264
.pdfпроисхождения. В конце XIX – начале XX в. в некоторых частях России были созданы иррегулярные войска, выполнявшие полицейские и конвойные функции.
Полиция же (нем. – die Polizei) понимается, по меньшей мере, в двух значениях: во-первых, как система особых органов по охране общественного порядка и борьбе с преступностью; во-вторых, как военизированная структура – в некоторых государствах (например, в Великобритании, Германии, США) как служба в вооруженных силах, контролирующая движение на дорогах; осуществляющая задержание дезертиров, расследование преступлений и др.
Если углубиться в древность, то выясняется, что слово «полиция» производно от древне-греческого слова «π o λ ɩ ς», что означает город. Отсюда (например, в США) – полисмен, т. е. лицо, ответственное за общественный порядок в городе или в другом поселении, схожем с городом. До революции полицмейстер / полицеймейстер (нем. Der Polizeimeister) – начальник городской полиции. Эта должность была учреждена в 1718 году в Петербурге, в 1722 году – в Москве. Повсеместно в губернских городах она (должность) была введена «Уставом благочиния» в 1782 году. После февральских событий 1917 года была образована милиция, которая по задумке должна была решать задачи обеспечения правопорядка на общественных началах, безвозмездно.
Несмотря на терминологическое сходство, современная российская полиция не та, что полиция имперской России. Она не та, что и советская милиция. Отличия просматриваются по многим показателям: количественным и качественным.
В России – нынешней Российской Федерации – полиция многочисленна. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 5 мая 2014 г. № 300 (в ред. от 1 октября 2018 г.) «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» предельная штатная численность органов внутренних дел составляет 894 869 единиц. И что любопытно, некоторые исследователи отмечают, что укомплектованность личного состава органов внутренних дел не достигает 100 %, а среди сотрудников количество руководящих, штабных и иных не связанных с деятельностью по обеспечению правопорядка должностей значительно превышает число должностных лиц рядового состава. В организационном отношении современные органы внутренних дел сложнее; в технико-технологическом плане они оснащены основательнее; кадры (сотрудники и работники) культурнее и
11
образованнее, многие имеют высшее юридическое образование, высокие специальные звания, даже ученые степени и ученые звания1.
Для уяснения места и роли органов внутренних дел в диалоге гражданского общества и правового государства важно определиться в особенностях взаимоотношений гражданского общества и правового государства.
Применительно к современным условиям развития российского общества и его государственности теоретически речь можно вести о двух типах взаимодействия гражданского общества и правового государства, точнее, гражданского общества и государственного аппарата: публично-правовом и частноправовом. Если для публичноправового типа взаимодействия характерна непосредственная властная деятельность государственных органов, реализующих функции государства (в том числе, включая законотворчество, применение права, государственный контроль), то частноправовому типу взаимодействия свойственно следующее. Здесь субъекты гражданского общества, не обладая государственно-властными полномочиями, воздействуют на государственный аппарат путем участия в выборах и референдумах, осуществления экспертизы нормативных правовых актов, мониторинга и общественного контроля, формируя общественное мнение, используя радио, телевидение, Интернет, газеты, другие издания.
Таким образом, взаимоотношениям гражданского общества и правового государства в современных условиях присуща двустороння связь: прямая и обратная.
В принципиальном цели и задачи органов внутренних дел не расходятся с целями и задачами руководства страны и Министерства внутренних дел Российской Федерации как одного из федеральных органов исполнительной власти, статус которого определен Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации № 248 от 1 марта 2011 года. Но в целях и задачах подразделений органов внутренних дел, сотрудников, взятых в различных измерениях, много специфики, особенного и специального.
Актуален вопрос о принципах организации и деятельности органов внутренних дел в новых социальных условиях.
Тема принципа – одна из важнейших в теоретической и практической юриспруденции. В этой связи к изучению ее обращались и
1 О правоохранительных органах, полиции, милиции см., например: Бельский К. С. Полицейское право: лекционный курс / под ред. канд. юрид. наук А. В. Куракина. М.: Издательство «Дело и Сервис», 2004; Борисов А. В., Малыгин А. Я., Мулукаев Р. С. Три века российской полиции. Служение обществу – защита Отечеству. М., 2016; Мордвинцев Г. В. и др. Правоохранительные органы Уфимской губернии в переломные годы истории (1894–1922): сборник документов и материалов: в 3-х частях. Уфа, 2016.
