190

С 2015 года в Ростовской области глав районов и поселений могут избирать не всенародным голосованием, а из числа депутатов местных представительных органов. Аналогичная схема сейчас работает в крупных донских городах. Так, в сентябре 2015 года ростовчане избрали депутатов VI созыва городского парламента в количестве 40 человек. Парламент состоит из 10 комиссий, одна из которых есть комиссия по местному самоуправлению, информационной политике и связям с общественностью. Данная комиссия, как, впрочем, и остальные, отвечает за конкретное направление деятельности, занимается проведением проверок в своей сфере, подготовкой докладов, аналитикой, привлекает к рассмотрению профильных вопросов представителей исполнительной власти и населения. Плюсы и минусы новой системы формирования органов местного самоуправления обсуждали члены ассоциации Совета муниципальных образований Дона.

В 34 из 55 муниципальных районов Ростовской области представительные органы сформированы в соответствии с требованиями нового законодательства. Свыше 700 депутатов от поселений делегированы на районный уровень. Сформированы советы депутатов по взаимодействию с представительными органами муниципалитетов разных уровней. В Совет (областной) поступило предложение о формировании шести территориальных информационных площадок по обмену опытом работы представительных органов муниципальных образований Ростовской области. Планируется объединить городские

41

округа в информационную площадку, а остальные (5), которые включают в себя муниципальные районы, будут локализованы по территориальному и со- циально-экономическому принципам.

Данное предложение позволит создать результативный механизм общения депутатов представительных органов, создаст условия для формирования единого информационного пространства и взаимодействия депутатов различных уровней, обеспечит интерактивное участие территориально удаленных членов Совета в дистанционном обмене информацией в режиме реального времени35.

Суть грядущих перемен заключается в том, что с принятием Областного закона от 21.11.2014 № 255-ЗС «О представительных органах и главах муниципальных районов и поселений в Ростовской области» указанные категории чиновников будут избираться из состава представительных органов, которые они же и возглавят. Так, председатель районной думы будет главой этого же района. Главу администрации муниципалитета станут назначать по контракту, заключенному с претендентом, прошедшим конкурсный отбор. При этом конкурсные комиссии, которым предстоит выбрать достойного кандидата, в муниципалитетах будут формироваться комплексно: половину состава в них будет назначать губернатор области, другую часть – собрание депутатов района. В

35 См.: Северский А. В Ростовской области появятся информ-площадки по обмену опытом для муниципальных депутатов // Комсомольская правда (Ростов н/Д). 2015. 8 мая.

42

поселениях половину комиссии набирает глава администрации района и еще столько же – депутаты поселения. В правительстве поясняют, что в таких комиссиях будут представители отраслевых органов власти, которые смогут профессионально оценить, насколько кандидат готов управлять районом или поселком.

У новой схемы есть несколько неоспоримых преимуществ. Прежде всего, управление муниципалитетом будет деполитизировано, и глава администрации станет заниматься исключительно решением хозяйственных задач, не отвлекаясь на политические баталии.

При этом конкурсный отбор глав администраций позволит выбрать действительно грамотных, квалифицированных управленцев. Закон предполагает переход к формированию районных собраний по принципу делегирования, когда районная дума состоит из глав и депутатов представительных органов поселений. То есть поселковые депутаты смогут принимать участие в формировании районного бюджета и назначении главы районной администрации. Это укрепит взаимодействие между районным и поселенческим уровнями власти.

Новая схема позволит районам и поселениям сократить расходы, которые неминуемы при проведении прямых выборов. По оценкам правительства Ростовской области, общая экономия может составить 150–200 млн руб.

Следует подчеркнуть, что монопольно-органи- зационная и политико-информационная системы не являются обязательно всеобщими императивами

43

для всех типов муниципальных образований. Например, в Октябрьском сельском районе Ростовской области разработана стратегия с 2002 по 2020 год, которая предусматривает развитие каждого поселения. На данный момент внедряются свыше 86 проектов с объемом инвестиций свыше 60 млрд руб. В Росто- ве-на-Дону планируется создать горячую линию по приему информации о фактах необоснованно завышенной стоимости продуктов питания и об отсутствии в ассортименте товаров первой необходимости. Налажена работа с Управлением Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области.

