300
.pdfначала, а также отношения горизонтального характера, характерные для административ- но-процессуальной деятельности, где юридическое неравенство в статусах участников соответствующего производства трансформируется в процессуальные взаимные права и обязанности.
Предваряет исследование вопроса о принципах административной деятельности полиции и их системе, а также об их видах обращение к теоретическим наработкам, а также к анализу действующего законодательства. Исследование показывает, что в настоящее время нет устоявшейся точки зрения на принципы административного права и административной деятельности полиции, что обусловлено рядом обстоятельств как объективного, так и субъективного характера.
Далее автор в содержании административного права выделяет различные самостоятельные структурные элементы, которые по своей конструкции, а также уровню развития законодательства претендуют на самостоятельные отрасли права (или правовые институты). Эти образования имеют свои принципы, которые лишь с определенной долей условности можно отнести к принципам административного права. Так, в настоящее время весьма убедительно говорится о принципах государственной службы, принципах административного процесса. Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что в административной деятельности полиции выделение системы процессуальных принципов неоправданно игнорируется.
Далее автор дифференцирует принципы административной деятельности полиции на общеправовые принципы, принципы управленческого характера и принципы процессуального характера.
К первой группе принципов автором отнесены такие принципы, как соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина, принцип законности, беспристрастности, а также принцип общественного доверия и поддержки граждан. В параграфе содержание и значение этих принципов подробно анализируется.
Особую значимость в административной деятельности полиции автор придает принципу открытости и публичности, который, однако, работает в той мере, в какой он не препятствует служебной деятельности полиции, а также в той степени, в какой это позволяет действующее законодательство.
Вадминистративной деятельности полиции важное место занимает принцип взаимодействия и сотрудничества. Взаимодействие полиции осуществляется на основании регламентов взаимодействия с различными органами исполнительной власти, а также внутриведомственного взаимодействия различных структурных подразделений полиции.
Вусловиях развития науки и техники, а также информационных технологий важным принципом работы российской полиции должен быть и принцип использования достижений науки и техники, смысл которого раскрыт в параграфе.
21
Вторая группа в системе принципов административной деятельности полиции - организационные принципы, в рамках которых выделяются отраслевой принцип, территориальный принцип, линейный принцип, а также функциональный принцип. Обозначенные принципы позволяют выстраивать административную деятельность с учетом особенностей объектов обслуживания, определенной специализации подразделений полиции, а также их кадрового и материально-технического обеспечения полиции. Дополняют эту группу принципы, касающиеся оптимизации административной деятельности полиции, в том числе принцип единоначалия и коллегиальности в принятии управленческих решений.
Автор обосновывает предложение о выделении в системе принципов административной деятельности полиции принципа профессионального служебного риска, с которым логически взаимосвязан принцип служебного усмотрения.
Далее автор анализирует содержание последней группы принципов - принципов процессуального характера. Эти принципы обеспечивают динамику административной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан.
Для повышения эффективности административной работы полиции, полагает автор, все обозначенные принципы следует реализовывать комплексно, и только при таком подходе можно добиться позитивных результатов в деле защиты прав и свобод граждан
всфере компетенции органов внутренних дел.
Впятом параграфе – «Международно-правовые стандарты обеспечения прав и свобод граждан» – таковые рассматриваются в качестве необходимой современной основы для любого из правовых статусов человека.
Полицейские стандарты обеспечения прав и свобод человека и гражданина являются производными от общих, доктринальных положений, содержащихся в целом ряде международных документов, посвященных правам человека.
Международно-правовые стандарты обеспечения прав и свобод граждан представляют собой сложившийся на основе устойчивой межгосударственной практики общекультурный, общецивилизационный нормативный минимум государственной регламентации и реализации прав и свобод человека и гражданина. Он обращен как ко всему мировому сообществу, как к группам государств, объединенных в конкретную международную организацию, так и к отдельным государствам.
Предметом данного нормативного минимума является общепризнанный перечень прав и свобод, относящихся к основным и обязательным для каждого государства, а также главные черты содержания каждого из прав, требующих воплощения в нормативных положениях внутригосударственного законодательства.
Всодержании рассматриваемых международно-правовых стандартов можно видеть компоненты, которые касаются обеспечения социальных прав, экологических и
22
трудовых прав, а также целого ряда гражданских и процессуальных прав. Каждая из групп прав позволяет гражданину быть полноценным субъектом как частноправовых, так и публично-правовых отношений.
