37

11

на то, что проблему обеспечения общественной безопасности вообще и транспортной безопасности в частности решают в каждодневном режиме не только полицейские структуры, но и иные органы государственной власти.

На основании проведенного анализа выделяются два значения понятия транспортной безопасности: во-первых, она определяется как система общественных отношений, связанных с обеспечением безопасности личности, общества и государства при эксплуатации различных видов транспорта, а также защитой транспорта и транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства, во-вторых, она представляет собой состояние защищенности данных общественных отношений комплексом адекватных поставленной задаче административно-правовых и организационнотехнических средств.

Второй параграф – «Правовые основы обеспечения транспортной безопасности в деятельности полиции» – посвящен анализу нормативной правовой базы, определяющей компетенцию и средства обеспечения выполнения полицией контрольнонадзорной, разрешительной и юрисдикционной деятельности в транспортнодорожной сфере.

Устанавливается, что деятельность полиции по обеспечению транспортной безопасности строится на основе и в рамках пяти блоков нормативных правовых актов, позволяющих осуществлять ее по всем основным направлениям.

Первый блок составляют нормы, содержащиеся в российском законодательстве, прямо или косвенно регулирующие отношения, связанные с обеспечением транспортной безопасности, а также нормы, касающиеся вопросов эксплуатации различных видов транспорта.

В работе, во-первых, проанализирован ряд законов и сделан вывод, что в них закреплен необходимый и в целом достаточный перечень оснований для осуществления контрольно-надзорных мероприятий, а также порядок осуществления разрешительной деятельности в интересах обеспечения транспортной безопасности и безопасности транспортной инфраструктуры. Во-вторых, дана характеристика полномочий и роли в механизме правового регулирования в рассматриваемой сфере, присущих Правительству России и иным органам исполнительной власти, которые в пределах своей компетенции также участвуют в формировании правовой основы обеспечения транспортной безопасности.

Отмечается существенный вклад в дело формирования правового механизма обеспечения транспортной безопасности, вносимый указами Президента Российской Федерации.

Второй блок составляют нормы, содержащиеся в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление транспортным комплексом нашей страны.

Среди них руководящая роль принадлежит нормативным правовым актам Минтранса России. Они максимально детально определяют механизм обеспечения транспортной безопасности как в целом, так и на отдельных видах транспорта. В качестве примера приводится ряд документов этого органа исполнительной власти.

Предметом исследования также стали ведомственные правовые акты, направленные на обеспечение транспортной безопасности на железнодорожном, морском,

12

речном и воздушном транспорте, нормативные акты Роспотребнадзора, Ростехнадзора и др., которые в пределах своей компетенции осуществляют правовое регулирование общественных отношений, связанных с обеспечением транспортной безопасности.

Третий блок составляют нормы, содержащиеся в нормативных правовых актах, регулирующих деятельность полиции как исполнительно-распорядительного органа государства, а также нормы, которые содержатся в нормативных документах, принятых МВД России совместно с другими органами исполнительной власти. В последних определяется разграничение компетенций различных ведомств в организации деятельности по обеспечению транспортной безопасности и порядок их взаимодействия с органами внутренних дел России. В качестве примера приводится информация о работе в2016 г. межведомственной группы под эгидой Минтранса России, с участием МВД России, где было рассмотрено 26 подзаконных нормативных правовых актов Минтранса, 20 из которых приняты.

Четвертый блок составляют международно-правовые стандарты обеспечения безопасности при эксплуатации различных видов транспорта и правовые акты, действующие в рамках определенных международных организаций. Международное транспортное право оказывает влияние на развитие транспортного законодательства России в части обеспечения транспортной безопасности. Также целый ряд правовых актов, регламентирующих вопросы функционирования транспорта и обеспечения транспортной безопасности, принят в рамках СНГ.

И пятый блок составляют нормы, устанавливающие ответственность за нарушение требований в сфере осуществления транспортной безопасности. В этой связи анализу подвергаются соответствующие статьи КоАП Российской Федерации и Уголовного кодекса Российской Федерации.

Всвоей связи данные пять блоков правовых норм способствуют сохранению единого подхода к определению форм и методов обеспечения рассматриваемого вида безопасности, развитию международного транспортного сотрудничества.

Оценивая качество действующих нормативных положений, автор делает вывод, что далеко не всегда они соответствуют экономическим, географическим, культурным или иным особенностям того или иного государства. Также автор считает, что как можно быстрее должны находить свое отражение в соответствующих правовых актах появляющиеся новые вызовы и угрозы в сфере функционирования транспортного комплекса.

