Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 1

401

преступникам, подлежащим экстрадиции и др.). Современные конституции содержат нормы, предоставляющие иностранным гражданам убежище в основном по политическим мотивам (если они подвергаются преследованию по религиозным, научным и иным мотивам). Поэтому данный институт часто именуют политическим убежищем. Согласно Основному закону ФРГ, «лица, преследуемые по политическим мотивам, пользуются правом убежища» (абз. 1 ст. 16-а). В конституционно-правовом смысле политическое убежище означает: разрешение на въезд в данное государство; пребывание на территории государства; гарантии государства о невыдаче данного лица другому государству, даже в случае совершения им преступления на территории этого государства. Значит, главное в статусе лица, которому предоставлено убежище, – в отношении таких лиц действует запрет (презумпция) высылки (экспатриация). Соответственно такое лицо не может быть выдано стране, в которой оно преследовался.

Экспатриация и экстрадиция. Экспатриация – это специальный правовой режим, касающийся перемещения лица за пределы соответствующего государства по решению его компетентных органов. Экспатриация (ex patria – родина, отечество) интерпретируется как высылка гражданина с государства его принадлежности (родины) с последующим лишением его гражданства и как выдача гражданина другому государству. В значении высылки по идеологическим соображениям применялась в социалистических странах по отношению к диссидентам. Как правило, не имела и не имеет правового основания

взаконодательстве и основных законах.

Киным правовым режимам, распространяющимся на иностранцев, относится экстрадиция (от лат. ex – из, вне и traditio – передача, вручение) – выдача иностранного гражданина другому государству. Аксиоматичным является запрет экстрадиции в отношении «собственных» граждан. Применяется при наличии прямого указания в законе и в стране, с которой заключен договор о правовой взаимопомощи; иногда по решению суда (Румыния). Конституция Мексики предусматривает, что «Федеральная исполнительная власть вправе без предупреждения и судебного разбирательства выслать за пределы национальной территории любого иностранца, чье пребывание в стране является нежелательным» (ст. 38). В указанном смысле понятии экстрадиции сходно с понятием репудиации – принудительная высылка иностранного гражданина за нарушение законодательства государства его пребывания.

402

Глава 8. ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВЛЕНИЯ

§ 1. К методологии исследования формы государственного правления

Проблема формы государственного правления издавна привлекала к себе повышенное внимание. Мыслителей разных исторических эпох, ученых различных научных направлений и школ, оценивавших существовавшие и существующие модели организации верховной власти в той или иной стране, объединяло нечто общее: поиск и обоснование идеальной или, во всяком случае, наиболее рациональной формы организации государственной власти.

Современная наука не остается в стороне от этой проблемы: философы и историки, политологи и юристы, хотя и с разной степенью активности, но, можно сказать, систематически обращаются к ее осмыслению. Как показывает анализ, наибольшее внимание этой проблеме уделяется в политологии. В юридической теории особой популярностью данная проблема пользуется в теории государства и права. При этом количество работ по данной проблематике не уменьшается и, можно сказать, идет по нарастающей.

Отмеченное обстоятельство можно было бы оценивать положительно, если бы ни одно принципиальное обстоятельство методологического порядка: теория государства и права при всей ее значимости в системе правоведения в силу особенностей своего предмета, присущего ей методологического инструментария, не может достигнуть тех результатов в познании организации верховной публичной власти, которые в принципе возможно получить в аспекте применения государствоведческого, анализа.

Можно даже предположить, что миграция государствоведческих проблем в общетеоретическую ветвь правоведения несет в себе немалые изъяны.

Даже самый общий взгляд на утвердившиеся в теории государства и права и, гораздо в меньшей степени, в политологии подходы к пониманию формы правления обнаруживает по меньшей мере два изъяна, связанные, во-первых, с отсутствием определенности в оценке проблемы; во-вторых, со слабо прослеживающейся связью формы организации верховной власти с конституцией страны (конституционно существующими порядками) и ее конституционным законодательством. Отсутствие конкретности (точности) в оценке формы правления, равно как и соотнесение ее с формальной или материальной консти-

403

туцией, не позволяет правильно понять конституционную природу данного феномена1.