Со второй половины двадцатого столетия начинает формироваться международное гуманитарное право, основной целью которого становится установление универсальных правовых стандартов обеспечения прав и свобод граждан.
Международно-правовые стандарты защиты прав и свобод человека существуют в виде конвенций, принципов, правил, рекомендаций, документов иного рода. Автор выявляет тот корпус международно-правовых документов, который и закрепляет данные стандарты. К ним он относит в первую очередь Всеобщую декларацию прав человека ООН, Международный пакт о гражданских и политических правах 16 декабря 1966 г., а также Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.
Знаковым документом, действующим на европейском континенте, автор считает Конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. Данный документ был ратифицирован Федеральным законом РФ от 30 марта 1998 г. «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней». В данной конвенции закрепляется практически весь перечень прав и свобод, что и в других международно-правовых документах, посвященных правам человека и гражданина.
Однако недостаточно лишь нормативно, а затем и законодательно закрепить те или иные стандарты обеспечения прав и свобод человека и гражданина, необходимо обеспечить их системой самых разнообразных гарантий реализации, имеющих форму обязательств государств по признанию и обеспечению провозглашаемых прав и свобод, обусловливающих их реальность. Только в этом случае соответствующие права и свободы перестают быть юридической фикцией. Особенно актуально это сегодня в социальной сфере, где многие публичные услуги стали предоставляться за плату.
Таким образом, основную ценность представляют собой не сами по себе между- народно-правовые стандарты обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а наличие устойчивых, непосредственно действующих правовых механизмов. Один из них - сформированные конгломератом государств надгосударственных судебные инстанции, осуществляющие защиту прав и свобод человека и гражданина в том случае, если гражданин исчерпал внутригосударственные средства восстановления своих нарушенных прав и свобод. Именно в этом проявляется ключевая функциональность международноправовых стандартов в правовом механизме обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Признавая первичность международно-правовых стандартов в становлении и развитии национального законодательства в области прав и свобод человека и гражданина,
23
необходимо, тем не менее, признать, что далеко не все стандарты подходят нашей стране. При этом имеется в виду, не столько то, что они не в полной мере соответствуют Конституции России, а также ментальности населяющих ее народов (в которой устоялись иная, чем, например в западных странах, «конфигурация», иерархия тех или иных прав и свобод, а также сознание их реальной, а не общеидейной их значимости), а прежде всего то, что в силу специфики современной стадии развития страны не все из признанных прав и свобод граждан с равной степенью могут быть реализованы и подкреплены гарантиями.
Вэтой связи автор делает вывод, что решение комплекса проблем административной деятельности российской полиции по защите прав и свобод граждан является магистральным направлением в полном согласовании этой защиты с международноправовыми стандартами.
Глава вторая – «Административно-правовой механизм деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан» – посвящена формированию общей характеристики и выявлению содержательных особенностей основных структурных элементов данного механизма, адекватного исследуемой сфере.
Впервом параграфе – «Общая характеристика административно-правового механизма деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан» – исследу-
ются основные его структурные элементы и их конфигурация, обусловленная спецификой предметной области его применения.
Механизм административно-правового регулирования в деле обеспечения прав и свобод граждан является частью правового механизма, который помогает объединить различные правовые средства в определенную совокупность и подчинить их в конечном итоге интересам личности, общества и государства; он должен учитывать целый ряд обстоятельств не только правового и организационного, но также социального характера. Некоторые из элементов этого механизма в рассматриваемом аспекте могут являться обязательными компонентами, какие-то имеют факультативный характер, но в совокупности дают возможность полиции в рамках своей компетенции полноценно обеспечить права и свободы граждан.
Впараграфе анализируются различные научные позиции, связанные с определением механизма административно-правового регулирования.
Нормативную основу механизма обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции составляют нормы административного права, непосредственно определяющие компетенцию деятельности полиции в административно-правовой сфере. Они определяют и порядок взаимоотношений гражданина и сотрудника полиции, регулируют порядок предоставления гражданину или представителю юридического лица соответствующей государственной услуги, находящейся в ведении полиции, конкретизируют режим
24
взаимной ответственности сотрудника полиции и гражданина.
