Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 1
.pdf391
зультат всего этого – благоприятный социальный климат общества, отсутствие сложных социальных конфликтов (система позволяет почти автоматически выпускать социальный пар, не доводя его до критической массы), соответствующие достойному уровню жизни людей их материальное благополучие и социальный комфорт.
Политические гарантии совокупно отражают состояние политического режима в стране, политическую атмосферу, указывают на наличие или, напротив, отсутствие развитых институтов гражданского общества, сложившейся системы народовластия, политической культуру и политические традиции. Это, прежде всего, сам конституционный строй, основанный на соблюдении конституции, неотчуждаемых естественных правах и свободах и общепризнанных принципах и нормах международного права. При конституционном режиме – соответствии норм конституции страны реально действующим конституционным порядкам – созданы благоприятные политические условия для реализации прав и свобод. Показатели – беспрепятственное (отсутствие противодействия со стороны публичных властей) использование политических прав и свобод: свободы слова, печати, собраний и митингов, права на участие в управлении делами государства, действие института гражданских инициатив; действие конституционной оппозиции в стране, наличие свободных СМИ; государственная система противодействия коррупции и клиентелизму и пр.
Духовно-культурные условия или гарантии. Это, прежде всего,
признанная обществом и поддерживаемая государством система господствующих духовно-культурных ценностей: признание человека, его прав свобод высшей ценностью; идеологический и политический плюрализм, конституционные запреты монополизации идеологии, разжигания социальной, расовой, национальной и религиозной вражды; бесплатное общее и профессиональное образование; свобода литературного, художественного, научного творчества и свобода преподавания. Словом, это основанная на общечеловеческих ценностях, приоритетах личности духовно-культурная атмосфера, что в своей совокупности определяет условия реализуемости и гарантированности основных прав и свобод граждан. Благоприятная духовнокультурная атмосфера способствует приобщению человека к истинным духовным ценностям. Права и свободы человека становятся тем инструментом, посредством которых отдельный индивид и коллективные общности реализуют свои потребности и интересы.
392
Специальные гарантии прав и свобод, к ним можно отнести: 1) спе-
циальные конституционно-юридические гарантии-условия; 2) юридические средства и механизмы охраны и защиты прав и свобод.
Кспециальным конституционно-юридическим условиям обеспечения и защиты относятся те, которые вытекают из природы самой конституции, обусловлены ее местом и ролью в государственноправовой (конституционной) системе. Это, прежде всего, закрепление прав и свобод человека и гражданина в национальной конституции.
Тем самым они официально признаются высшей конституционной ценностью, а их соблюдение и защита признается обязанностью, смыслом и содержанием всех публичных институтов власти; незыблемостью основ конституционного строя, т. е. осуществление в практике принципов конституционного строя; действие конституционно признанных положений о демократическом, правовом и социальном государстве. К числу важнейших специальных конституционноюридических условий обеспечения основных прав и свобод относит-
ся установление прочного режима конституционной законности,
имеющего своей целью обеспечение реального верховенства конституции в правовой системе, прямое и непосредственное действие ее норм и положений, создание в стране такого политического режима и социально-экономического строя, при котором конституционная формула: «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» стала бы действительно смыслом, содержанием и обязанностью для государства, его органов и должностных лиц.
Специально-юридическими гарантиями-условиями можно считать предусмотренные национальными конституциями положения о том, что закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет (запрет обратной силы закона); установленный
вконституции запрет, обращенный к законодателю, не издавать законов, отменяющих или ущемляющих права и свободы человека и гражданина; закрепление в национальной конституции гарантий правосудия: презумпция невиновности; запрет повторного осуждения за одно и то же преступление; признание недействительными незаконно полученных доказательств; запрет на применение любых нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения и др.
Кспециальным конституционным гарантиям-средствам отно-
сятся закрепленные в конституции средства и механизмы охраны и защиты прав и свобод. В частности, к юридическим средствам отнесены все те, которые вытекают из содержания конституционных про-
393
цессуальных прав: судебная защита прав и свобод; право на возмещение государством вреда, причинённого незаконными действиями органов государственной власти или их должностными лицами; право на пересмотр приговора и др.