12
дореволюционные, и советские ученые–юристы. Изучается она и современными учеными и специалистами1.
Здесь много дискуссионного, например, обсуждаются следующие вопросы: принцип права и правовой принцип – это одно и то же или нет? Правильно ли, когда из всей совокупности юридических норм в особую группу в качестве специализированных норм выделяются нормы– принципы?
Одни ученые-юристы, рассматривая вопрос о принципах в области правовой сферы, считают, что принципами применительно к праву выступают те отправные положения, которые непосредственно входят в его содержание. Другие же полагают, что для права важны те идеи, которые, относясь к области правосознания, не вошли в содержание действующего права, следовательно, не зафиксированы в юридических нормах и свойствами нормативности не обладают.
Представляется, что такое специфическое понимание принципа права имеет право на существование. Действительно, если некий принцип столь активно и продуктивно используется в процессе правотворчества и реализации права, то он вполне может оцениваться как средство правового регулирования.
В Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»2 предусмотрена специальная глава (вторая), посвященная принципам деятельности полиции. В некоторых законах также имеются статьи, посвященные принципам. Так, в Федеральном законе от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» – это статья 23, в Федеральном законе от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» – статья 44. И это совершенно правильно. Принципы выполняют особую роль в деятельности органов внутренних дел и безопасности они, ориентируя эти службы на шкалу соответствующих социально-правовых ценностей, мобилизуют и дисциплинируют лиц, проходящих службу в органах внутренних дел и
1К примеру, показательны следующие издания: Ведяхин В. М., Суркова О. Е. Факторы формирования и реализации принципов права. Самара: Изд-во Самар. гос. экон. акад. 2005; Захаров А. Л. Межотраслевые принципы права. Самара: Самар. отд-ние Литфонда, 2004; Принципы российского права: общетеоретический и отраслевой аспекты. Саратов: ТОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2010.
2О полиции: сборник нормативных актов. М.: Проспект, 2011. 192 с.
3О безопасности: федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 1. Ст. 2.
4О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ // Собрание законодательства Российской. Федерации. 2011.
№ 49. Ст. 4.
13
безопасности, а принятому закону придают более высокую степень нормативности.
Однако, если проанализировать нормы о принципах, закрепленных во всех законах, так или иначе относящихся к организации и деятельности органов внутренних дел, обращает на себя внимание то, что они не во всем согласованы. Кроме того, не совсем ясно, в чем различие между принципами деятельности органов внутренних дел и требованиями, предъявляемыми к служебному поведению сотрудников органов внутренних дел.
Встатьях 5–9 Федерального закона «О полиции» говорится о следующих принципах деятельности полиции: соблюдении и уважении прав и свобод человека и гражданина, законности, беспристрастности, открытости и публичности, общественном доверии и поддержке граждан, взаимодействии и сотрудничестве, использовании достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем. Представляется, что принципы, обозначенные в статьях 5 и 9 данного закона – соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина, законность – могут быть объединены в один принцип – правозаконность. Правозаконность – принципиальный антипод произволу.
Встатье 5 Федерального закона «О полиции» указывается также на принцип, который обозначен как беспристрастность. О беспристрастности говорится и в статье 13 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»». Беспристрастность – элемент справедливости. Причем такой, что некоторые, прикрываясь идеей отношения к людям и к их поступкам без всякого пристрастия, могут культивировать равнодушность, лицемерность и бюрократизм, что противоположно справедливости как таковому. В этой связи, представляется, что принцип, обозначенный законодателем как беспристрастность, было бы лучше назвать – справедливость.
