300

Работа выполнена на кафедре подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка и подразделений по вопросам миграции федерального государственного казенного образовательного учреждения дополнительного профессионального образования «Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Научный консультант: Дугенец Александр Сергеевич доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.

Официальные оппоненты: Гришковец Алексей Алексеевич, доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник сектора административного и бюджетного права Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук;

Юсупов Виталий Андреевич, доктор юридических наук,

профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры административного права и процесса Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»;

Кононов Анатолий Михайлович доктор юридических наук,

профессор, референт группы помощников и референтов До- говорно-правового департамента МВД России

Ведущая организация: Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Российский университет дружбы народов»

Защита состоится «14» февраля 2019 г. в 11:00 на заседании диссертационного совета Д 203.019.01, созданного на базе ФГКОУ ВО «Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации имени В.Я. Кикотя», по адресу: 117997, г. Москва, ул. Академика Волгина, 12, (учебно-лекционный корпус № 2, зал заседаний диссертационного совета).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке университета, а также на официальном сайте ФГКОУ ВО «Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации имени В.Я. Кикотя» http://diss.mosu-mvd.com.

Автореферат разослан «_____» __________ 2018 г.

2

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Как демократическое правовое государство Россия признает человека, его права и свободы высшей ценностью и гарантирует их защиту. Ст. 7 Конституции Российской Федерации гласит: «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». И эта политика остается неизменной даже в сложных современных условиях, когда экономика страны подвергается серьезным испытаниям.

Обеспечение прав и свобод человека и гражданина является комплексной задачей государства и всех его органов, оно – смысл и содержание деятельности органов государственной власти и управления, требующей значительных финансовых, материальных, организационных, правовых, научных и кадровых ресурсов. Ее осуществление обусловливает необходимость научной разработки не только общей модели обеспечения прав и свобод человека и гражданина, но и ее модификации применительно к деятельности отдельных государственных структур.

Особого внимания заслуживает деятельность полиции, которая обладает широкими возможностями и полномочиями в публичной сфере. Без соблюдения прав и свобод граждан деятельность органов государственной власти и управления в целом и полиции

–в частности лишена всякого практического и гуманитарного смысла.

Отом, что проблема обеспечения прав и свобод граждан весьма актуальна, могут свидетельствовать, в частности, данные Уполномоченного по правам человека. Как следует, например, из его доклада в 2015 г.1, Уполномоченным было подано 30 заявлений в Конституционный суд РФ, 49 обращений в Верховный суд РФ. По итогам обращений Уполномоченного было возбуждено 20 уголовный дел, отменено 180 постановлений, привлечено к ответственности 212 должностных лиц, вынесено 297 предписаний органам власти об устранении нарушений, оказано содействие в реализации права на подачу 37 жалоб в международные правозащитные институты. В докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2017 г. отмечается, что в 2017 г. к Уполномоченному поступило 41840 жалоб и других обращений граждан. Обозначенный показатель на 46 % больше чем в 2015 г. Уполномоченному по правам человека в 2017 г. удалось оказать помощь в защите и восстановлении прав более чем 250 тысячам граждан2.

Административная деятельность полиции (в отличие от других видов полицейской деятельности) находится на виду, от ее качества и эффективности зависят практически все остальные виды деятельности органов внутренних дел, а каждый человек по административной деятельности полиции может сформировать свое мнение относитель-

1Российская газета. 2016. 24 марта.

2Российская газета. 2018. 17 апреля.

3

но качества ее работы. От этого, в конечном счете, зависит эффективность обеспечения прав и свобод граждан в самых различных сферах их деятельности. В работе полиции достаточно правовых и организационных проблем, которые постепенно решаются, совершенствуются формы и методы административной деятельности, улучшается техническое и информационное обеспечение деятельности полиции по самому широкому спектру направлений. Сегодня весьма актуальны проблемы совершенствования админи- стративно-юрисдикционной, разрешительной и контрольно-надзорной деятельности полиции. Актуальна проблема обеспечения законности, дисциплины и противодействия коррупции в административной деятельности полиции. От решения обозначенных и ряда других проблем напрямую зависит обеспечение прав и свобод граждан, взаимодействующих с полицией в целях получения необходимой государственной услуги, а также обеспечение прав и свобод граждан, в отношении которых применяются различные меры административного принуждения.

Важной проблемой административной деятельности полиции является завоевание доверия граждан, а также вовлечение их в сферу охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.

Несмотря на то, что обозначенная проблема, в том или ином аспекте была предметом научного анализа, современные реалии и вызовы заставляют по-новому оценить возможности административной деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан и на этой основе сформулировать предложения по совершенствованию ее правовых и организационных основ.