Механизмы правовой охраны и защиты прав и свобод включают комплекс юридических средств, которые применяются либо самим носителем прав и свобод, либо специально уполномоченными на то органами охраны и защиты прав и свобод.
Можно выделить несколько групп таких конституционных механизмов: во-первых, это конституционный механизм самозащиты; во- вторых, это конституционные механизмы государственной охраны и защиты прав и свобод: многообразная правоохранительная деятельность специализированных органов государства; конституционный надзор и контроль; деятельность института омбудсмена, органов прокуратуры (атторнейских служб) и др.; в-третьих, конституционные механизмы негосударственной защиты посредством деятельности всей системы правозащитных организаций; в-четвертых, это наднациональные механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина.
§ 11. Конституционные обязанности
Конституции первого поколения содержали указание на обязанность нести военную службу и платить налоги. Современные конституции устанавливают гораздо более широкий набор основных обязанностей: обязанность соблюдать конституцию и законы; быть верным, преданным своему государству (Азербайджан, Ирландия, Италия, Польша, Румыния, Сан-Марино, Эстония); обязательность начального образования (ч. 1 ст.23 Конституции Люксембурга, ч. 4 ст. 27 Конституции Испании); обязанность родителей по отношению к детям (абз. 2 ст. 6 Основного закона ФРГ, ст. 30 Конституции Италии 1947 г.), обязанность (граждан и в основном мужчин) защищать свое Отечество (Беларусь, Дания, Турция Италия) и др.
Как и в случаях с правами, в основных законах используются специфические технико-юридические способы закрепления конституционных обязанностей. Как правило, обязанности закрепляются посредством обязывающих конституционных установлений. В частности, ст. 54 Конституции Италии устанавливает: «Все граждане обязаны быть верными Республике и должны соблюдать ее Конституцию и законы». По Конституции Индии обязанностями каждого гражданина являются: «соблюдение Конституции…», «сохранение и следование благородным идеалам…», поддержание и защита суверенитета…»,
394
«защита страны и несение воинской обязанности…» (пункты «a», «b», «c», «d» ст. 51А).
Иногда обязывающие нормы закрепляются достаточно специфично. Например, согласно абз. 3 ст. 5 Конституции ФРГ «свобода преподавания не освобождает от верности Конституции». В то же время, реже, но применяется и такой способ, как запрет. Так, пункт «i» ст. 51А индийской Конституции в части IV-А «Основные обязанности» содержит обращенный ко всем запрет «отказ от насилия». Запрет злоупотреблять правами закреплен в ст. 18 Конституции ФРГ; ч. 5 ст. 21 Конституции Италии устанавливает: «Запрещаются печатные произведения, зрелища и всякого рода манифестации, противные добрым нравам».
Конституции отдельных стран закрепляют конструкцию обязан- ностей-прав. Так, глава III Конституции Гватемалы «Гражданские и политические права и обязанности» включает две статьи: «Обязанности и гражданские права» (ст. 135) и «Обязанности и политические права» (ст. 136).
Согласно ст. 135 правом и обязанностью гватемальцев, кроме указанных в других нормах Конституции и законов Республики, являются:
a)служить родине и защищать ее;
b)соблюдать Конституцию Республики;
c)работать на благо гражданского, культурного, морального, со- циально-экономического развития гватемальцев;
d)уплачивать налоги в соответствии с порядком, установленным законом;
e)повиноваться законам;
f)оказывать должное уважение властям;
g)нести военную и социальную службу в соответствии с законом. Статья 136 предусматривает, что правом и обязанностью граждан
являются:
a)регистрироваться в Реестре граждан;
b)избирать и быть избранным;
c)следить за свободой и эффективностью выборов, прозрачностью избирательного процесса;
d)занимать государственные должности;
e)участвовать в политической деятельности;
f)защищать принцип чередования при переизбрании на пост Президента Республики1.
1 Конституции государств Америки : в 3 т. Т. 1. Северная и Центральная Америка.