Взавершение автор обосновывает целесообразность внесения поправки в статью 2 Федерального закона «О полиции», касающейся определения такой функции деятельности полиции, как обеспечение транспортной безопасности. Такой подход позволит раскрыть потенциал полиции в данном направлении работы, сконцентрировать внимание не только на вопросах обеспечения безопасности дорожного движения, но и в целом на проблемах обеспечения транспортной безопасности и безопасного функционирования транспортного комплекса нашей страны.

Втретьем параграфе – «Принципы деятельности полиции по обеспечению транспортной безопасности» – раскрывается содержание и взаимосвязь правовых, организационных, технических и идейных принципов, при опоре на которые строит-

13

ся деятельность полиции в рассматриваемой сфере. При этом указывается, что принципы обеспечения транспортной безопасности не могут существовать автономно от принципов обеспечения общественной безопасности в целом, и прежде всего от организационных и идейных.

Регулятивная сила принципов обеспечения транспортной безопасности непосредственно зависит от того, насколько законодателю и правоприменителю удается приводить их действие в систему. Автор, во-первых, подвергает анализу научную литературу, в которой множество принципов обеспечения безопасности приводится в систему на основе тех или иных критериев. Во-вторых, проблема принципов обеспечения транспортной безопасности исследуется в динамике, обнаруживаемой в наиболее важных законодательных актах последних пятнадцати лет. Так, в сравнительном аспекте рассматриваются совокупности принципов обеспечения транспортной безопасности, представленные в Федеральных законах от10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения», от 9 февраля 2007 г. «О транспортной безопасности» (на основе международных стандартов обеспечения транспортной безопасности) и Модельном законе «О безопасности на транспорте», принятом 31 октября 2007 г. на 29-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ.

В современных условиях, полагает автор, к первостепенным принципам обеспечения транспортной безопасности относится принцип приоритета жизни и здоровья граждан над экономическими результатами хозяйственной деятельности в транспортной сфере, а также тесно связанный с ним принцип приоритета ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан. Не менее важен принцип персональной ответственности за нарушения требований в области обеспечения транспортной безопасности.

Одно из центральных мест в системе рассматриваемых принципов принадлежит соблюдению баланса интересов личности, общества и государства, что позволяет обеспечивать сочетание частных и публичных интересов в деле обеспечения транспортной безопасности.

Также к числу приоритетных принципов правового регулирования относится принцип законности, особенности реализации которого в рассматриваемой сфере анализируются в параграфе.

Далее отмечается, что эффективность обеспечения транспортной безопасности во многом определяется непрерывностью рассматриваемого процесса, что является главным основанием для признания ключевой роли соблюдения требований, заложенных в принципе повышения уровня профессионализма. Только непрерывная и профессиональная работа в сфере обеспечения транспортной безопасности может дать необходимый позитивный результат в рассматриваемой сфере.

Немаловажное значение имеет принцип взаимодействия субъектов транспортной инфраструктуры, а также органов государственной власти и органов местного самоуправления, что открывает дополнительные возможности в обеспечении транспортной безопасности.

Вследствие вхождения транспортного комплекса Российской Федерации в мировое экономическое и транспортное пространство особое значение приобрел и

14

принцип интеграции в международные системы безопасности.

Кроме перечисленных, в параграфе анализируется содержание программноцелевого принципа в деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения, принципа оперативности и гибкости правового регулирования обеспечения транспортной безопасности, принципа комплексного использования сил и средств обеспечения транспортной безопасности, принципа внедрения в соответствующий процесс новейших достижений науки и техники, принципа нормального служебного риска.

Автор полагает, что рассмотренная система принципов не может носить исчерпывающего характера в силу того, что общественные отношения в сфере деятельности транспортного комплекса нашей страны постоянно усложняются, дифференцируются, порождают все новые и новые проблемы и вызовы. Проблема транспортной безопасности в современном мире решается с использованием комплекса правовых, технических, экономических и информационных средств. Нельзя игнорировать и вопросы финансового, материально-технического, а также кадрового обеспечения транспортной безопасности.

Наконец, принципы обеспечения транспортной безопасности должны учитывать не только правовую основу, но и техническую составляющую процесса эксплуатации того или иного вида транспорта. Значимость последней составляющей постоянно возрастает.

Вторая глава – «Конструктивные аспекты административно-правового

механизма регулирования деятельности полиции по обеспечению транспортной безопасности» – посвящена анализу их существа и содержания, оценке степени эффективности их действия и, как следствие, определению перспективных направлений улучшения указанного механизма.

Впервом параграфе – «Элементы административно-правового механизма регулирования деятельности полиции по обеспечению транспортной безопасности» – данные элементы рассматриваются как структурная и функциональная определенность наиболее существенных его механизмов и характеристик.