Перечисленные и ряд иных обстоятельств обусловливают актуальность настоящего исследования.

Степень научной разработанности темы. Анализ научных публикаций свиде-

тельствует, что рассматриваемая проблема весьма содержательно была исследована с позиции общей теории права, а также конституционного права. В качестве примера можно привести работу Лукашевой Е.А. «Права человека и правовое социальное государство в России» (М., 2013).

На протяжении десятилетий советского и постсоветского периода обеспечение прав и свобод граждан в сфере общественного порядка было весьма квалифицированно исследовано в науке административного права. Этому вопросу посвящены исследования Н.И. Буденко, И.В. Гончарова, И.А. Ивановой, А.И. Колташова, А.И. Павловского, Л.М. Рябцева, Н.И. Раздымалиной, К.Б. Толкачева и др.

Существенный вклад в развитие теории административно-правового механизма обеспечения прав и свобод граждан внесли диссертации Андриашина Х.А., Килясханова И.Ш., Соловья Ю.П., Гунича С.В., Казимирова С.В., Сапелкиной В.В. и др. Полицейский аспект обеспечения прав и свобод граждан представлен в диссертациях Бутылина В.Н.,

4

Ростовщикова И.В., Киричёк Е.В., Хазова Е.Н. и др.

Teopeтичecкaя бaзa иccлeдoвaния. Теоретическую базу работы составили труды ученых-правоведов различных научных специальностей: С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, В.М. Безденежных, В.Н. Бутылина, И.И. Веремеенко, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Е.Г. Войде, Е.В. Додина, А.С. Дугенца, М.И. Еропкина, Е.А. Зимина, А.П. Коренева, М.В. Костенникова, Д.А. Керимова, С.И. Котюргина, А.В. Куракина, Г.Ю. Лесникова, А.Е. Лунева, Г.В. Петрова, Л.Л. Попова, С.В. Полениной, Ф.М. Рудинского, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной, А.В. Серегина, Ю.Н. Старилова, Ю.В. Степаненко, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, А.П. Шергина, Б.С. Эбзеева, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова и др.

Существенный вклад в развитие рассматриваемой нами проблемы внесли ученыеполицеисты конца XIX – начала XX вв. В частности, при подготовке работы были использованы труды И.Е. Андриевского, Н.Н. Белявского, В.М. Гессена, В.Ф. Дерюжинского, И.Т. Тарасова и др.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения,

складывающиеся в процессе административной деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан.

Предметом диссертационного исследования выступает: сложившийся в Россий-

ской Федерации административно-правовой механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина, используемый в деятельности полиции.

Цель диссертационного исследования состоит в формировании системного подхода к пониманию и решению в административной деятельности полиции комплекса задач по обеспечению прав и свобод граждан и определению направлений ее совершенствования.

Достижение указанной цели предполагает решение следующих исследователь-

ских задач:

-определить степень адекватности отражения сущности административной деятельности полиции Российской Федерации в науке административного права;

-сформулировать методологические идеи, которые должны быть положены в основу формирования концепции административно-правового обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции;

-раскрыть содержание понятия административно-правового обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции;

-определить критерии обеспеченности прав и свобод граждан как результата административной деятельности полиции;

-обосновать системный характер обеспечения прав граждан посредством опреде-

5

ления их места и роли в правовом статусе граждан;

-выявить идейные и организационные принципы, на основе которых строится направленная на обеспечение прав и свобод граждан административная деятельность полиции;

-определить степень соответствия отечественных административно-правовых основ деятельности полиции существующим международно-правовым стандартам обеспечения прав и свобод граждан в сфере внутренних дел;

-оценить состояние административной деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан в деятельности полиции и степень их обеспеченности данной деятельностью;

-определить особенности административно-правового механизма деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан;

-осуществить дифференциацию субъектов административной деятельности в сфере обеспечения прав граждан с точки зрения их роли в данном процессе;

-выявить достоинства и недостатки отечественной системы правового регулирования деятельности по обеспечению прав и свобод граждан в сравнении с аналогичными системами в ряде зарубежных стран и с точки зрения накопленного ими опыта;

-раскрыть систему и содержание административно-правовых средств и методов обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции;

-выявить особенности правоприменительного процесса, связанного со сферой обеспечения прав граждан;

-установить объемы компетенции полиции в рассматриваемой сфере при осуществлении юрисдикционной, контрольно-лицензионной административной деятельности;

-определить специфику обеспечения подразделениями полиции прав граждан в сфере дорожного движения;

-выявить особенности и пределы реализации совокупности ограничений прав и свобод граждан в условиях военного положения;

-определить степень гарантированности прав и свобод граждан, с которыми связана административная деятельность полиции;

-определить специфику и значение усмотрения в административной деятельности полиции, позитивные и негативные последствия его использования;

-определить перспективные направления повышения эффективности административной деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан.