395
Достаточно детальный перечень основных обязанностей закрепляет Переходная Конституция Республики Южный Судан 2011 г. Согласно ч. 1 и 2 ст. 46 Конституции («Обязанности граждан»), «защищать и соблюдать настоящую Конституцию и уважать законы Южного Судана должно быть обязанностью каждого гражданина». Каждый гражданин должен следовать конституционным императивам.
В частности, он (гражданин) обязан: a) защищать страну и откликаться на призыв на военную службу согласно положениям настоящей Конституции и закона; b) предотвращать насилие и поддерживать гармонию, единство, братство и терпимость среди всех жителей Южного Судана для сглаживания национальных, религиозных, географических и политических разногласий; c) оберегать и защищать государственные средства и ресурсы и уважать правовые и финансовые обязательства; d) предотвращать и бороться с коррупцией и диверсией; e) принимать участие в развитии Южного Судана; f) принимать участие во всеобщих выборах и референдумах в порядке, предусмотренном настоящей Конституцией и законом; g) подчиняться закону и сотрудничать с соответствующими учреждениями в поддержании закона и порядка; h) защищать окружающую среду и рационально использовать природные ресурсы; i) быть осведомленным и руководствоваться во всех действиях интересами народа и принципами, закрепленными настоящей Конституцией; j) поддерживать демократию, надлежащее хорошее управление и верховенство закона; k) уважать права и свободы других людей.
§ 12. Гражданство в зарубежных странах: понятие, принципы, способы приобретения и прекращения
Понятие и значение гражданства. Гражданство – это основа пра-
вового положения человека. Оно создает преимущества для человека, позволяет ему в полной мере реализовать права и свободы, включая участие в управлении, обеспечивает юридическую определенность во взаимоотношениях с государством. В связи с гражданством находятся полная реализация права на образование, социальных, культурных и социально-экономических прав, в том числе приобретение прав собственности и других вещных прав. Гражданство – неотъемлемое свойство, атрибут государственного суверенитета. Благодаря наличию гражданства на соответствующих лиц распространяются суверенная власть, законы и защита данного государства, причем вне зависимости
С. 190–191.
396
от того, находятся они постоянно или временно на территории своей или другой страны. Преимущества гражданства очевидны. Так, в Основном законе Австрии «Об общих правах граждан» указывается, что для иностранцев поступление на службу в публичные учреждения зависит от приобретения австрийского гражданства (ст. 3).
В конституционно-правовом смысле1 гражданство – это устой-
чивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека; это принадлежность лица к данному государству, вследствие которой на лицо распространяются суверенные права данного государства и обеспечивается защита его прав и интересов как внутри страны, так и за ее пределами. Гражданство выступает как своеобразная общая длительная и непрерывная, устойчивая связь, не ограниченная территориально-пространственными сферами страны, как гарант (необходимое условие) обеспечения лицу активного и эффективного участия в управлении делами общества и государства.
Способы приобретения гражданства. Чаще всего двумя основ-
ными способами: по рождению – филиацией и путем приема – натурализацией, укоренением.
Приобретение гражданства по рождению – филиация (от лат. filius – сын) – способ приобретения гражданства по случаю рождения,
всоответствии с которым ребенок приобретает гражданство родителей независимо от места рождения либо по факту рождения на определенной территории. Данный способ не предполагает каких-либо действий и приобретается почти автоматически. Для определения гражданства по рождению применяются два принципа – каждый в отдельности или в их сочетании: а) принцип «права крови» – гражданство ребенка определяется гражданством его родителей (распространен в странах Европы); б) принцип «права почвы» – гражданство в данном государстве предоставляется всякому лицу, родившемуся на его территории независимо от гражданства родителей (распространен
встранах Американского континента).
Натурализация, или укоренение (от лат. naturalis – природный) –
порядок рассмотрения и принятия решений по вопросам гражданства главой государства в отношении иностранных граждан (лиц без гражданства) на основании их заявления и при наличии предусмотрен-
1 Кроме конституционно-правового, или национального, института гражданства, юридическая теория и практика знает еще и международно-правовой, носителями которого выступают лица без гражданства.
397
ных национальным законодательством условий. Согласно законодательству зарубежных стран о гражданстве иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие совершеннолетия и обладающие дееспособностью, могут ходатайствовать о приеме в гражданство.