Вцелом, утверждает автор, функционально рассматриваемому механизму присуща правоохранительная окраска, что и определяет ведущую роль полиции в приведении данного механизма в действие.

Вюридической теории выделяются несколько элементов механизма правового регулирования, к числу которых в первую очередь относятся юридические нормы, акты реализации правоотношения, субъективных юридических прав и обязанностей, по отношению к которым определяются компетенции субъектов регулирования.

Поскольку административно-правовой механизм обеспечения транспортной безопасности является элементом более общего механизма, включающего помимо административно-правового механизма и иные механизмы, например, организационный, технический, постольку в данный механизм включены нормы различной отраслевой принадлежности. У каждой из их групп своя функциональная роль, и симбиоз предписаний различного функционального характера помогает формировать необходимый правовой режим обеспечения транспортной безопасности.

15

Система регулятивных и охранительных предписаний, содержащихся в различных нормативных правовых актах, раскрывающих содержание юридических норм и регулирующих деятельность органов внутренних дел, проявляется в комплексе административно-правовых средств противодействия основным угрозам безопасности населения на транспорте. Этим объясняется важное место в механизме обеспечения транспортной безопасности, которое занимают административно-правовые запреты, а также составы административных правонарушений, посягающих на отношения в транспортной сфере, закрепленных, в частности, в главе 11 КоАП Российской Федерации.

Одним из основных элементов административно-правового механизма обеспечения транспортной безопасности является административно-правовой контроль на транспорте, осуществляемый транспортной полицией. Поэтому именно транспортная полиция в этом механизме выполняет одну из главных функций, эффективность осуществления которой, по убеждению автора, зависит от действенности системы взаимодействия полиции, подразделений Минтранса России и субъектов, эксплуатирующих транспортные средства, включающая комплекс мероприятий организационного и технического характера, прежде всего разграничения и согласования компетенций субъектов взаимодействия.

Кроме того, по мнению автора, весьма существенным элементом механизма правового регулирования является правовая культура и сложившиеся в ее рамках правовые традиции. Немалое число последних получает свое официальное закрепление в нормах права(в частности, многие традиции межличностного общения получили свое закрепление в правилах пользования общественным транспортом). Без этих, казалось бы, дополнительных частей механизма правового регулирования в целом и административно-правового регулирования в том числе, невозможно добиться эффективности в предупреждении и пресечении актов незаконного вмешательства в работу транспортного комплекса, а, следовательно, в полной мере обеспечить безопасность граждан на транспорте от различного рода угроз.

Таким образом, механизм административно-правового регулирования создает форму для наиболее гибкого воздействия на общественные отношения, связанные с обеспечением транспортной безопасности, и поэтому эффективное обеспечение транспортной безопасности напрямую связано с совершенствованием норм административного права, закрепляющих как нормативные, так и технические требования обеспечения транспортной безопасности.

Во втором параграфе – «Административно-правовые средства обеспечения полицией транспортной безопасности» – данные средства рассматриваются не только в их содержательной определенности, но и как центральный элемент в механизме правового регулирования отношений в транспортной сфере.

Автор отмечает, что административно-правовые средства обеспечения транспортной безопасности могут носить общий и специальный характер. Такой подход обусловлен спецификой функционирования различных видов транспорта, также уровнем нормативного правового регулирования рассматриваемых отношений.

Ключевым правовым средством является правовая норма, однородная совокупность которой определяет сущность правового регулирования рассматриваемой

16

сферы общественных отношений. Среди них вектор правового регулирования отношений, связанных с обеспечением транспортной безопасности, задают нормы международного права, которые определяют международно-правовые стандарты соответствующих административно-правовых средств. В совокупности с законодательством, определяющим приоритетные направления в обеспечении общественной безопасности, они и являются источниками формирования административно-правовых средств общего характера.

Автор обращает внимание на то, что весьма существенными для характеристики административно-правовых средств являются соответствующие компетенции полиции и специальный характер носят средства, используемые полицейскими структурами, непосредственно обеспечивающими главный сегмент транспортной безопасности – дорожную безопасность - и ограниченные только этой задачей. Такой структурой в рассматриваемой сфере является Госавтоинспекция.

Далее автор дает аргументированную оценку теоретической позиции, согласно которой средства обеспечения транспортной безопасности подразделяются на обязательные и факультативные: он полагает, что такое разделение, несмотря на различную их установочную и содержательную основу, нецелесообразно.