Внушительный вклад в развитие местного самоуправления вносят ученые. Отметим ряд положений, рекомендаций, прозвучавших на Международной научно-практической конференции по проблемам местного самоуправления, состоявшейся в апреле 2015 года в Ростове-на-Дону. Немалую роль сыграли ростовские ученые, а точнее Лаборатория проблем повышения эффективности государственного и муниципального управления Южно-Российского института управления – филиала РАНХиГС.

На конференции отмечалось, что разработана ростовская областная программа реформирования местного самоуправления. Ростовская область входит в лидирующую группу в России по вопросам информатизации местного самоуправления, компьютеризации системы оказания муниципальных услуг. Однако необходима упреждающая деятельность всех органов местного самоуправления.

44

Низкий уровень открытости и доступности органов местного самоуправления свидетельствует о неэффективной информационной политике и об отсутствии у населения полной, прозрачной и объективной информации о деятельности органов власти, что приводит к ориентации в оценках на слухи и стереотипы. Необходимо повышать эффективность информационной открытости власти, более тесно взаимодействовать с населением.

Недостаточное внимание уделяет местная власть стратегии развития территории. Экономический кризис, внешние санкции и внутренние преграды социально-экономического развития территорий и жесткая борьба за ресурсы вывели на первый план проблемы обеспечения условий «выживания» и сохранения муниципальных образований и лишь затем проблемы их комплексного социально-экономи- ческого развития.

Правительство Ростовской области проводит ежегодную оценку эффективности деятельности органов муниципальной власти. Муниципалитеты, достигшие наилучших показателей, поощряются грантами из областного бюджета. Дает свои плоды и областная программа реформирования системы самоуправления. Благодаря ей Ростовская область вошла в число регионов-лидеров по вопросам информатизации муниципалитета и компьютеризации системы оказания муниципальных услуг.

45

С. П. Овчинникова, А. В. Ващенко

ЗАПРЕТ ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯ ПРАВОМ В ГРАЖДАНСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ:

СТРУКТУРА И МЕХАНИЗМ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ

Злоупотребление правом в отечественном законодательстве упоминается достаточно часто. В Гражданском кодексе Российской Федерации (далее – ГК РФ) имеется запрет на извлечение преимущества из-за поведения недобросовестного свойства, незаконного характера. Закон предусматривает определенные санкции при злоупотреблении правом.

О злоупотреблениях правом говорится в п. 2 ст. 56 Семейного кодекса Российской Федерации, который предусматривает право несовершеннолетнего на защиту от злоупотреблений родительскими правами36. Особо следует отметить Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, который в ст. 41 устанавливает совокупность негативных последствий для субъектов, совершающих злоупотребление своими процессуальными правами37.

36См.: Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 30.12.2015) // Российская газета. 27.01.1996. № 17.

37См.: Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ (ред. от 30.12.2015) // Российская газета. 27.07.2002. № 137.

46

Однако единой концепции борьбы с помощью правовых средств со злоупотреблением правом нет38. Между тем злоупотребление правом лишает право легитимности, влияет на правосознание негативно.

В Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации отмечается необходимость постоянного контроля за соблюдением принципа добросовестности при оценке прав и обязанностей сторон. В этой связи гражданское право подошло к созданию юридических механизмов борьбы со злоупотреблениями правами, предусмотрело различные механизмы противодействия злоупотреблению правом. Сделано это было еще в глубокой древности39.

Во-первых, субъекты гражданско-правовых отношений должны действовать добросовестно в ходе реализации и защиты гражданских прав. В судебной практике неоднократно обращалось внимание на принцип презумпции и добросовестности в деятельности участников предпринимательских отношений. Их неразумное и недобросовестное поведение считается злоупотреблением правом. Так было по делу о взыскании задолженности за простой и стоимости

38См.: Бармина О. Н. К вопросу о злоупотреблении правами в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2012. № 10. С. 6–8.

