300

мерность административных штрафов в сочетании с недостаточно развитой системой общественного благоустройства превращают полицейские меры в средства пополнения доходов бюджетов различного уровня, чего быть не должно.

15.Подмену реализации государственно-властных полномочий в лицензионноразрешительной области на гражданско-правовую конструкцию, как одно из средств воплощения в административной сфере сервисной модели государства предоставления достаточно специфических услуг, в настоящее время нельзя считать целесообразной вследствие прежде всего недостаточной сформированности воплощений этой модели в современной России.

16.Для улучшения кадровой работы, с акцентом на обеспечение прав и свобод граждан, в системе МВД России в типовых положениях «Об органах МВД России» следует предусмотреть ответственность органа за ненадлежащее обеспечение правопорядка, за обеспечение прав и свобод граждан, а также учет при назначении на все должности в органе МВД России общественного мнения, выражаемого при участии в данном процессе общественными аттестационными комиссиями.

17.Принцип законности реализуется в деятельности органов полиции в его направленности на защиту прав и свобод граждан в современный период в неразрывной связи с реализацией антикоррупционной политики. Анализ антикоррупционной практики показывает, что современные попытки регламентирования административной деятельности и детализации обязанностей сотрудников являются в общем неудачными попытками борьбы с коррупцией в правоохранительных органах.

Теоретическая значимость диссертации определяется тем, что разработана концепция административно-правового обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции, а также определены базисные категории рассматриваемого вида правоприменительной деятельности полиции. Полученные результаты позволили разработать предложения по совершенствованию закрепления и реализации гарантий обеспечения, прав и свобод граждан в административной деятельности полиции. Свою плодотворность доказало использование сформированной применительно к поставленной проблеме методологии раскрытия содержания основных направлений административной деятельности полиции, касающийся обеспечения прав и свобод граждан, в том числе в особых условиях, который включает как публично-правовые так частноправовые средства воздействия.

Также теоретическую ценность представляют выводы, касающиеся статуса граждан в сфере осуществления административной деятельности полиции, конструктивных составляющих механизма административно-правового обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции.

Основываясь на значительном объеме эмпирических данных, а также на опыте

11

службы диссертанта в органах внутренних дел, в работе с помощью обозначенных методов научного познания сформулированы предложения по совершенствованию адми- нистративно-правового механизма обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции, что определяет практическую значимость диссертации.

В частности, в работе сформулированы предложения в Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. «О полиции». Предложения, сформулированные для внесения в соответствующие нормативные правовые акты, касаются снижения возможности применения необоснованного усмотрения сотрудниками полиции при их взаимоотношениях с гражданами. Отдельные положения диссертации внедрены в практическую деятельность Департамента делопроизводства и режима МВД России и используются в практической деятельности, касающейся работы с обращениями граждан и организаций. Положения диссертации реализованы при подготовке приказа Департамента делопроизводства и режима МВД России от 16 января 2015 г. № 9 л/с «Об аттестационной комиссии». Отдельные положения работы также реализованы в практической деятельности Департамента государственной службы и кадров МВД России и используются сотрудниками в ходе подготовки «Методических рекомендаций по организации деятельности аттестационных комиссий территориальных органов внутренних дел».

Отдельные результаты проведенного исследования внедрены в учебный процесс Московского гуманитарного университета и используются при преподавании курса: «Административное право России». Также результаты исследования внедрены в учебный процесс Краснодарского университета МВД России, Омской академии МВД России. Материалы диссертации используются в вышеперечисленных образовательных организациях при преподавании курса: «Административная деятельность органов внутренних дел». Отельные положения диссертации применяются в практической деятельности Главного управления МВД России по Алтайскому краю. Кроме того, материалы диссертации были использованы в работе Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству.

Степень достоверности и апробация результатов исследования. Основные науч-

ные и теоретические положения диссертации обсуждались на кафедре административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, а также кафедре подготовке сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка и вопросам миграции Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России. Результаты исследования нашли свое отражение в опубликованных монографиях, учебниках, учебных пособиях, а также в научных статьях, которые опубликованы в рецензируемых научных изданиях, а также журналах указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации.