На рубеже ХХ–XXI – вв. масштабные реформы были проведены практически во всех европейских странах. По убеждению А. К. Киселева, они привели к фундаментальным изменениям «сущностных составляющих
полицейской работы: ее форм и методов, характера и сотрудничества, ориентации взаимодействия граждан с общественными институтами»1. Организация взаимодействия полиции и институтов гражданского общества все более базируется на диалоговых началах, на принципе партнерства. Это же ведет к гуманизации и демократизации социальной
жизни в целом не только на национальном уровне, а даже на уровне
1 Киселев А. К. Реформы в полиции европейских стран (рубеж ХХ–XXI вв.). Гуманитарные и юридические исследования. 2014. № 4. С. 167–171.
14
международных отношений. Постепенно Российская Федерация тоже включается в этот процесс.
В социальном развитии, во взаимодействии российских органов внутренних дел и гражданского общества в приоритете линия, ориентированная на общественность, гражданский контроль. А это предполагает, по меньшей мере, следующее:
–учет органами внутренних дел общественного мнения1 при решении конкретных задач в их повседневной практической деятельности;
–отход от насильственных мер, максимальное снижение принудительных методов, грубости, бестактности в деятельности российских органов внутренних дел, полиции;
–акцент на то, что выполняемые российским государством функции являются востребованными и конкурентоспособными услугами, предоставляемыми гражданам и обществу;
–всеобъемлющее сотрудничество российских органов внутренних с гражданами, институтами гражданского общества по всем актуальным вопросам развития общества и его государственности;
–высокая степень сознательной активности российских граждан в инициировании и решении высокозначимых социальных проблем и вопросов.
Необходимо, однако, принять во внимание то, что определенные обстоятельства проблемного характера образуют сложности на пути успешного взаимодействия гражданского общества и правового государства, где существенна роль российских органов внутренних дел. К их числу можно отнести, например, следующее:
–активность граждан, которая порой выходит за правовое поле, и невысокую активность их в рамках правового поля;
–в массе своей низкий уровень правовой культуры населения; дезориентированность многих в том, что в социальном отношении ценно, а что не ценно;
–необоснованно завышенные требования членов гражданского общества к представителям правоохранительных органов, включая сотрудников органов внутренних дел, полиции;
–профессиональную деформацию правосознания тех, кто включен
в структуры правоохранительных органов. В их правосознании
1 Заметим: Президент Российской Федерации в Послании Федеральному собранию Российской Федерации сказал: «Мнение людей, наших граждан, народа как носителя суверенитета и главного источника власти должно быть определяющим. Все в конечном счете решают люди и сегодня, и в выборе стратегии развития страны, и в повседневных вопросах жизни, в каждом регионе, городе, поселке. Сильную, благополучную, современную Россию мы сможем построить только на основе безусловного уважения к мнению людей, к мнению народа» // Российская газета. 2020.
№ 7. С. 6.
15
удивительным образом могут сочетаться социальный реализм, юридический идеализм и правовой нигилизм;
– невысокий уровень доверия граждан к правоохранительным органам, включая органы внутренних дел, полицию, и к их деятельности.
В Федеральном законе «О полиции» вопрос об общественном доверии и поддержке граждан отнесен к главе 3 «Принципы деятельности полиции».
Заметим, утрата доверия к сотруднику органов внутренних дел – основание для увольнения со службы1. Но это основание достаточно скользкое, поэтому каждый случай, связанный с вопросом об утрате доверия, должен подвергаться обстоятельному анализу, тщательному изучению. Беспочвенное недоверие, являющееся результатом заблуждения (добросовестного или недобросовестного), профессиональной деформации правосознания, или незрелого общественного сознания, что свойственно части населения, особенно молодежной составляющей ее (части), ни к чему хорошему не ведет, а лишь, дезориентируя сотрудников, дезорганизует их служебную деятельность, расстраивает сложившиеся правоотношения в структурах органов внутренних дел, дестабилизирует их работу.
Впрочем, особенность деятельности органов внутренних дел такова, что здесь всегда можно найти и отрицательное. В этой связи ожидать 100-процентного рейтинга доверия к ним со стороны населения
– верх иллюзии. Но это не значит, что органы внутренних дел и их сотрудники могут относиться к общественному мнению безразлично или даже враждебно. Общественное мнение – важный показатель правильной или неправильной постановки организации и деятельности органов внутренних дел. В этой связи они, включая полицию и иные структуры, должны стремиться в своей деятельности обеспечить общественное доверие и поддержку граждан.