39Овчинников А. И. Миланский эдикт и его роль в формировании ценностей современного права // Философия права. 2013. № 3 (58). С. 15–19.

47

демонтажа буровой установки и бурового оборудования40.

Принципы добросовестности и разумности играют важнейшую роль в развитии гражданско-право- вых отношений. Содержание и объем этих понятий устанавливается в правореализационном процессе. Это и порядочность, и честность, и справедливость отношений. Установить разумность в поведении субъектов означает понимание правильности, правомерности поступков.

Презумпция добросовестности предполагает отсутствие необходимости в доказывании, что лицо действовало разумно и добросовестно41. Соблюдение норм морали и нравственности является юридической обязанностью человека, так как именно общественная нравственность может считаться ограничителем прав человека42. Доказывать обратное должно лицо, убеждающее, что лицо действовало злоупотребляя правом.

40См.: Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.11.2012 по делу

№А05-6091/2012. URL: http://consultant.ru.

41См.: Ovchinnikov A. I., Mamychev A. Y., Litvinova S. F.

Extra-legal and shadow functioning of public authorieties // Mediterranean Journal of Social Sciences. 2015. Т. 6. № 3. С. 387–393.

42 См.: Овчинников А. И. Идеология российской государственности в контексте модернизации: базовые ценности и приоритеты // Северо-Кавказский юридический вестник. 2012. № 1. С. 20–25.

48

Принцип добросовестности предполагает честность в поведении участников гражданско-право- вых отношений, разумность – понимание правоты своих действий. Справедливость предполагает корреляцию поступков и действий участников граждан- ско-правовых отношений нравственной норме поведения43.

Во-вторых, в судебной практике закреплен принцип запрета извлечения преимущества из собственного недобросовестного или неправомерного поведения, о чем свидетельствует постановление ФАС Волго-Вят- ского округа от 19.01.2011 по делу № А17-396/201044. Исковое требование о признании ничтожным договора купли-продажи части доли в уставном капитале общества и о применении последствий его недействительности удовлетворено правомерно, так как материалами дела подтверждено, что оспариваемая сделка совершена на крайне невыгодных для истца условиях, по явно заниженной цене.

В-третьих, злоупотребление правом и недобросовестное поведение может причинить вред не субъектам права, а правовой системе и порядку в целом. В таком случае государством предусмотрен механизм реабилитации нарушенного порядка, в основе

43 См.: Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.07.2009 по делу № А56-6942/2007; Научно-практический комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой: постатейный / под ред. В. П. Мозолина, М. Н. Малеиной. М., 2004.

44 См.: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 19.01.2011 по делу № А17-396/2010. URL: http://consultant.ru.

49

которого лежит обращение в доход государства материальных благ, полученных в результате сделки, заключенной с целью заведомо нарушающей основы нравственности и правового порядка.

Если же данная сделка либо иное злоупотребление правом причиняет ущерб субъектам права, то к злоупотребляющей стороне применяется механизм возмещения убытков в порядке п. 4 ст. 10 ГК РФ.

Современное отечественное гражданское право предполагает четыре вида злоупотребления правом. Прежде всего это шикана, или использование своих прав с намерениями причинить вред другому лицу. В судебной практике присутствуют случаи, когда суд оперативно реагирует на подобные случаи45.

Для злоупотребления правом характерно умышленное использование права для получения выгод и

преимуществ со стороны юридического лица фор-

45 См.: Постановление ФАС Московского округа от 10.02.2010 № КГ-А40/15571-09 по делу № А40-26049/09- 85-196. URL: http://consultant.ru.

Требование: Об обязывании заключить долгосрочный договор аренды.

Обстоятельства: Между сторонами был подписан предварительный договор аренды нежилых помещений, согласно которому стороны обязались в будущем заключить краткосрочный договор аренды и долгосрочный договор аренды нежилых помещений.

Решение: В срок, установленный в предварительным договоре аренды, договор долгосрочной аренды подписан не был, предложение о его заключении истцом в адрес ответчика не направлялось, обязательства, предусмотренные предварительным договором, прекратились по правилам ГК РФ.

50