Абстрактность в оценке формы правления лишает ее тех конституционных характеристик, вне анализа которых понимание данного феномена выглядит схематичным и не раскрывает всего богатства присущих ему свойств и характеристик. Конкретность в оценке понятия формы правления необходима по соображениям его применимости в реальной конституционной практике. В отличие от категории «форма государства», которая имеет сугубо доктринальное значение, понятие формы государственного правления есть часть государст- венно-правовых реалий, и описание ее сущностных характеристик важно для составления основополагающих учредительных актов, среди которых на первом месте стоит национальная конституция. Поэтому для многих стран данное понятие, будучи закрепленным в национальной конституции или в иных конституционных актах, получает легальное звучание.

К сожалению, приходится констатировать, что и специализирующиеся на государствоведческой проблематике исследователи в большинстве своем занимают те же позиции. Так, в одном из последних довольно объемных изданий по конституционному праву философично замечено: «…Форма правления, прежде всего, затрагивает вопрос построения и структурирования верховной власти в государстве. Различают монархическую и республиканскую форму правления. В свою очередь, монархия подразделяется на неограниченную (абсолютную) и ограниченную (конституционную), а республики – на президентские, парламентарные, смешанные»2. Такое понимание формы правления порождает больше вопросов, чем ответов. Главный изъян заключается в том, что собственно конституционноправовая природа этого сложнейшего феномена осталась вне поля зрения. Но ведь приступая к изложению любого института государства, студент хорошо усвоил то, что ему компетентный преподаватель вложил в память: статус высшего органа государства, его место в системе разделения властей определяется формой правления. Что же такой студент возьмет за основание? То, что «форма правления, прежде всего, затрагивает вопрос построения и структурирования верховной власти в государстве». Но что в сфере действия конституционного права не затрагивает построения высшей власти? Ответов на этот вопрос бесчисленное множество: это и собственно характер прав и свобод личности; избирательное право и конструкция избирательной системы; конституционная система разделения властей, политические партии и партийная система и т. д. и т. п. Словом, то, что выдается за форму правления, есть только одна из возможных ее характеристик, притом далеко не главных.

Очевидно, что обращение представителей теории государства и права к государствоведческой проблематике обусловлено в немалой степени неразработанностью последней. С этим обстоятельством свя-

1См.: Червонюк В. И., Гасанов К. К. Форма государственного правления (консти- туционно-правовой анализ) : монография. М., Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, 2018.

2Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учебник для студентов, обучающихся по направлениям подготовки «Юриспруденция» / под ред. В. В. Еремяна. М. : ЮНИТИДАНА, 2017. С. 168–189.

404

зан и другой – недооценка действительной конституционной ценности формы государственного правления. Достаточно распространенным в доктрине и в среде политиков является мнение о том, что форма правления «малосодержательна» и не оказывает сколько-нибудь значительного влияния на содержание и характер осуществляемых государством функций, в то время как имеющее характер закономерности соответствие структурной организации государства его функциям, по существу, аксиоматично. Такой подход разделяется даже именитыми конституционалистами. «Если рассматривать форму правления с чисто формальных позиций, – утверждают Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин, – то можно сказать, что она не оказывает определяющего влияния на характер государственного строя. Ведь известно, что монархия Великобритании давно уже является демократическим, конституционным государством, в то время как республиканский Советский Союз таким государством никогда не был. И наоборот, ни монархическая Россия не была ни демократическим, ни конституционным государством, тогда как республиканская Франция таким государством является давно»1. Но, может быть, потому в указанных странах и утвердился конституционный строй, что этому способствовал выбор этими странами органично присущим им формы государственного правления? Было бы интересно ознакомиться с рассуждениями этих ученых относительно возможных корреляций между характером государственного строя и его государственно-правовой формой. Если все же не ограничиваться «формальной позицией», а равно основываться на философском постулате, что «всякое содержание оформлено, а всякая форма содержательна», то можно было бы обнаружить целый ряд зависимостей.