Важно также точнее определиться в основных направлениях взаимодействия органов внутренних дел с институтами гражданского общества. Интересна предпринятая Н. В. Егорышевой попытка определиться в основных направлениях реформирования органов внутренних дел. Опираясь на «Дорожную карту», созданную рабочей группой МВД России, она обозначает следующие направления: кадровый профессионализм, восстановление доверия к системе МВД, оптимизация системы МВД, повышение эффективности работы ее
1 Утрата доверия является основанием увольнения и других лиц. Например, 15 ноября 2016 года Президент Российской Федерации В. В. Путин освободил от должности в связи с утратой доверия А. Улюкаева – федерального министра экономического развития. Ему инкриминируется получение взятки в размере двух миллионов долларов США. См.: Российская газета. 2017. № 175 (7342). С. 2; 2017. № 182 (748). С. 1, 3.
16
структурных подразделений, а также их управляемости, обеспечение доступности правоохранительной помощи, осуществление адекватного ответа на возникающие криминальные угрозы1.
Существенным является и вопрос о формах взаимодействия органов внутренних дел как звена исполнительной власти правового государства с институтами гражданского общества, с населением в целом 2.
Уже полицией Имперской России была осознана необходимость и важность взаимодействия с гражданами в целях обеспечения общественного порядка и противостояния терроризму. Показательна, например, разработанная в 1913 году департаментом полиции «Инструкция для организации добровольной дружины», которая содержала в себе следующие очень важные принципы ее организации: добровольность вступления, фиксированное членство, строгий отбор; подотчетность и подчиненность органам государственной власти, государственного руководства и контроль. Советская милиция осуществляла свою многогранную деятельность в теснейшем сотрудничестве с советскими гражданами. Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции», определяя милицию как систему государственных органов исполнительной власти и подразделяя ее на две структуры: криминальную милицию и милицию общественной безопасности, – предусматривал, что милиция стоящие перед ней задачи решает во взаимодействии не только с другими государственными органами, но и во взаимодействии с органами местного самоуправления, общественными объединениями, трудовыми коллективами, гражданами, а также муниципальными органами охраны общественного порядка.
Традиция взаимодействия полиции/милиции/полиции с обществом сохраняет свое значение и в современных условиях, но с учетом новых политических, экономических и социальных реалий. И это, естественно, ибо органы внутренних дел, оторванные от населения, могут выродиться в одну из спецслужб, в деятельности которых доминируют задачи безопасности.
1Егорышева Н. В. Реформирование органов внутренних дел в контексте правового государства и гражданского общества // Государство будущего: политико-правовой аспект: сб. статей. докладов и выступлений / Междунар. науч.-практ. конф. (Уфа, 11
апреля 2014 г.). –Уфа: Изд-во «РИЦ УГНТУ», 2014. С. 164 – 165.
2Один из аспектов этой проблемы рассматривается В. Д. Тяптиным. См: Тяптин В. Д. Правовое регулирование участия граждан в охране общественного порядка и пути его совершенствования // Вестник ВЭГУ. 2008. № 5 (37). С. 63–69.
17
§ 2. Организационно-правовые основы взаимодействия органов внутренних дел с институтами гражданского общества
В принятой в декабре 2015 г. «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», развитие взаимодействия органов обеспечения государственной безопасности и правопорядка с гражданским обществом отнесено к главным направлениям обеспечения государственной и общественной безопасности.
Законодательно вопросы взаимодействия, сотрудничества и возможность привлечения общественности к обеспечению правопорядка закреплена в Федеральном законе «О полиции». Глава 2 «Принципы деятельности полиции» в числе прочих называет «Взаимодействие и сотрудничество». п. 3 ст. 10 этого закона гласит: «Полиция при осуществлении своей деятельности взаимодействует с другими правоохранительными органами, государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами». Также п. 3 ст. 10 гласит: «Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдения законности и правопорядка, а также оказывает поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка». Далее в п. 4 указанной статьи говорится: «Государственные и муниципальные органы, общественные объединения, организации и должностные лица должны оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее обязанностей». Таким образом, сотрудничество предполагается взаимовыгодным.