Административно-правовые средства решают целый ряд задач в механизме правового регулирования. Помимо правоохранительных задач, это и задачи, связанные с позитивным регулированием общественных отношений. Поэтому в их структуре важное место должны находить стимулирующие и поощряющие средства. Отсутствие должного применения данных средств ведет к повышению уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств для актов незаконного вмешательства, в частности, террористического и экстремистского характера.

Относительно самостоятельным разделом параграфа является анализ ряда адми- нистративно-правовых средств, направленных на обеспечение транспортной безопасности, с точки зрения юридических последствий их реализации. Отмечается, что не всегда целесообразность и эффективность реализации тех или иных средств в ближайшей перспективе оказывается такой же и в перспективе более отдаленной.

Для повышения степени определенности различных административнправовых средств обеспечения транспортной безопасности автор группирует их, основываясь на ряде критериев. Так, к регулятивным административно-правовым средствам обеспечения транспортной безопасности автор относит: средства, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта; планирование и реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. К группе охранительно-ограничительных административно-правовых средств обеспечения транспортной безопасности отнесены: требования, связанные с реализацией ограничений при выполнении работ, непосредственно заинтересованных в обеспечении транспортной безопасности; государственный контроль (надзор) в области транспортной безопасности. К числу предупредительных административно-правовых средств обеспечения транспортной безопасности относятся: подготовка и аттестация сил обеспечения транспортной безопасности, аккредитация подразделений транспортной безопасности; досмотр, допол-

17

нительный досмотр и повторный досмотр в целях обеспечения транспортной безопасности; защита объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства и др.

Автор подчеркивает, что на практике должен максимально учитываться системный характер действия перечисленных административно-правовых средств, а также то, что совершенствование административно-правового регулирования обеспечения транспортной безопасности находится в тесной взаимосвязи именно с совершенствованием данных правовых средств.

Третий параграф – «Меры административного принуждения, применяемые полицией в механизме обеспечения транспортной безопасности» - посвящен анализу сущности, содержанию и системности применяемых полицией в исследуемой сфере мер принуждения, поскольку вся административно-процессуальная деятельность полиции так или иначе связана с их применением. Важным является рассмотрение административного принуждения как метода административно-правового воздействия.

Меры носят предупредительно-пресекательный характер, а потому осуществляться должны только в строгом соответствии с законом. Именно законность и обоснованность применения этих мер делает их элементом административно-правового механизма реализации предоставленных полиции полномочий.

Отмечается, что административное принуждение является, по сути, полицейским принуждением. Особенности административно-правового принуждения, применяемого сотрудниками полиции при обеспечении транспортной безопасности, подробно анализируются.

По мнению автора, наиболее правильным является классификация мер административного принуждения в зависимости от целей и способа обеспечения правопорядка, определяемых характером общественных отношений и противоправных посягательств на эти отношения. В соответствии с данным критерием различаются: 1. Административно-предупредительные меры. 2. Меры административного пресечения. 3. Меры административной ответственности. 3. Меры административнопроцессуального обеспечения.

1. Предупредительные меры применяются при обеспечении транспортной безопасности с целью недопущения актов незаконного вмешательства, их своевременного пресечения. Помимо КоАП Российской Федерации и Федерального закона«О полиции» данные меры предусмотрены законами, регулирующими организацию и дея-

предупредительных мер (их четыре группы), применяемых полицией в сфере обеспечения транспортной безопасности. Большинство из них применяются подразделениями ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации, подразделениями транспортной безопасности во взаимодействии с транспортной полицией и другими правоохранительными органами.

Исследуя основания и порядок применения мер административного предупреждения, автор обращает внимание на то, что объекты транспортной системы особенно уязвимы для террористических актов, поэтому комплекс этих мер должен применяться в полном объеме. Более того, в сложившихся условиях постоянных террори-

18

стических и экстремистских угроз чрезмерное применение административнпредупредительных мер все же лучше недостаточного либо неполного их применения.

Подчеркивается, что при применении административно-предупредительных мер на объектах транспортной инфраструктуры и в салонах транспортных средств необходимо учитывать особенности транспортного комплекса и специфические задачи и функции в зависимости от наличия той или иной угрозы безопасности.

2.Основанием применения сотрудниками полиции мер административного пресечения является совершение административного правонарушения, виды которых анализируются в работе. Подобные меры в полном объеме могут применяться только сотрудниками полиции. Среди них подробно анализируется такая мера, как досмотр.

Автор анализирует для примера статистические данные за2015 г. о принятых Ространснадзором мерах реагирования по фактам выявленных нарушений в области транспортной безопасности.