12

Апробация результатов исследования осуществлялись в течение ряда лет в различных формах. Так, отдельные положения диссертации апробированы учебном процессе: филиала Московского государственной юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) – используются при преподавании курса: «Административное право России»; Академии Федеральной службы исполнения наказаний — используются кафедрой административного и финансового права при разработке программ, учебнометодических комплексов, а также лекционного курса по дисциплине: «Административное право». Некоторые положения диссертации реализованы в практической деятельности Главного управления МВД России по Алтайскому краю.

Положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на международных научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы права в XXI в.» (М.: Столичная финансово-гуманитарная академия, 2013 год); «Актуальные проблемы противодействия экономической преступности» (Воронеж: Воронежский юридический институт МВД России, 2014 год); «Административное право и процесс: история, современность, перспективы развития» (Запорожье, 2014 год); «Администра- тивно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика» (Краснодар: Краснодарский университет МВД России, 2014 год); «Теория и практика административного права и процесса », посвященной памяти профессора В.Д. Сорокина (Краснодар, 2015 год); Международной научно-практической конференции, посвященной 550-летию Казахского ханства (Караганда, 2015 год); «Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика» (г. Краснодар Краснодарский университет МВД России, 2017 год); «Актуальные проблемы государства и общества в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина» (Уфа, Башкирский государственный университет, 2016 год); «Совершенствование деятельности правоохранительных органов с учетом современных реалий» (Актюбинск, 2017 год); «Актуальные проблемы теории и практики оперативно-розыскной деятельности» (г. Краснодар, Краснодарский университет МВД России, 2017 год)»; VI Международной научно-практической конференции: «Оперативно-розыскная деятельность полиции: вопросы теории и практики» (г. Хабаровск, Дальневосточный юридический институт МВД России, 2017 год).

Результаты исследования также реализованы на всероссийских научнопрактических конференциях: «Теория и практика административного права и процесса» (Небуг, 2014 год) и межвузовской научно-практической конференции «Проблемы обеспечения общественной безопасности и противодействия незаконной миграции на современном этапе» (г. Домодедово, Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников МВД России, 2015 год). Отдельные положения диссертации докладывались на научно-практической конференции «Права человека и национальное законодатель-

13

ство: гуманизация права» (Московский центр правовых исследований, 2015 год), а также на конференции, посвященной 95-летию Омской академии МВД России: «Актуальные проблемы полицейского права» (Омск, Омская академия МВД России, 2015 год); «Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика» (Краснодар: Краснодарский университет МВД России, 2016 год); «Актуальные вопросы теории и практики оперативно-розыскной деятельности» (г. Москва, Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, 2017 год); «Оптимизация формирования антикоррупционного поведения сотрудников органов внутренних дел» (г. Москва, Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, 2017 год); «Актуальные проблемы миграции» (г. Домодедово, Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников МВД России, 2017); «Субъекты административного права: вопросы теории и практики», посвященной памяти Ю.М. Козлова (г. Москва, Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2018 год).

Результаты диссертации апробированы на симпозиуме: «Масштабы и пределы криминализации» (г. Москва, Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста, 2018 год); седьмом Евразийском антикоррупционном форуме: «Конфликт интересов: право и этика» (г. Москва, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2018 год); «Криминалистическое обеспечение безопасности бизнеса» (г. Москва, Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2018 год). На проблемном семинаре: «Современные приоритеты модернизации административного законодательства» (г. Москва, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2018 год).

Структура работы соответствуют целям и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, четырех глав, объединяющих двадцать параграфов, заключения, списка использованных источников, литературы и приложения.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются предмет, цели и задачи диссертационного исследования, характеризуются научная новизна и практическая значимость результатов исследования, раскрываются положения, выносимые на защиту, а также приводятся данные об апробации результатов диссертационного исследования.

Глава первая – «Концептуальные основы административной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан» – посвящена общей характери-

стике теоретических и методологических предпосылок содержательного анализа узловой проблемы диссертационного исследования.

В первом параграфе – «Понятие и сущность административной деятельности

14

полиции» – исследуются основные структурные элементы ее содержания и определяется

еесущество в рамках проблемы обеспечения прав и свобод граждан.

Ванализе проблемы автор исходит из того, что сущность административной деятельности полиции должна выявляться на основе выявления ее специфики в сравнении с другими органами государственной власти и управления.

