189

ББК 67.99(2)116.31 К 31

Рецензенты: А.Н. Кокорев, заместитель начальника факультета переподготовки и повышения квалификации по учебной и научной работе Московского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент;

С.В. Тепляков, заместитель начальника ОМВД России по району Солнцево г. Москвы - начальник полиции.

К 31 Кашкина Е.В., Елисеев А.В., Хандогина А.В.

Актуальные проблемы охраны общественного порядка и общественной безопасности в деятельности полиции [Текст] : аналитический обзор / под ред. д-ра юрид. наук, проф. Ю.Н. Демидова. - Домодедово: ВИПК МВД России, 2014. - 32 с.

ISBN 978-5-9552-0669-1

В обзоре проанализирована правоприменительная практика по вопросам охраны общественного порядка и общественной безопасности полиции, с целью выявления проблем и путей их решения.

Предназначен специалистам, занимающимся вопросами охраны общественного порядка и общественной безопасности, сотрудникам органов внутренних дел различных категорий, образовательным организаций системы МВД России.

ББК 67.99(2)116.31

2

СОДЕРЖАНИЕ

3

ВВЕДЕНИЕ

В процессе осуществления административной деятельности полиция обеспечивает безопасность личности, предупреждает и пресекает преступления и административные правонарушения; выявляет и раскрывает преступления, охраняет общественный порядок и обеспечивает общественную безопасность; защищает частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности, оказывают помощь физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов.

Предметная компетенция полиции необычайно широка. Ее полномочия распространяются на все сферы общественной жизни. Полиция обеспечивает законность и правопорядок в общественных местах, на транспорте, в области дорожного движения, в области оборота гражданского и служебного оружия, при осуществлении частной детективной и охранной деятельности.

Непосредственно в рамках административной деятельности полиция реализует полномочия по профилактике и предупреждению преступлений и административных правонарушений, осуществляет надзор за соблюдением гражданами, освободившимися из мест отбывания лишения свободы, установленных в их отношении судом ограничений, а также осуществляет производство по делам об административных правонарушениях, являясь основным по количеству рассматриваемых дел субъектом административной юрисдикции в стране.1

Эффективность выполнения возложенных законодательством на полицию обязанностей во многом зависит от слаженной и оптимальной организации ее деятельности. От того, насколько адекватно фактическому развитию общественных отношений в сфере общественного порядка и общественной безопасности будет осуществляться организация деятельности полиции, будет зависеть уровень законности и правопорядка.

Эти и ряд других обстоятельств обусловливают необходимость систематического мониторинга фактического состояния этих отношений с целью принятия сотрудниками полиции обоснованных управленческих решений.

Таким образом, анализ фактического состояния охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности позволяет определить и своевременно скорректировать содержание деятельности полиции, максимально использовать все имеющиеся возможности для осуществления возложенных на нее задач.

1 Административная деятельность полиции / под ред. Ю.Н. Демидова. М.: ЮНИТИДАНА: Закон и право, 2014. 527 с.

4

АНАЛИЗ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Эффективность решения задач в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в деятельности полиции напрямую зависит от совершенствования системы управления и дальнейшей оптимизации деятельности органов внутренних дел. Государственное управление в сфере обеспечения защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, противодействия преступности, охраны общественного порядка и собственности, обеспечения общественной безопасности также можно определить как целеполагающее, практическое, организующее и регулирующее воздействие государства через службы и подразделения полиции на общественные отношения в указанной сфере.1

Эти вопросы в числе приоритетных положений закреплены в «Дорожной карте дальнейшего реформирования органов внутренних дел Российской Федерации»2 (далее - «Дорожная карта»).

Согласно «Дорожной карте» повышение эффективности деятельности органов внутренних дел не представляется возможным без совершенствования организации управления, что предполагает без дополнительного финансирования последовательное решение ряда задач:

-ужесточения контроля, повышения спроса за конечные результаты деятельности;

-обеспечения постоянного анализа реального состояния оперативной обстановки, своевременной выработки и реализации решений по ее нормализации;

-развития организационных способностей руководителей и сотрудников, эффективной расстановки кадров и должного использования кадрового потенциала;

-формирования объективной и гибкой системы оценки эффективности работы. При этом необходимо отказаться от «палочных», валовых показателей, акцентируя внимание на оценке качества оказания реальной помощи гражданам и организациям;

1Административная деятельность полиции. Указ. раб.

2Дорожная карта дальнейшего реформирования органов внутренних дел Российской Федерации [Электронный ресурс]: расширенная рабочая группа при Министре внутренних дел Российской Федерации по дальнейшему реформированию органов внут-

ренних дел. М., 2013. URL: http://mvd.ru›upload/site1/document_file/roadmap.doc.