Методология диссертационного исследования. Методологическую основу ис-

следования составляют системный и деятельностный подходы, которые позволили рассмотреть административно-правовое обеспечение прав и свобод граждан в деятельности

6

полиции как с позиции выявления закономерностей и взаимосвязей, присущих его структурным элементам, так и с позиции нацеленности административно-правовых норм и институтов на достижение ожидаемых результатов.

Активно используются методы сравнительного правоведения (при анализе адми- нистративно-правовых основ построения и правоохранительной деятельности различных субъектов в сфере правового регулирования обеспечения прав и свобод граждан), кон- тент-анализа документов, публикаций ученых по данной тематике, формальнологический (при изучении законодательных и ведомственных нормативных актов), структурно-функциональный метод, а также элементы социологического, исторического и аксиологического методов познания. Логика их применения продиктована стремлением интегрировать методологические подходы различных дисциплин (философии, истории, политологии, правоведения, социологии, теории управления) к исследованию проблем административно-правового обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции в России.

Перечисленные методы в своем сочетании, с одной стороны. определяют направления и пределы исследования проблемы, а с другой стороны, дали возможность всесторонне и с необходимой полнотой раскрыть ее и также развить учение об административ- но-правовом обеспечении прав и свобод граждан в деятельности полиции.

Нормативной основой исследования явились Конституция Российской Федерации, международные правовые акты по правам и свободам человека и гражданина, федеральные конституционные законы, федеральные законы, ведомственные нормативные правовые акты, решения высших судебных инстанций. Кроме того, использованы основополагающие нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения прав и свобод граждан, ряда зарубежных стран.

Эмпирическую и информационную базу исследования составили разнообраз-

ные материалы об административной деятельности полиции, судов, статистическая информация, результаты социологических опросов, в частности:

-материалы о деятельности Управления по работе с обращениями граждан и организаций, которые поступили в Административный департамент МВД России за 20122018 гг.;

-доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 20142017 гг., сведения о рассмотрении Европейским Судом по правам человека жалоб против России за 2012-2017 гг.;

-статистическая информация МВД России, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебного департамента Верховного Суда Российской Федерации по рассматриваемой проблематике;

-материалы об административных правонарушениях, рассмотренные должност-

7

ными лицами полиции в 2011-2018 гг.; - результаты проведенного автором в 2013-2018 гг. анкетирования 1080 должност-

ных лиц полиции, осуществляющих деятельность в подразделениях ГИБДД, в службе участковых инспекторов полиции, дознания, подразделениях уголовного розыска, специализирующихся на раскрытии преступлений против личности.

В качестве информационной базы в работе использованы обзоры Главного управления по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации МВД России, касающиеся правоприменительной практики территориальных органов МВД России по исполнению законодательства об административных правонарушениях в 2012-2018 гг., а также соответствующие материалы СМИ.

Научная новизна диссертации определяется тем, что в ней на основе междуна- родно-правовых и национальных стандартов обеспечения прав и свобод человек и гражданина разработана концепция административно-правового обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции, определены базисные категории рассматриваемого вида правоприменительной деятельности полиции, выявлены основные принципы административной деятельности полиции и решены проблемы их реализации в сфере обеспечения прав и свобод граждан. В исследовании раскрыт административно-правовой механизм обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции, дан теоретический анализ его элементам. Выявлены особенности обеспечения прав и свобод граждан в основных, наиболее важных для решения проблемы обеспечения прав граждан направлениях административной деятельности полиции. В исследовании определен механизм реализации ограничений прав и свобод граждан, как в обычных, так и в особых условиях, в частности, при введении военного положения. Определены критерии эффективности административной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан, а также разработаны положения относительно классификации административно-правовых средств обеспечения прав и свобод граждан в сфере внутренних дел.

Полученные результаты позволили разработать предложения по совершенствованию закрепления и реализации гарантий обеспечения, прав и свобод граждан в административной деятельности полиции.

Научную новизну содержат также положения, выносимые на защиту.

1. Административная деятельность полиции представляет собой исполнительнораспорядительную, подзаконную деятельность, которая направлена на организацию полицейской работы как во внутренней, так и во внешней среде функционирования органов полиции, направленную на обеспечение правопорядка и защиту прав и свобод граждан посредством материально-технических и организационных мероприятий и с помощью контрольно-надзорной, разрешительной и юрисдикционной деятельности.