Условия приема в гражданство в разных странах различные, но главным для всех них, как правило, признается укоренение – определенный срок проживания на территории соответствующего государства – обычно 5 лет, хотя может быть и большим (в Австрии, Греции, Португалии и ФРГ – 10, в Швейцарии – 20) или меньшим (2 года в странах Латинской Америки). К универсальным условиям относятся также: владение языком; принесение присяги; соблюдение конституции и законов, а равно: наличие средств к существованию; лояльность к конституционному строю государства, предоставляющего гражданство; доказательства отсутствия тяжких (СПИДа) и психических заболеваний и др. В исламских государствах одним из юридических фактов приобретения гражданства является принадлежность к религии ислама. Согласно п. «d» ч. 3 ст. 8 Конституции Мальдив, «лицо, не являющееся мусульманином, не может приобрести гражданство Мальдив».
Применяются льготные режимы приобретения гражданства, в частности упрощенное приобретение гражданства, связанное с со-
кращением срока укоренения (в Португалии до 2 лет для граждан государств, где официальным языком является португальский; в Дании, Норвегии, Швеции, Финляндии – для граждан этих стран); льготный режим предоставляется лицам, вступившим в брак1.
Кроме отмеченных, используются и другие способы приобретения гражданства: восстановление (реинтеграция) – применяется в отношении лиц, гражданство которых было по каким-либо причинам прекращено; предоставляется (возвращается) часто в порядке регистрации, при этом сроки укоренения сокращаются (в Скандинавских странах – с 7 или 5 до 2); признание (все лица вновь образованного государства признаются гражданами); оптация (выбор гражданства по усмотрению лица в связи с переходом части территории одного государства к другому). Этот способ еще именуется коллективной натурализацией; трансфер – одновременно с переходом территории
1 Об упрощенных способах приобретения российского гражданства см.: Червонюк В. И. Нерегулируемая миграция и возможности применения целерантных процедур: инновационные механизмы обеспечения конституционно значимых целей государственной миграционной политики демократического правового государства // Международный журнал конституционного и государственного права. – 2015. – № 1. – С.
24–33.
398
под юрисдикцию другого государства автоматически изменяется гражданство. Изменение гражданства осуществляется без предоставления населению права его выбора; регистрация (упрошенный порядок приобретения гражданства). Применяется в отношении лиц, которые (они или их родители) были гражданами данного государства.
Гражданство детей следует за гражданством родителей. Изменение гражданства родителей автоматически влечет за собой изменение гражданства малолетних детей. Что касается детей старшего возраста (в различных странах такой возрастной предел неодинаков – от 12 до 18, иногда до 20 и более лет), то чаще всего учитывается их мнение.
Прекращение гражданства. В зарубежных странах применяются два основных способа, которые охватываются понятием «утрата
(репудиация)»: 1) добровольный выход (отказ от гражданства) –
осуществляется по добровольному волеизъявлению (процедура предполагает подачу заявления в государственный орган); 2) «утрата (репудиация)» – не требует формального волеизъявления лица и обусловлено совершением им действий, не совместимых со статусом гражданина (приобретение гражданства другого государства без процедуры выхода, поступление на воинскую службу без согласия на то государства его принадлежности и др.). В отличие от этого лишение
(денатурализация) – это принудительное (нежелательное для лица)
лишение гражданства, приобретенного путем натурализации. Является санкцией государства в отношении лица за совершение им запрещенных деяний. Применяется только в отношении натурализованных граждан; в течение непродолжительного времени после натурализации (к примеру, в Австрии 6 лет) и только по основаниям, предусмотренным законом. Во Франции на основании ст. 98 Кодекса о гражданстве лицо, осужденное за преступление против «безопасности государства», актом Президента может быть лишено гражданства, в том числе приобретенного по рождению. По Конституции Греции (ст. 4) лишение гражданства возможно добровольно или при поступлении на службу, противоречащую национальным интересам. В странах Латинской Америки используется как дополнительное наказание за некоторые преступления (шпионаж). В ряде стран лишение гражданства может применяться только в отношении конституционно определенных способов его приобретения. Так, согласно ч. 2 ст. 144 Конституции Гватемалы «никто из гватемальцев по рождению не может быть лишен гражданства»1. В большинстве же стран действует конституцион-
1 Конституции государств Америки : в 3 т. Т. 1. Северная и Центральная Америка.