3.Меры административно-процессуального обеспечения, занимая промежуточное положение между мерами административного пресечения и мерами административной ответственности, с одной стороны, являются следствием применения мер пресечения, с другой стороны, они - предпосылка назначения административного наказания. В работе раскрывается объем и содержание ряда мер данной группы.

4.Меры административной ответственности во многом зависят не только от меры общественной опасности конкретных деяний и частоты их совершения, но и от результата применения мер административно-процессуального обеспечения.

Автор на основании исследования эмпирических данных делает вывод, что на практике при применении мер административного пресечения и административнопроцессуального обеспечения происходит немало нарушений закона со стороны отдельных сотрудников полиции. Другой актуальной проблемой обеспечения полицией транспортной безопасности на объектах железнодорожного, водного и воздушного транспорта является неисполнение или неполное исполнение сотрудниками полиции при применении мер административного пресечения мер процессуального обеспечения.

Вчетвертом параграфе – «Компетенции подразделений полиции по обеспечению транспортной безопасности» - совокупности полномочий того или иного органа рассматриваются как важный элемент механизма административно-правового регулирования деятельности полиции по обеспечению транспортной безопасности.

Компетенционные нормы, наряду с нормами материальными и процессуальными, составляют административно-правовое регулирование любой управленческой деятельности, в том числе деятельности по обеспечению транспортной безопасности.

Понимание управленческой компетенции через призму совокупности полномочий того или иного органа позволяет нам выделить различные виды компетенции. Применительно к органам полиции территориальная компетенция выражается в различном объеме и характере полномочий подразделений различных уровней. Предметная компетенция определяется через конкретные задачи структурных подразделений полиции каждого элемента системы МВД России. Функциональная компетенция исходит из конкретных функций сотрудников конкретных служб и частей под-

19

разделений.

Анализ статье 13 Федерального закона «О полиции» позволяет выделить права транспортной полиции по обеспечению транспортной безопасности.

Автор в своем исследовании сосредоточивается на определении компетенции в обеспечении транспортной безопасности только транспортной полиции, хотя здесь немалую роль играют подразделения Госавтоинспекции МВД России. Подробно проанализированы компетенции линейного управления (отдела) на транспорте.

В работе приведена статистика на примере результатов работы транспортной полиции по Центральному федеральному округу за шесть месяцев2016 г., которая свидетельствует об определенных успехах в деле обеспечения транспортной полицией безопасности на объектах транспортного комплекса. Однако ряд показателей говорит об определенной недоработке сотрудников полиции при выполнении тех или иных задач и функций.

Автором выявлены особенности обеспечения общественного порядка и общественной безопасности на железнодорожном, водном и воздушном транспорте.

Основными субъектами, реализующими административно-правовые средства обеспечения транспортной безопасности, являются подразделения ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти в сфере транспорта. Определены основные задачи ведомственной охраны.

Важное место в работе занимает раскрытие особенностей организации работы нарядов сопровождения, порядок несения ими службы, а также особенности обеспечения правопорядка работниками железнодорожного транспорта в поездах дальнего следования и пригородного сообщения.

Далее отмечается, что в настоящее время к функциям транспортной полиции по обеспечению безопасности на всех видах транспорта добавились такие, как противодействие терроризму и экстремизму, поскольку транспорт все больше становится объектом террористических и экстремистских посягательств.

Таким образом, компетенция полиции в сфере обеспечения транспортной безопасности не сводится только к вопросам охраны общественного порядка, а предполагает также наблюдение за передвижением людей по территории транспортнойин фраструктуры. Но, например, в мероприятиях по обеспечению транспортной безопасности на объектах водного и воздушного транспорта роль полиции, как правило, сводится к оказанию содействия соответствующим подразделениям безопасности аэропортов, морских и речных портов в исполнении возложенных на них обязанностей. Исходя из этого, делается вывод, что транспортная полиция не является основным субъектом защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

Исследование показало, что на отношения, связанные с обеспечением транспортной безопасности, негативное воздействие оказывает коммерциализация транспорта и объектов транспортной инфраструктуры, отсутствие надлежащего взаимодействия между хозяйствующими субъектами, а также полицией. Видится необоснованной передача ряда специфических полицейских функций(например, досмотра) службам безопасности объектов транспортной инфраструктуры. В этой связи автор считает обоснованным наделить полицию специальными полномочиями по обеспе-

средств, а также находящихся в них либо рядом с ними людей от актов незаконного вмешательства, а также иных угроз природного, техногенного и социального характера».

Автор отмечает, что транспортная безопасность далеко не исчерпывается угрозами террористического характера, однако законодатель почему-то ограничивает пока её только антитеррористической составляющей. Предложенное более широкое оп-