по делам об административных правонарушениях.
Наряду с указанными проблемами в настоящее время можно наблюдать положительную тенденцию смягчения административно-наказательной политики, которая выражается в предоставлении возможности субъекту юрисдикции применять административное наказание в случаях, предусмотренных КоАП РФ, ниже низшего предела, установленного санкцией соответствующей статьи. Такой подход будет в определенной степени соответствовать идее обеспечения прав и свобод граждан в производстве по делам об административных правонарушениях, а также гуманизации административной ответственности.
Во втором параграфе – «Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан при осуществлении лицензионно-разрешительной деятельности» – на примере ряда наиболее характерных направлений указанного вида деятельности выявляются основные ее проблемы и перспективы ее развития.
С изменениями, произошедшими в экономике страны в результате рыночных преобразований бурное развитие в связи с этим получил такого метод государственной разрешительной политики, как лицензирование. Лицензионно-разрешительная система стала обретать четкие законодательные очертания.
Хотя общемировой тенденцией, отмечает автор, является либерализация в данной сфере, сокращение количества лицензируемых видов деятельности, замена лицензирования иными альтернативными средствами регулирования, при этом полномочия российской полиции в ней кардинальных изменений не претерпели. Поэтому задача ее совершенствования является пока общей перспективой.
Автор полагает целесообразным проанализировать компетенцию полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан при осуществлении лицензионно-разрешительной работы на примере ее деятельности в двух наиболее показательных сферах - сфере оборота оружия и сфере регулирования частной детективной и охранной деятельности.
39
Контрольная деятельность полиции в области оборота оружия, весьма жесткая с советских времен, строится на нормах Федерального закона «Об оружии» и в нормах, изданных в развитие его положений. Автор предлагает Закон «О полиции» дополнить приложением, что полиция в пределах своей компетенции осуществляет контроль за оборотом огнестрельного оружия.
Целесообразны и профилактические меры со стороны полиции, при взаимодействии с соответствующими подразделениями войск национальной гвардии. Участковые уполномоченные должны располагать полной и постоянно обновляемой информацией о всех лицах, владеющих на законном основании оружием, которые проживают на обслуживаемой территории.
Повышение качества контроля автор видит в реализации Концепции формирования автоматизированной информационно-поисковой системы учета оружия в МВД России.
Количество оружия, находящегося у граждан на законных основаниях, возрастает, а, следовательно, объективно возрастают и роль и значимость контрольной деятельности полиции в сфере оборота оружия. Фактором, который стоит при этом принимать в расчет – уровень доверия между государством и его гражданами.
Автор обращает внимание на наличие в регулировании оборота оружия фискальной составляющей. Но считать лицензирование эффективным методом осуществления государственной фискальной политики вряд ли правильно. Целесообразно консолидировать в федеральном бюджете единовременные сборы за выдачу лицензий и разрешений в сфере оборота оружия. МВД России, а также войска национальной гвардии могли бы использовать эти средства в рамках бюджетных средств, выделяемых на правоохранительную деятельность.
Далее. Частная детективная и охранная деятельность весьма близко примыкает к деятельности полиции по расследованиям преступлений, включая оперативнорозыскную деятельность. В этом отношении частные детективные и охранные предприятия в определенной мере конкурируют с полицией. Однако подобная конкуренция идет на пользу гражданам, которые являются потребителями соответствующих услуг. В указанном сегменте деятельности полиции важным шагом следует признать создание приказом МВД России Координационного совета по взаимодействию с частными охранными организациями и частными детективами.
Особое внимание следует уделить привлечению частных охранных организаций к охране общественного порядка. Это тем более важно, что в России продолжается сокращение численности органов внутренних дел.
Перспективы развития компетенции полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан при осуществлении лицензионно-разрешительной деятельности.
40