399
ный запрет. Так, Конституция Испании 1978 г. устанавливает, что «ни один испанец по рождению не может быть лишен своего гражданства» (ст. 2). Аналогичные нормы есть в большинстве современных конституций (ст. 16 Основного закона ФРГ, ч. 2 ст.11 Конституции Испании, § 7 главы 2 Конституции Швеции). Лица, лишенные гражданства, под-
лежат высылке из страны (экспатриации).
§ 13. Правовой режим иностранцев
Понятие «иностранец» не относится к числу легальных в национальных правовых системах. Международное право оперирует понятием «лица, не являющиеся гражданами страны, в которой они проживают». Соответственно содержанием термина «иностранец» охватываются иностранные граждане и лица без гражданства, пребывающие на территории данного государства.
Иностранный гражданин – это лицо, не являющееся гражданином данного государства и имеющее доказательство принадлежности к гражданству другого государства. Правовой статус иностран-
цев регулируется национальным законодательством и нормами международного права. Принципы и нормы, которым должно следовать государство в определении правового статуса иностранных граждан, закреплены в Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1985 г.
Такие нормы предусматривают: права любого государства устанавливать правовой режим иностранцев, учитывая при этом свои международные обязательства; обязанность иностранцев соблюдать законы страны пребывания (жительства), а за их нарушение нести ответственность наравне с гражданами этой страны; недопустимость массовых высылок иностранцев, законно находящихся на территории данной страны (индивидуальная высылка возможна только по закону); право иностранца на защиту государства своего гражданства (для пользования своими правами иностранному гражданину должен быть предоставлен свободный доступ в дипломатические представительства и консульские учреждения государства его гражданства).
В отношении иностранцев могут быть применены разные правовые режимы: режим национального пребывания, взаимности, наибольшего благоприятствования, преференциальный, реторсий). Как правило, действует режим национального пребывания, который за-
С. 193.
400
крепляется в конституции страны. Так, по Конституции Болгарии «иностранные граждане, пребывающие в Республике Болгария, имеют все права и обязанности, за исключением тех, которые требуют болгарского гражданства» (ч. 2 ст. 26). В то же время не противоречат данному режиму применяемые государством ограничения: для въезда в страну с целью проживания требуется разрешение с указанием срока проживания: существуют квоты для постоянного проживания иностранцев: для получения работы работодатели обязаны получить разрешение (во многих странах для иностранцев нет социального пособия). Согласно Конституции Монголии пользование иностранными гражданами и лицами без гражданства правами и свободами граждан Монголии, закрепленными в ст. 16 Конституции, может быть ограничено законом в целях обеспечения национальной и личной безопасности граждан, а также общественного порядка. В то же время конституционно оговаривается, что отмеченное «не относится к неотъемлемым правам человека, провозглашенных международными договорами, участником которых является Монголия (п. 4 ст. 18)1.
Как правило, иностранные граждане не имеют права поступать на государственную службу или находиться на государственной службе; быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (на граждан стран, входящих в Европейский Союз, эти ограничения не распространяются), они не обладают многими политическими правами. Может применяться ограничение передвижения иностранцев по стране. Иностранец подлежит депортации за нарушение законодательства. В то же время указанная категория лиц от многих обязанностей освобождается.
§ 14. Институт убежища и право на убежище. Иные правовые режимы иностранных граждан
По своему смыслу убежище означает предоставление иностранцам, преследуемым у себя на родине (или в другом государстве) за их политические или религиозные убеждения, занятие научной деятельностью, а также за действия, не квалифицируемые в международном и национальном праве демократических государств как правонарушение, права легально и бессрочно находиться на территории государства и пользоваться основными правами и свободами. Международное право определяет круг лиц, которым убежище не может быть предоставлено (совершившим преступления против мира, военным
1 Конституции государств Азии : в 3 т. Т. 2. Средняя Азия и Индостан. С. 111.