Представляется, однако, что с учетом инновационных взглядов на предмет конституционного права, его места в национальной структуре права современная наука конституционного права, основывающаяся на широком использованием методологии социологического анализа конституционно-правовых феноменов, в значительной мере удовлетворяет потребностям междисциплинарного подхода к исследованию формы государственного правления.

§2. Конституционный смысл формы государственного

1Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. 5-е изд., перераб. и

доп. М. : Проспект, 2014. С. 145.

405

правления: современный контекст

Утверждение о том, что «в конституции нет понятия формы правления, оно выработано доктринальным путем» (В. Е. Чиркин)1, можно считать верным лишь отчасти. В конституциях целого ряда современных государств термин «форма правления» имеет легальное значение2; что касается самого понятия, то так называемое описательное понятие многие конституции все же содержат. В то же время сущностной характеристики формы правления основные законы, безусловно, не дают. Однако и доктрина не дает вполне удовлетворительного ответа на вопрос о природе рассматриваемого феномена.

Между тем понятие формы государственного правления имеет большое значение, притом и в сугубо практическом смысле. Через понятие формы государственного правления определяются источники и носители государственной власти, порядок наделения властью высших должностных лиц и формирование высших органов власти (главы государства, парламента или его аналога, правительства и его главы; суды традиционно не включают в этот перечень), порядок их взаимодействия между собой и т. д. Обращение к форме правления позволяет определить, кто и как правит в обществе, как формируется верховная государственная власть, какими институтами она представлена, как устроены и взаимодействуют государственно-властные структуры и каков характер обратной связи населения с государственной властью3. Уяснение формы правления необходимо для того, чтобы понять в какой форме осуществляется правление, где находится центр власти, какие существуют взаимосвязи между высшими органами государства, как они соподчинены и связаны с избирательным корпусом. При этом слово «форма» в понятии «форма правления» в конституционной трактовке указывает, что мы имеем дело с конституционно закрепленной конструкцией власти и распределения ее центров, которая определяет только общие контуры модели, но может быть реализована по-разному4. Форма правления позволяет опре-

1Чиркин В. Е. Конституционное право : курс для преподавателей, аспирантов и магистрантов. М. : Норма : ИНФРА-М, 2013.

2Это, в частности, характерно для конституций государств Ближнего Востока: так («Форма правления») именуется действующая Конституция Швеции; раздел III Конституции Демократической Республики Конго обозначен так же: «Об организации и исполнении власти» (имея в виду, что форма правления позиционирует организацию верховной власти).

3См.: Опритов Я. М. Специфика формы государственного правления современной России (теоретико-правовое исследование) : дис. ... канд. юрид. наук, Самара, 2001.

4См.: Андреева Г. Н. Конституционное право зарубежных стран : учебник.

406

делить формирующиеся между высшими органами государства отношения1; она отображает конфигурацию публичных властей в государственном механизме и в этом значении пребывает во взаимосвязи

срежимом политического властвования: с одной стороны, она (форма правления) служит конкретным воплощением того или иного способа (характера) осуществления государственной власти (абсолютным монархиям, как правило, соответствуют авторитарные режимы, в то время как «парламентскому правлению» – демократические режимы);

сдругой – форма правления оказывает непосредственное влияние на содержание государственного режима властвования, определяя тем самым консолидированность, легитимность и эффективность государственных структур, в конечном счете, устойчивость, стабильность государственного режима. Одни формы правления содействуют раз-

витию демократии, другие, наоборот, могут вести к свертыванию демократических процессов и утверждению авторитарных режимов 2 . Таким образом, в понятии «форма правления» заключены ключевые

характеристики устройства государственной власти в отдельно взятой стране3.