Важный блок регулятивных норм административного права связан с воздействием на внутриорганизационные отношения, возникающие в деятельности полиции и определяющие компетенцию подразделений и служб полиции. К ним автор относит в первую очередь Приказ МВД России «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции» и Приказ МВД России «О полномочиях должностных лиц системы МВД России по составлению протоколов об административных правонарушениях и административному задержанию».
Важная роль в рассматриваемой сфере принадлежит нормативным актам, позволяющим гражданину осуществить право на защиту нарушенных в результате неправомерных действий (бездействия) сотрудников полиции своих прав и свобод. Среди них основополагающими являются Закон «О полиции» и Кодекс административного судопроизводства, в которых определяются действия (бездействие) сотрудника полиции, нарушающие права и законные интересы гражданина, которые могут быть обжалованы в вышестоящий орган, в органы прокуратуры либо в суд.
Относительно самостоятельным блоком являются охранительные нормы административного права, закрепляющие запреты, ограничения, императивные предписания, необходимые для обеспечения прав и свобод граждан в общественных местах, в сфере функционирования различных видов транспорта и т.п.
Также автор обосновывает позицию, согласно которой в механизме администра- тивно-правового регулирования необходимо больше места предоставлять предписаниям заявительного порядка, снижать границы действия разрешительного воздействия, что будет способствовать снижению необоснованного администрирования общественных процессов.
В качестве другого структурного элемента рассматриваемого механизма автор выделяет административное правоотношение. Действия, являющиеся основанием для возникновения административного правоотношения, связанного с защитой прав и свобод граждан, могут быть как правомерными, так и противоправными действиями. И во всех случаях права граждан должны быть соблюдены, гражданин должен иметь возможность реализовать свои процессуальные права. Но, как утверждает автор, права потерпевших от административного правонарушения обеспечиваются в незначительной степени, потому, что потерпевший за редким исключением просто не выявляется. В связи с этим предлагается в КоАП России и в Законе «О полиции» закрепить обязанности сотрудников полиции определять потерпевших от административного правонарушения. Этот компонент административно-правового механизма деятельности полиции непосредственно связан с восстановлением нарушенных прав гражданин.
Важным элементом административно-правового механизма обеспечения прав и
25
свобод граждан в деятельности полиции также являются правоприменительные акты, например, протоколы об административном правонарушении, а также акты толкования правовых норм. Последние пока явно недооцениваются.
Наконец, существенным элементом административно-правового механизма деятельности полиции является правовая культура и правосознание. Дискуссия относительно рассматриваемых категорий анализируется автором.
Взавершении отмечается, что механизм административно-правового регулирования деятельности полиции представляет собой систему юридических, организационных
иобщекультурных средств, с помощью которых вполне может быть обеспечено выполнение полицией возложенных на нее задач в деле обеспечения прав и свобод граждан.
Во втором параграфе – «Субъекты административной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан» – представлен дифференцированный анализ административно-правового статуса полиции в его зависимости от характера обслуживаемых правоотношений и от структурного состава полиции.
Автор исходит из того, что, поскольку в вопросах обеспечения прав и свобод граждан в административной деятельности полиции существует определенная специализация, в том числе и в подборе правового инструментария для решения поставленных специфических для отдельных подразделений и направлений деятельности полиции задач, возникает необходимость детальнее раскрыть статус субъектов административной деятельности полиции, а также затронуть ряд проблем его реализации в сфере обеспечения прав и свобод граждан.
Вработе понятия «статус субъекта права» и «правовое положение субъекта права» используются как тождественные; для существа исследования это не имеет решающего значения.
Несмотря на то, что полиция – это организационный субъект административного права, ее статусу отчасти присущи некоторые элементы административно-правового статуса индивидуального субъекта соответствующей отрасли права.
Для улучшения управления в сфере внутренних дел и более дифференцированного различения специфики средств обеспечения прав и свобод граждан автор, в числе прочего, считает целесообразным вернуться к разграничению полиции на криминальную полицию и полицию общественной безопасности. Такой подход позволил бы увидеть, кто, как и чем занимается в территориальном органе МВД России. Это помогло бы и четче определить границы персональной ответственности сотрудников полиции в вопросах обеспечения прав и свобод граждан.
Одним из основных субъектов административной деятельности является территориальный орган МВД России, как по субъекту Российской Федерации, так и по более дифференцированной территории. Административно-правовой статус территориального
26
органа МВД России обладает в целом теми же признаками, что и иные органы государственной власти и управления.