5

-сокращения документооборота, ухода от проведения излишних мероприятий, дублирования, в первую очередь, при организации планирования и контроля, подготовки и проведения совещаний;

-надлежащей организации планирования деятельности, с постепенным смещением акцентов от планирования мероприятий на планирование результатов;

-совершенствования процессов бюджетирования и распределения ресурсов, в том числе путем постепенного внедрения элементов программно-целевого метода организации деятельности, повышения прозрачности распределения ресурсов, сопряжения системы планирования работы, включая стратегический уровень, и бюджетного процесса;

-формирования и совершенствования организационных механизмов реализации государственной программы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности», постоянной работы над улучшением ее содержания и структуры, расширения участия МВД России в федеральных целевых программах.

При этом в рамках управленческой деятельности при совершенствовании охраны общественного порядка и обеспечения безопасности должно быть акцентировано внимание на создании необходимых условий для работы территориальных органов МВД России, прежде всего, на районном уровне.

Современный этап развития системы органов внутренних дел Российской Федерации является знаковым в части апробации методик организации служебной деятельности подразделений полиции, осуществляющих охрану общественного порядка и общественной безопасности, соответствия реальным условиям и востребованности модернизированной норма- тивно-правовой базы.

Существенная работа ведется по формированию правовых и организационных основ единой государственной системы профилактики престу-

плений и иных правонарушений в рамках реализации Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.1

14 ноября 2013 г. Президентом России В.В. Путиным утверждена Концепция общественной безопасности в Российской Федерации. В соответствии с данным документом обеспечение общественной безопасности является одним из приоритетных направлений государственной политики

всфере национальной безопасности Российской Федерации. Под общественной безопасностью понимается состояние защищенности человека и

1 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года [Электронный ресурс]: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 //

КонсультантПлюс. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW; n=165072.

6

гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Всвоем выступлении на расширенном заседании коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации 21 марта 2014 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил: «Ещё один приоритет - это обеспечение общественной безопасности, прежде всего снижение уровня преступности в общественных местах, на улицах, во дворах наших городов и посёлков».

Необходимо отметить, что в рамках выполнения поручения Президента Российской Федерации Правительством Российской Федерации в Государственную Думу внесен проект Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации». Его рассмотрение в первом чтении было осуществлено в марте 2014 г.

Данный законопроект откроет новые возможности для совершенствования действующей системы профилактики правонарушений. Развитие государственной системы профилактики правонарушений находится в прямой зависимости от наличия федеральных законов профилактической направленности. Практика свидетельствует, что именно системная профилактическая работа, скоординированная в масштабах всей страны, позволит существенно улучшить криминогенную обстановку в России, снизить уровень криминализации общественных отношений и, как результат, обеспечить необходимый уровень общественной безопасности.

Врамках ведомственного нормотворчества в сфере охраны общественного порядка в последнее время издано более 15 основополагающих документов нормативного характера МВД России. В числе наиболее важ-

ных - наставления по организации деятельности участковых уполномоченных полиции1, подразделений по исполнению административного законодательства2, подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации3.

1 Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции года [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166 // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144038/.

2Об утверждении Типовых положений о подразделениях организации применения административного законодательства и подразделениях по исполнению административного законодательства года [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 29 декабря 2012 г. № 1156. // КонсультантПлюс. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=564226/.

3Об утверждении Инструкции по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 15 октября 2013 г. № 845 // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_158962//.

7

Всоответствии с приказом МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333 «О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России» непосредственную ежедневную охрану общественного порядка осуществляют следующие подразделения органов внутренних дел:

- отдел (отделение, группа) охраны общественного порядка; - отдел (отделение, группа) участковых уполномоченных полиции и

по делам несовершеннолетних; - отдел (отделение, группа) лицензионно-разрешительной работы;

- отдел (отделение) ГИБДД; - строевое подразделение ДПС ГИБДД;

- подразделения ГИБДД (регистрационно-экзаменационные, государственного технического осмотра автотранспортных средств);

- центр (группа) автоматизированной фиксации административных правонарушений в области дорожного движения ГИБДД;

- строевое подразделение ППСП; - строевое подразделение охраны и конвоирования подозреваемых и

обвиняемых; - центр (группа) по исполнению административного законодательства;

- центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей;

- комендантский отдел (отделение, группа); - управление (отдел, отделение) вневедомственной охраны;

- строевое подразделение вневедомственной охраны.

Следует отметить, что в Министерстве внутренних дел Российской Федерации последовательно решаются вопросы оптимизации численного состава и структурного построения подразделений полиции. 15 октября 2013 г. подписан приказ МВД России № 842 о внесении соответствующих изменений в типовые организационно-штатные штатные расписания территориальных органов, утвержденные приказом МВД России от 30 апреля

2011 г. № 333 «О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России»)1. МВД России завершена разработка нормативов численности подразделений, курируемых ГУОООП МВД России (их личный состав составляет около четверти всей численности органов внутренних дел - в общей сложности почти 221 тыс. (220 908) сотрудников).

Вкачестве приоритетных направлений совершенствования организационных структур в «Дорожной карте» определено укрепление практических подразделений и сокращение управленческого аппарата и обеспечивающих служб.

1 О внесении изменений в нормативные правовые акты МВД России [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 15 октября 2013 г. № 842 // Российская газета. URL: http://www.rg.ru/2014/01/29/izmeneniya-dok.html.