Всистеме исполнительной власти Министерство внутренних дел Российской Федерации занимает особое место прежде всего потому, что органы внутренних дел осуществляют не одно характерное для них направление деятельности, а различные, а именно, административную, оперативно-разыскную и уголовно-процессуальную деятельность. При этом первостепенной и всеобъемлющей является именно административная деятельность, поскольку реализация большинства основных направлений деятельности полиции возможна исключительно с помощью тех или иных административ- но-правовых форм и методов.

Административная деятельность в широком смысле слова – это исполнительнораспорядительная деятельность, которая осуществляется в соответствующих формах всеми без исключения органами исполнительной власти. Эта деятельность по большей части направлена на укрепление режима правопорядка, а также обеспечение общественной безопасности в той сфере управления, где она осуществляется.

Административная деятельность полиции имеет определенную специфику по отношению к аналогичной деятельности других федеральных органов исполнительной власти. Указанная направленность административной деятельности свойственна и полиции, но было бы неверным сводить административную деятельность органов внутренних дел исключительно к вопросу охраны общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. В итоге задача административной деятельности полиции, так же как и любой другой деятельности, осуществляемой в сфере внутренних дел, – это обеспечение прав и законных интересов граждан. В этом - сущность административной деятельности полиции.

Далее, раскрытие содержания понятия административной деятельности полиции автор осуществляет посредством общей характеристики ее структуры, а именно, через единство внутренней и внешней административной деятельности.

Внутренняя административная деятельность полиции, как и органов внутренних дел в целом, сосредоточена на организационных вопросах. Внутриорганизационная административная деятельность не видна гражданам, однако от ее качества всегда осуществления полицейской функции государства, субъектом которой и является исключительно сама полиция.

При характеристике данного элемента структуры административной деятельности полиции автором выявляется ряд проблем, с которыми связано снижение эффективности

15

деятельности полиции. К ним отнесены, в частности, недоработки в определении количества сил и средств полиции, которые могут быть использованы для противодействия административной деликтности, в том числе свойственные организации деятельности участковых уполномоченных полиции, которая самым непосредственным образом связана с обеспечением прав и свобод граждан, а также сотрудников патрульно-постовой службы полиции.

Внешней административной деятельности присущ ярко выраженный полицейский характер, посредством нее непосредственно осуществляется охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также защита прав и свобод граждан в той или иной сфере государственного управления.

Внешняя административная деятельность, по мнению автора, достаточно сложно структурирована вследствие многообразия решаемых полицией задач. Каждая из этих подструктур связана с одной из форм проявления внешней административной деятельности полиции.

Далее автор дает характеристику таким формам, как способам организации деятельности по обеспечению прав и свобод граждан, как контрольно-надзорная, лицензи- онно-разрешительная, административно-юрисдикционная деятельность.

Анализ содержания административной деятельности органов внутренних дел в целом и полиции в частности позволяет определить административную деятельность полиции как исполнительно-распорядительную, подзаконную деятельность, которая направлена на организацию полицейской работы как во внутренней, так и во внешней среде функционирования органов полиции, направленную на обеспечение правопорядка и защиту прав и свобод граждан посредством материально-технических и организационных мероприятий и с помощью контрольно-надзорной, разрешительной и юрисдикционной деятельности.

Исходя из большой значимости административной деятельности в вопросах обеспечения правопорядка, а также защиты прав и свобод граждан, автору представляется вполне логичной постановка вопроса о разработке проекта федерального закона «Об административной деятельности полиции», отсутствующего до сего дня в системе административного законодательства. Этот закон даст возможность освободиться от целого ряда ведомственных нормативных правовых актов, а кроме того, поможет повысить качество нормативно-правового регулирования полицейской деятельности в наиболее актуальных направлениях административно-правового регулирования общественных отношений. И это положительно отразится на обеспечении прав и свобод граждан.

Во втором параграфе – «Методологические предпосылки исследования проблем административной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан»

- анализируется содержание ряда концептуальных идей, призванных служить познава-

16

тельными установками исследования поставленной общей проблемы.

Первая идея состоит в том, что оптимальное решение проблем, связанных с обеспечением прав и свобод граждан в административной деятельности полиции, возможно только на основе учета преемственности теоретико-идейных установок, заложенных в массиве научных исследований и учений, наработанном в предыдущие исторические периоды существования страны.