Выступая субъектом правоохранительной деятельности, органы внутренних дел, полиция, МВД руководствуются определенными принципами, провозглашенными Федеральным законом «О полиции», ориентирующимися на особенности организации и условия функционирования органа правопорядка, стратегию выстраивания взаимоотношений с общественностью. Согласно Федеральному закону «О полиции» к ним относятся: соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина; законность; беспристрастность; открытость и публичность; общественное доверие и поддержка граждан; взаимодействие и сотрудничество; использование достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем.
Бесспорно, что реализация обозначенных принципов деятельности полиции в значительной степени зависит от качества деятельности коллектива сотрудников, уровня их профессионализма и культуры, содержания служебных отношений между сотрудниками по вертикали и по горизонтали, характера взаимодействия правоохранительного органа с
18
общественными объединениями и организациями, широкими слоями населения.
Указанные принципы деятельности полиции тесно связаны с удовлетворением интересов каждого человека и гражданина в правоохранительной сфере, поскольку строгое соблюдение требований законов, открытость и взаимодействие являются основными гарантиями реализации прав и свобод граждан.
В целях эффективного осуществления этих прав и свобод государство приняло определенные организационные меры: в частности, издан Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 2011 г. № 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах» и приказ МВД Российской Федерации от 15 августа 2011 г. № 939 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 2011 г. № 668»1.
Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 2011 г. № 668 определил цели, характер, членство, основные задачи, права, вопросы организации совета и др. Так, согласно этому Указу Общественный совет при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и общественные советы при территориальных органах Министерства образуются в целях обеспечения согласования общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, федеральных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций, в том числе профессиональных объединений предпринимателей, и решения наиболее важных вопросов деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, в том числе полиции2.
Общественный совет выступает совещательным органом, решения которого носят рекомендательный характер. Он формируется на основе добровольного участия в его деятельности граждан, членов общественных объединений и организаций.
Создание объединений граждан для участия в обеспечении законности и правопорядка возможно благодаря закреплению других организационно-правовых форм, предусмотренных в российском законодательстве – в виде общественных объединений правоохранительной направленности и народных дружин, которые
1О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 2011 г. № 668: приказ МВД Российской Федерации от 15 августа 2011 г. № 939: текст с изменениями и дополнениями на 17 сентября 2015 г. – URL: http: // www. consultant.ru (дата обращения: 26.03.2020).
2Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах: указ Президента РФ от 23 мая 2011 г. № 668 // Собрание законодательства РФ. 2011. № 22. Ст. 3154.
19
закреплены в особой форме в Федеральном законе от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка»1. Федеральный закон определяет: правовую основу; задачи и принципы; формы участия граждан в охране общественного порядка, включая внештатное сотрудничество с полицией; особенности создания и деятельности общественных объединений правоохранительной направленности, порядок и особенности создания народных дружин, правовой статус народных дружинников; права и обязанности граждан, участвующих в охране общественного порядка; условия и порядок применения членами общественных формирований физической силы; гарантии правовой и социальной защиты и меры социальной поддержки; обязанности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, правоохранительных и иных государственных органов при организации содействия граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка2.
Одна из частей статьи 6 данного Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» закрепляет: «Органы государственной власти в целях обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности в соответствии с полномочиями, установленными настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принятыми в соответствии с иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, оказывают поддержку гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка»3.
В силу сказанного уже становится понятно, что законодатель предоставил органам государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральным МВД и органам местного самоуправления широкие возможности для поддержки общественников, их привлечения к участию в охране общественного порядка.
Таким образом, существующее российское законодательство, регулирующее общественные отношения в правоохранительной сфере, открывает возможности для конструктивного взаимодействия органов внутренних дел с общественностью, общественными объединениями и организациями, включая религиозные организации, закрепляет правовую основу для совместного решения вопросов по защите прав и свобод граждан Российской Федерации.
1Об участии граждан в охране общественного порядка: федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 14.
Ст. 1536.
2Там же.
3Там же.
20