8

2.Административно-правовое обеспечение полицией прав и свобод граждан складывается из трех основных компонентов деятельности – защиты прав и свобод граждан, их охраны и создания условий для их реализации с помощью административноправовых средств.

3.Административное право играет доминирующую роль в обеспечении прав и свобод граждан в публичной сфере, нормы которого формируют систему администра- тивно-правовых средств по созданию условий для их реализации, порядок применения и компетенцию субъектов обеспечения.

4.Концепция административно-правового обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции определена выбором в качестве стратегической установки в осуществлении комплекса мер по обеспечению прав и свобод граждан взаимодействие с гражданским обществом, общественными организациями и объединениями, опора на гражданскую активность и ответственность граждан.

5.Выстраивание партнерских взаимоотношений полиции с гражданами и институтами гражданского общества в качестве обязательного направления предполагает публичное обсуждение наиболее значимых решений, принимаемых в сфере внутренних дел,

атакже реальное действие общественного контроля, в связи с чем целесообразно принять Административный регламент взаимодействия МВД России с институтами гражданского общества.

6.Наличие юридических гарантий соблюдения прав граждан и, как следствие, исполнения возложенных на них обязанностей являются недостаточными для обеспечения прав и свобод граждан, если не находятся во взаимосвязи с экономическими, политическими, культурными, а также организационными гарантиями.

7.Дифференциация административной деятельности, различных служб и подразделений полиции является необходимым условием придания обеспечению прав и свобод граждан должной конкретности и содержательности, обусловлена сложной конструкцией статусов граждан как субъектов административного права, разнообразием охватываемых им прав.

8.Административно-правовые средства обеспечения прав и свобод гражданин, образуя систему, дифференцируются применительно к различным направлениям административной деятельности полиции, существуя в определенной доминирующей форме,

аименно, для контрольно-надзорной деятельности они приобретают преимущественно форму наблюдения за соблюдением прав и свобод граждан, для административноюрисдикционной деятельности – форму обеспечения процессуальных прав граждан в рамках производства по делам об административных правонарушениях, для разреши- тельно-лицензионной деятельности – форму обеспечения безопасности граждан.

9.Качество правоприменительного процесса в сфере обеспечения прав и свобод

9

граждан, в силу его высокой содержательности и индивидуализированности, находится в непосредственной зависимости от наличия реальной возможности в решении вопросов действовать на основе общих принципов права, а также на основе использования усмотрения, которые призваны дополнить систему административно-правовых мер, находящихся в компетенции полиции. В данной связи целесообразно дополнить ст. 5 Федерального закона «О полиции» принципом профессионального риска и принципом служебного усмотрения в интересах реализации служебных полномочий в сфере обеспечения прав и свобод граждан.

10.Опору на международно-правовые стандарты в сфере законодательного и правоприменительного обеспечения прав и свобод человека и гражданина необходимо сочетать с тем, насколько они соответствуют Конституции России и ментальности населяющих ее народов, а также с тем, что в силу специфики современной стадии развития страны, не все из признанных прав и свобод граждан в равной степени могут быть обеспечены, в том числе и достаточным объемом гарантий. В связи с этим автор предлагает ввести в правовой оборот категории: «предельного обеспечения» и «предельного ограничения» прав и свобод граждан.

11.Законодательство европейских государств, имплементировав в администра- тивно-правовое регулирование деятельности полиции требования судебной практики Европейского суда по правам человека к применению основных принципов судопроизводства в рамках деятельности администрации, поспособствовало повышению результативности в обеспечении прав граждан полицией. Учитывая данный положительный опыт, задача разумной имплементации этих требований в отечественную правоохранительную систему является одной из приоритетных.

12.Обеспечение прав граждан в области дорожного движения относится к числу наиболее сложных для реализации полицией своих контрольно-надзорных полномочий,

всилу чего развитие механизмов общественного контроля является наиболее актуальным в современных условиях для повышения доверия граждан к полиции, а значит, непосредственно положительно отразится на реализации компетенции полиции в данной сфере, повысит эффективность ее административной деятельности.

13.Уровень обеспечения прав и свобод граждан в административной деятельности полиции, как показывает практика, не обеспечивается в должной степени наращиванием ее нормативно-правовой базы. Более того, он снижается вследствие наращивания бюрократических процедур их реализации, чрезмерной регламентации правоохранительной деятельности полиции.

14.Серьезной проблемой в рассматриваемой сфере является постепенное превращение административной работы полиции в фискальную, свидетельством чего является количество составленных протоколов, наложенных административных штрафов. Чрез-

10