Поиск конституционного смысла формы правления важен и для того, чтобы обнаружить субстанциональные характеристики в данном феномене вне зависимости от принимаемых им в разных странах форм выражения. Так, по сложившейся традиции в современных развитых странах с монархической формой правления усматривают «принципиальные» различия с парламентарными республиками; как

и прежде, существует жесткое противопоставление форм правления в зависимости от правового статуса главы государства4. Утверждается,

2-е изд., перераб. М. : Норма, 2009. С. 309.

1Маклаков В. В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть : учебник для студентов юридических вузов и факультетов М. : Волтерс Клувер, 2006. С.

399 .

2См.: Блажич Н. И. Модели разделения властей в правовом государстве : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004.

3Иногда форму правления сводят к иным аспектам государственности – принципу разделения властей, его демократизму. Так, отмечается, что под государством с республиканской формой правления понимается государство, в котором система формирования органов, прежде всего высших, базируется на обязательном и периодическом проведении демократических выборов, цивилизованных правовых механизмах взаимодействия государственных органов (См.: Васильев С. В., Виноградов В. В., Мазаев В. Д. Конституционное право России : учебник. М. : Эксмо, 2010. С. 150–151.). Но ведь и монархическая форма правления (всех без исключения конституционных монархий, по меньшей мере) отвечает тем же характеристикам.

4С этой точки зрения, думается, устарел подход, в соответствии с которым «при

407

в частности, что «современная республиканская форма правления свидетельствует о демократичности государства»1. Однако не менее демократичными являются все современные конституционные монархии, к примеру в государствах Центральной и Северной Европы.

О конституционной природе формы правления. Даже самый об-

щий взгляд на проблему обращает внимание на редко встречаемое в науке единодушие по поводу определения формы правления2. За исключением, может быть, некоторых нюансов форма правления характеризуется как структура и порядок формирования высших органов власти. Различие подходов наблюдается в основном при оценке объема данного понятия.

Анализ проблемы формы правления позволяет выделить по меньшей мере две тенденции (или два методологических подхода) в оценке природы данного феномена.

Первое и, можно сказать, традиционное направление, характерное не только для юриспруденции, но и для всей обществоведческой мысли, связано с юридизацией формы правления. При таком подходе главным в понимании формы правления является указание на то, кто осуществляет государственную власть и каков порядок формирования, прежде всего, института главы государства. Очевидно, что при данном подходе оставлен без внимания ключевой вопрос проблемы: какой характер принимает государственная власть или, иными словами, какой способ осуществления государственной власти возможен при существующей схеме власти, какой из высших органов государства занимает основную нишу в системе властей; какова модель взаимодействия этих органов власти. Применительно к современным условиям развития государственности остается не выясненным центральный вопрос устройства верховной власти: кто обладает прерога-

республиканской форме правления в противовес монархии все население участвует в формировании высших органов государственной власти, и власть в этом случае никогда не принадлежит одному лицу (См.: Рассолов М. М., Малахов В. П., Иванов А. А. Актуальные проблемы теории государства и права : учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». 2-е изд., перераб. и доп. М.

:ЮНИТИ-ДАНА, 2010. С. 84).

1Теория государства и права : учебник / отв. ред. В. Д. Перевалов. 4-е изд., перераб. и доп. М. : Норма : ИНФРА-М, 2011. С. 391.

2Однако непоколебимым остается высказанное Л. А. Тихомировым в своем трактате «Монархическая государственность», впервые изданном в 1905 г., предположение о том, что в отношении формы правления юристы так и «не пришли к соглашению относительно внутреннего смысла этого очевидного явления государственности», остается в силе и в настоящее время (Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. М. :

Облиздат, 1998. С. 68).

408

тивами формирования исполнительной ветви власти, перед кем эта власть ответственна, каковы конституционные основания ответственности правительства как высшего органа этой ветви власти. По сути, при таком подходе форма государственного правления рассматривается вне связи с принципом разделения властей – одной из важнейших конституционных основ формирования верховной власти в стране.