Территориальный орган МВД России выступает в административных правоотношениях как целостное организационное образование, тем не менее в большинстве административных правоотношений от его имени действуют соответствующие должностные лица, компетенция которых является производной от статуса соответствующего органа.
Что касается непосредственно статуса полиции субъекта административного права, то он, по мнению автора, в современный период исследован недостаточно, в связи с этим есть определенные проблемы в организации полиции на территориальных уровнях ее функционирования. На некоторые из таких проблем автор обращает внимание в параграфе.
Среди основных направлений работы полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан особо выделяется административно-профилактическая работа, осуществляемая участковыми уполномоченными полиции, сотрудниками подразделений по делам несовершеннолетних, а также сотрудниками иных структурных подразделений полиции. Она во многом является залогом успешной работы территориального органа МВД России в деле обеспечения прав и свобод граждан.
Сущность статуса полиции как субъекта административной деятельности прежде всего проявляется именно в правоотношениях. Полиция является субъектом многих административных правоотношений, которые связаны с обеспечением прав и свобод граждан, поэтому можно сказать, что качество регулирования этих отношений в конечном итоге влияет на эффективности работы полиции в рассматриваемой сфере.
Одними из важнейших отношений, в которых полиция выступает как субъект принуждения, являются административно-юрисдикционные отношения. Они наиболее полно раскрывают статус полиции в вопросах обеспечения прав и свобод граждан.
Другой группой правоотношений, которые носят весьма значимый для рассматриваемой сферы профилактический характер, являются контрольно-надзорные отношения. Именно в силу своего характера контрольно-надзорная деятельность полиции имеет приоритетное значение.
Исходя из вышеперечисленного, делается вывод о сложном административноправовом статусе полиции как субъекте обеспечения прав и свобод граждан, а также о разнообразии отношений, которые возникают в процессе его реализации.
В завершение отмечается, что для обеспечения законности в вопросах реализации статуса полиции представляется целесообразным нормативное закрепление такого компонента административно-правового статуса органа МВД России, как ответственность. Для этого в типовых положениях «Об органах МВД России» следует предусмотреть ответственность органа за ненадлежащее обеспечение защиты прав и свобод граждан. Та-
27
кой подход должен повысить уровень персональной ответственности сотрудников полиции за уровень правопорядка на подведомственной им территории. Это также будет способствовать повышению роли общественности в сфере управления внутренними делами.
В третьем параграфе – «Правовое регулирование административной деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан в Российской Федерации» – анали-
зируется внутриорганизационный механизм обеспечения деятельности отечественной полиции в исследуемом направлении, ядро которого составляют основополагающие нормативные правовые акты, которые регламентируют деятельность полиции в рассматриваемой сфере.
Прежде всего, обращается внимание на ряд положений Конституции, касающиеся прав и свобод человека и гражданина, которые являются руководящими и непосредственно действующими для всех без исключения сотрудников полиции. Они определяют существо и принципы всего полицейского законодательства.
Автором обосновывается идея об обозначении в Конституции России полицейской функции государства, что дало бы возможность усилить реализацию основного закона в деятельности сотрудников полиции. Примеры этому есть п в некоторых зарубежных государствах, например, в Бразилии и Венгрии.
Основополагающий акт, который регламентирует прямо или косвенно все направления деятельности российской полиции - Федеральный закон «О полиции». В него, отмечает автор, включены практически все основные положения ранее действовавшего Закона «О милиции», а также важные предписания, которые находились в ведомственных нормативных правовых актах. Кроме того, в нем прослеживаются современные тенденции правового регулирования полицейской деятельности, которые имеют место в ряде зарубежных государств, особенно тех, в которых функционирует эффективная полиция.
Автор при этом обращает внимание на то, что в данном законе содержится лишь небольшое количество дефинитивных норм. В частности, в нем нет определения полиции. В параграфе сформулирована дефиниция полиции как системы федеральных органов исполнительной власти, призванной обеспечить права и свободы личности, осуществлять противодействие преступности и административным правонарушениям, а также обеспечивать правопорядок во всех сферах государственного управления и жизнедеятельности людей и наделенных для этих целей правом применять меры государственного принуждения и убеждения.