8

Важным шагом в этом направлении стала инициатива ГУОООП МВД России о разделении на региональном уровне управленческих структур по организации охраны общественного порядка и деятельности участковых уполномоченных полиции и ПДН. При этом проблему реализации в полном объеме основных должностных обязанностей подобная мера не способна решить (63% респондентов1 отметили основной проблемой неэффективной реализации полномочий в сфере охраны общественного порядка выполнение подразделениями охраны общественного порядка несвойственных функций). В большей степени это затрагивает участковых уполномоченных полиции, т.к. в соответствии с п. 2.2 приказа МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166, утвердившего Наставление по организации деятельности участковых уполномоченных полиции, начальник территориального органа МВД России на районном уровне может привлекать участкового (старшего участкового) уполномоченного полиции к выполнению ряда обязанностей, при невозможности выполнения их иными сотрудниками полиции.

В ГУОООП МВД России неоднократно подавались предложения об исключении п. 2.2 приказа МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166 (МВД по Республике Адыгея, МВД по Республике Алтай, МВД по Республике Башкортостан, МВД по Кабардино-Балкарской Республике, УМВД России по Приморскому краю и т.д.). Данное замечание необходимо учесть при разработке проекта приказа МВД России о внесении изменений в приказ МВД Росси от 31 декабря 2012 г. № 1166.

Оптимизация поиска внутренних резервов, определение региональных особенностей развития служб и подразделений, особенностей организации работы в крупных городских агломерациях и сельской местности - это одна из самых актуальных задач.

Если говорить об особенностях несения службы в сельской местности, особенно по охране общественного порядка, следует упомянуть о приказе МВД России от 19 ноября 2013 г. № 919 «Об утверждении ведомственной целевой программы «Сельский участковый», разработанной в целях эффективности обеспечения общественного порядка в сельских поселениях, а также повышения уровня профессиональной подготовки участковых уполномоченных полиции, их материально-технического обеспечения и решения социально-бытовых вопросов.

Стратегический приоритет реализации ведомственной целевой программы «Сельский участковый» - это обеспечение правопорядка в жилом секторе, где основное значение приобретает такой вид индивидуальной профилактической работы, как осуществление административного надзора.

1 Здесь и далее приводятся данные мониторинга 512 слушателей, проходивших повышение квалификации на кафедре подготовки сотрудников полиции по охране общественного порядка ВИПК МВД России в 2013-2014 гг.

9

С каждым годом количество лиц, в отношении которых судом установлен административный надзор, увеличивается. По состоянию на 1 октября 2014 г. административный надзор установлен в отношении почти

70,1 тыс. (+23,3%) лиц1.

По данным на январь 2014 г. под административным надзором состояло 60,0 тыс. лиц, освобожденных из мест лишения свободы и имеющих непогашенную либо неснятую судимость, из них в отношении почти 30,4 тыс. лиц административный надзор установлен по инициативе органов внутренних дел.

Вянваре - сентябре 2014 г. административный надзор установлен в отношении почти 30,5 тыс. (+7,5%) таких лиц, в т.ч. по инициативе органов внутренних дел - 13,5 тыс. лиц. Снято с административного надзора свыше 20,4 тыс. лиц (+41,1%), в т.ч. в связи с его досрочным прекращением - 275, по истечении срока - 10,4 тыс., снятием судимости с поднадзорного - 646, осуждением поднадзорного и направлением его к месту отбытия наказания - 4,6 тыс. лиц.

Действие административного надзора приостановлено в отношении более 3,2 тыс. лиц (+85,4%), в т.ч. в связи с объявлением поднадзорного в розыск - 646, признанием безвестно отсутствующим - 18, заключением под стражу - 2,3 тыс. лиц. Действие административного надзора возобновлено

вотношении 654 лиц (+113,7%).

Всоответствии с требованиями Федерального закона в обязательном порядке административный надзор устанавливается в отношении лиц, совершивших преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего или при опасном и особо опасном рецидиве преступлений. В анализируемом периоде административный надзор установлен в отношении 1 467 (-0,2%) и 8 901 (+14,8%) таких лиц соответственно, доля которых составила 34,0% от лиц, поставленных под надзор.

Вянваре - сентябре 2014 г. уголовные дела возбуждены в отношении почти 7,1 тыс. (+65,3%) поднадзорных лиц, в т.ч. 1 897 - за совершение тяжких и особо тяжких преступлений, 41 - преступлений против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, 871 - пре-

ступлений при опасном или особо опасном рецидиве преступлений, 1 843 - за уклонение от административного надзора.2

Ведомственная целевая программа «Сельский участковый» на 20142015 гг. соответствует цели «Обеспечение деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск» и реализуется в рамках задач государственной программы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности», утвер-

жденной распоряжением Правительства Российской Федерации 6 марта

1Статистические данные за январь-сентябрь 2014 г. (ф. «Надзор», код 518).

2По данным ГУОООП МВД России.

10