Вторая тенденция, представленная в новейшей политологической литературе, отчасти в некоторых работах конституционалистов, отличается политизацией формы правления, «освобождением» ее от формальных основ. Форма правления рассматривается, прежде всего, через взаимоотношения исполнительной и законодательной властей. Желая особо оттенить такое понимание конструкции верховной власти, ряд политологов обозначают ее термином «система правления». Такой подход, действительно, «схватывает» сущностное в понимании формы правления, но только при том условии, что подобного рода взаимоотношения приобретают конституционный характер, отвечают существующим (конституционно оформленным или сложившимися в соответствии с конституционными соглашениями или конституционной практикой) конституционным порядкам. Кроме того, применительно к современным условиям на характер взаимоотношений между исполнительной властью (правительством) и законодательной (парламентом) существенное (если не определяющее) влияние оказывают, как правило, конституционно установленные основания и формы ответственности правительства. Вопрос о том, перед кем и в какой форме (индивидуальная, персональная ответственность членов правительства или коллегиальная ответственность всего правительства либо то и другое) имеет чрезвычайное значение. Если, к примеру, парламент участвует в формировании правительства, но последнее не несет перед ним ответственности, а отвечает исключительно перед главой государства, то такая модель организации власти существенно отличается от той, которая характеризуется ответственностью правительства перед парламентом.

Истина, как известно, всегда посередине. Соответственно в традициях современной методологии эти оба подхода должны быть объединены, интегрированы в единую, базирующуюся на общих принципах концепцию верховной власти современного государства. С позиции современных конституционных реалий надлежит конструировать данное понятие с учетом сложных компетенционных связей, которые юридически и фактически складываются, главным образом, между

410

виртуальное пространство в этой связи становится не только возможным, но и неизбежным. Возможности интернет-технологий все больше проникают в сферу публичного властвования; Интернет имеет беспрецедентные возможности в отношении франдрайзинга общественно-политических идей, поддержки свободы непосрередственного дискурса при продвижении законодательных идей, обеспечения реализуемости принятых законов. В обозримой перспективе использование интернет-технологий для реализации гражданами своих избирательных прав, равно как и права на участие в референдуме, становится реальностью. Благодаря возрастающим интернет-ресурсам становится возможным реанимировать недействующие в настоящее время конституционные механизмы участия граждан в осуществлении власти, включая разнообразные формы гражданского контроля над властью. Очевидно в этой связи, что использование гражданских инициативы в режиме онлайн является одним из важнейших условий формирования и деятельности «электронного» правительства.

К числу рассматриваемых факторов следует также отнести протестные акции как способ преобразования (коррекции) формы правления в современной практике зарубежных стран. Проблема эта не изучена, между тем конституционная реальность целого ряда стран свидетельствует о том, что данный способ не является редкостью и в новейших условиях. Следовательно, его осмысление важно как в научном, так в практическом значении.

Не изучены связи церкви и модели организации верховной власти, в то время как государственная религия закрепляется во многих современных конституциях, конституционном законодательстве, включая наиболее развитые государства Европы.

Одним из фундаментальных факторов, влияющих на содержание, тип формы правления, являются конституционные реформы. Принципиально важным в этой связи является исследование корреляций между стабильностью конституции, формальным и фактическим преобразованием формы правления.

Нередко конституционные тексты содержат так называемую неизменяемую норму, касающуюся конституционно установленной формы правления, в конституционной практике происходит перераспределение полномочий в пользу одного из высших институтов власти, причем без внесения конституционных поправок. В частности, это связано с принятием обычных («текущих») законов (как и законов, отличающихся большей юридической силой по сравнению с обычными, но при этом также не изменяющих конституционные тексты), которыми высший орган государства (чаще всего это глава государства) наделяется дополнительными полномочиями по сравнению с теми, которые вытекают из его конституционно установленной компетенции. Тем самым происходит «ползучее» пере-распределение власти, которое означает усиление властных прерогатив одного органа в ущерб иным высшим органам государства, в ущерб общему интересу. С позиции современного понимания конструкции верховной власти отмеченная проблема, приобретающая в ряде стран характер устойчивой тенденции, нуждается в научной оценке.