Дополняют Закон «О полиции», формируя целостную картину полицейского законодательства, Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Федеральный закон «О социальных гарантиях сотрудника органов внутренних
28
дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Их содержание анализируется автором. Делается вывод, что они прямо не касаются деятельности, связанной с обеспечением прав и свобод граждан, поскольку обращены непосредственно к сотрудникам полиции.
Далее автор указывает на значительное количество правоотношений в рассматриваемом направлении, регламентируемых Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, и для реализации которого МВД России приняло целый ряд подзаконных нормативных правовых актов.
Автор отмечает, что все эти документы в целом создали добротную правовую базу для деятельности полиции в соответствующей сфере, но при этом выявляет ряд правовых и организационных проблем. В частности, обращается внимание на тот факт, что на полицию возложены не свойственные ей функции в сфере противодействия административным правонарушениям, например, в сфере благоустройства, строительства, сельского хозяйства и др. Подобное регулирование не вписывается в рамки компетенции, определенные Законом «О полиции».
Существенное место в механизме регулирования деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан занимают акты Президента Российской Федерации, в частности, его указы. Среди них первостепенное внимание отводится указам, которые определяют порядок работы с кадрами полиции, а также направлены на обеспечение законности, дисциплины и противодействию коррупции в деятельности полиции. При этом было бы вполне оправдано принять Указ «Об усилении мер по обеспечению прав и свобод граждан в деятельности полиции».
Помимо Президента, свой вклад в дело правового регулирования деятельности полиции вносит Правительство России.
Вразвитие указанных актов принимаются нормативные правовые документы, которые исходят от федеральных органов исполнительной власти, прежде всего от МВД России. Эти акты вполне четко определяют компетенцию различных структурных подразделений полиции. Однако в этом аспекте в деятельности МВД России есть определенные проблемы, анализируемые автором.
Автор обращает внимание на такой важный аспект в регулировании деятельности полиции в рассматриваемой сфере, как взаимодействие полиции с правоохранительными органами иностранных государств и международными полицейскими организациями, в частности, определенное договорами с рядом государств, а также участием в Международной организации уголовной полиции Интерпол.
Взаключение утверждается, что работа по укреплению правовых основ деятельности российской полиции должна проходить непрерывно. В идеале необходимо добиться такого уровня законодательной или иной нормативной техники, чтобы исключить
29
ситуации нарушения прав и свобод граждан уже на стадии нормотворческого процесса.
Четвертый параграф – «Правовое регулирование деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан в зарубежных странах» – посвящен выявлению и оценке опыта некоторых передовых в рассматриваемом аспекте стран с точки зрения возможностей его использования в отечественной административно-правовой деятельности полиции.
Поставленный вопрос рассматривается в параграфе на примере Франции, ФРГ, США, законодательное регулирование в которых обладает рядом особенностей, отражающихся на регулировании деятельности органов внутренних дел.
Так, принцип защиты прав человека и гражданина в деятельности любого органа власти ФРГ возведен в примат немецкого правопорядка, а Конституция не скупится на установление общих гарантий прав граждан.
Особенность на законодательном уровне правовое регулирование обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции ФРГ обусловлена федеральным админи- стративно-территориальным устройством. Здесь существует не только федеральное законодательство (например, федеральный закон «Об административном производстве»), но и ряд законодательных актов субъектов федерации, регулирующих деятельность органов полиции. Все федеральные законы содержат положения о соблюдении прав граждан в деятельности полиции, соразмерности, пропорциональности и необходимости действий администрации и полиции.
Оригинальным является конституционное регулирование обеспечения прав и свобод граждан и правопорядка в деятельности полиции США. В соответствии с Конституцией отчасти оно возложено на плечи самих граждан. Конкретные аспекты обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции должны изыскиваться в судебной практике Верховного суда США и законодательстве (как федеральном, так и штатов), а не в самом тексте основного закона.
В США значительная часть правоохранительных функций принадлежит именно федеральным органам, а за полицией штатов оставлена лишь остаточная компетенция, которая касается поддержания правопорядка, обеспечения соблюдения правил дорожного движения и проведение отдельных следственных действий.
Действующий во Франции блок конституционных норм также содержит довольно полный перечень прав и свобод, соблюдение которых выступает в качестве обязанности любого органа власти, в том числе и органов полиции. Во Франции регионального (местного) законодательства, регулирующего вопросы обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции, не существует, несмотря на то, что действуют подразделения муниципальной полиции.
Органами по поддержанию правопорядка во Франции являются не только мест-
30