Вторая идея состоит в том, что административно-правовой инструментарий в рассматриваемой сфере не может быть эффективно использован без применения межотраслевого подхода. Прежде всего это касается применения при проведении административ- но-правовых исследований обозначенной проблемы наработок, которые имеются в науке конституционного права.

По мере развития юридической теории развивается и правоприменительная практика, создаются новые государственно-правовые институты, в компетенции которых сосредотачиваются средства обеспечения прав и свобод человека и гражданина. В частности, в научной литературе обосновывается необходимость формирования института административной юстиции, вносятся предложения по совершенствованию форм и методов работы Уполномоченного по правам человека.

Третья идея состоит в признании того, что мерилом качества закона может являться то, насколько принятый закон в ходе своей реализации дает возможность человеку использовать предоставленное ему право в той или иной сфере государственного управления или своей жизнедеятельности.

С этой точки зрения, полагает автор, очевидна, несмотря на большое количество законов, тенденция снижения уровня обеспечения прав и свобод человека и гражданина практически во всех сферах государственного управления. Существенная работа, которая проведена за последние двадцать лет по исследованию прав и свобод человека и гражданина, а также интеграция российской правовой системы в европейское правовое пространство отчасти нивелирована содержанием действующих федеральных законов и чрезмерностью бюрократических процедур их реализации. Все это в конечном счете снижает доверие граждан к государственным институтам. Для исправления сложившейся ситуации необходимо кардинальное переосмысление системы государственного управления, повышение качества государственных услуг посредством формирования персональной ответственности должностных лиц.

Четвертой идеей является необходимость развития добросовестной конкуренции на рынке государственных услуг, формирование института «позитивного административного молчания», а также формирование правовых механизмов зависимости должностного лица от насущных требований гражданина. При этом не следует абсолютизировать права и свободы гражданин, поскольку на практике они обязательно упираются в

17

определенные правовые и социальные ограничения.

Пятая идея состоит в том, что успешное обеспечение прав и свобод граждан в со- циально-культурной, социально-экономической и имущественной сфере в немалой степени достигается различными профилактическими средствами. Профилактическая деятельность полиции обеспечивает не только обстановку социального благополучия, но также помогает выявлять различного рода административные правонарушения или иные отклонения от соблюдения правовых и социальных норм.

Шестая идея связана с обоснованием того, что должной концентрации усилий взаимодействующих структур в деле обеспечения прав и свобод человека и гражданина пока, к сожалению, пока не дают, конституционный принцип, связанный с приоритетом прав и свобод человека и гражданина, которые ко всему прочему еще должны являться смыслом и содержанием деятельности органов государственной власти, пока так, как нужно людям, не работает.

Седьмая идея состоит в утверждении прочной зависимости механизма реализации прав и свобод граждан от правовой культуры их носителей, в связи с чем каждый человек и гражданин должен знать свои права, свободы и обязанности, а также правильно ими пользоваться. В свете этого целесообразным видится формирование правового механизма информирования людей о мерах воздействия, например, в отношении виновного должностного лица, а в более общем плане – дальнейшее реформирование системы правового просвещения и воспитания.

Восьмая идея связана с утверждением необходимости использовать зарубежный опыт лишь в том аспекте, в котором он может быть адаптирован и использован в нашей стране. В частности, весьма позитивным видится формирование небольших по своему штату отделов полиции, в которых будут нести службу только участковые уполномоченные полиции и сотрудники уголовного розыска.

В завершении рассмотрения проблем обеспечения прав и свобод граждан в методологическом аспекте представляется возможным отметить, что их решение позволит государству сделать существенные шаги в деле своего социально-экономического и политического развития, а также повысить уровень доверия к государственным институтам, в том числе и полиции, со стороны общества.

Третий параграф – «Правовой статус граждан как предмет административной деятельности полиции» – посвящен исследованию сложной структуры статуса граждан и особенностям его реализации в административной деятельности полиции.

Исходя из того, что базовым для гражданина является его конституционноправовой статус, и гражданство является достаточным основанием для наделения человека возможно полным в государстве объемом прав и возложения и сопоставимых с ним комплекса обязанностей, автор обращает внимание на то, что целый ряд положений

18

Конституции и целый ряд конституционных прав не может быть реализован гражданином без специальной законодательной регламентации, например, право гражданина на обращение, право на свободу передвижения, право на поступление на государственную службу и др., без взаимодействия с органами исполнительной власти и без наличия норм административного права.

Последние выражают административные права граждан, которые представляют собой закрепленные законами дозволения совершать определенные действия, вести себя в дозволенных границах и требовать от других граждан, государственных органов и их должностных лиц не препятствовать осуществлению этих прав.

Административно-правовое положение гражданина имеет принципиальное значение для его самореализации, а также для выстраивания им нормальных взаимоотношений с органами государственной власти и их должностными лицами.

Статус граждан как субъектов административного права имеет весьма сложную конструкцию, что предполагает дифференциацию административной деятельности по его обеспечению, различных служб и подразделений полиции, вклад которых в дело обеспечения прав и свобод граждан далеко не одинаков.

Вработе обращается внимание на то, что характерным для административных прав граждан является их реализация в сфере охраны общественного порядка.

По мнению автора, общественный порядок – это нормальное функционирование социальных отношений, отсутствие рисков и угроз, которые могут нарушить нормальную жизнедеятельность людей и их прогрессивное социальное и профессиональное развитие, создающие обстановку спокойствия и защиты личности и собственности физических и юридических лиц.

Далее обращается внимание на то, что в обязанностях граждан в сфере общественного порядка закреплена, по сути, мера должного и возможного поведения в общественных местах. В связи с этим рассмотрено содержание понятия «общественное место».

Вотличие от конституционного, административно-правовой статус гражданина зависит от того, какое право он реализует. Иными словами, гражданин обладает множеством административно-правовых статусов.

Автор полагает, что права граждан в административно-правовой сфере могут быть подразделены в зависимости от того, какими нормами они закреплены: это права материального и административно-процессуального характера, в зависимости от сферы их реализации права могут быть подразделены на права управленческого и полицейского характера. Также важно различать права, реализация которых допускается свободно, и права, реализация которых требует их согласования с органами государственной власти

иуправления. Наконец, права граждан в сфере административно-правовой действитель-

19

ности могут быть подразделены в зависимости от правового механизма их реализации. Однако, отмечает автор, чтобы гражданин чувствовал себя полноценным субъек-

том административного права, необходимы соответствующие гарантии. Одной из них важнейших является ответственность государства за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей перед гражданином. В связи с этим предлагается закрепить в КоАП РФ целый ряд составов административных правонарушений, которые будут предусматривать административную ответственность органов государственной власти.

Автор утверждает, что юридические гарантии прав и исполнения возложенных обязанностей должны находиться во взаимосвязи с экономическими, политическими, культурными, а также организационными гарантиями. Без такой связи, например, ужесточение административных наказаний не приносит желаемых результатов. И действительно, ужесточение за последние годы административной политики не повлекло за собой кардинальных изменений в деле укрепления правопорядка, а также повышения законности и дисциплины в российском обществе; также не вырос и уровень правовой культуры граждан.

Излишняя формализация процесса управления, слабая процессуальная регламентация порядка предоставления государственных услуг, а также запоздалые, а часто и непродуманные управленческие решения – все это нивелирует положительную практику управленческой и полицейской работы, снижает правоохранительный потенциал деятельности полиции. При этом важно подчеркнуть, что без полиции граждане не могут полноценно реализовать свои политические и социально-культурные права.

В заключение обосновывается необходимость создания закона, аналогичного закону Великобритании «Об охране общественного спокойствия и порядка», с применением которого эффективность обеспечения права и свобод граждан в сфере общественного порядка, по убеждению автора, возрастет.

Четвертый параграф – «Принципы административной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан» – посвящен выявлению системного характе-

ра осуществления данных принципов и их содержательной специфики в исследуемой сфере.

Прежде всего, автор констатирует, что вопрос о принципах организации и административной деятельности полиции в современный период практически не поднимается, хотя для деятельности полиции, особенно связанной с защитой прав и свобод граждан, это чрезвычайно важно.

Принципы административной деятельности полиции, с одной стороны, обусловлены тем, что этой деятельности присущ исключительно исполнительнораспорядительный, властный характер, хотя в ней можно обнаружить и диспозитивные

20