Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 1
.pdf
381
И все же сомнения относительно того, что считать «минимально допустимым стандартом» остаются. Достаточно ли, как на это иногда обращается внимание в теоретической литературе (М. А. Краснов), одного указания на ч. 2 и 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, или же неопределенность и в этом случае не устраняется. По-видимому, дефинитивная норма конституционного уровня устранила бы эту неопределенность, но конституционный законодатель этого приема конструирования нормы относительно умаления и отмены не применяет. Трудно его обнаружить и в судебной практике Конституционного Суда Российской Федерации, несмотря на то, что федеральный орган конституционного контроля многократно высказывался по этому вопросу.
Хотя и не общепризнанным, но наиболее распространенным является обозначенный в одном из наиболее авторитетных комментариев к Конституции Российской Федерации подход, в соответствии с которым под умалением законом прав и свобод предлагается понимать необоснованное ограничение их объема или действия по кругу лиц, во времени, сокращение гарантий или усечение механизмов правовой защиты и т. п. В представлении данных авторов умаление прав и свобод может иметь место как в связи с принятием закона, так и в результате принятия подзаконных нормативных актов1.
Не углубляясь в выяснение сущностных характеристик умаления прав, авторы другой работы формулируют свое понимание путем перечисления форм, способов умаления. С рассматриваемых позиций «умаление может осуществляться путем: сужения пределов прав и свобод, как они зафиксированы в Конституции, если для этого нет установленных в самой Конституции оснований; уменьшения материального содержания прав и свобод, объема социальных и иных благ, причитающихся их обладателю; минимизации гарантий прав и свобод, в том числе в результате государственного предпочтения одной группы прав в ущерб другой группе прав, тогда как все права человека и гражданина в силу Конституции должны находиться под равной правовой защитой; создания таких процедур реализации прав и свобод, которые могут свести на нет сами права или свободы человека и гражданина, и т. п.»2.
Очевидно, верно то, что, как отмечает Б. С. Эбзеев, под умалением прав понимается уменьшение материального содержания основных прав, объема социальных, политических и иных благ, причитающихся их обладателю, минимизация гарантий основных
1См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. Л. В. Лазарева. 3-е изд., доп. и перераб. М. : Проспект, 2009. С. 324.
2Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М. : Эксмо, 2009. С. 492.
382
прав, в том числе в результате государственного предпочтения одной группы прав (или отдельных прав) в ущерб другой группе прав (другим правам), тогда как все права и свободы человека и гражданина в силу Конституции Российской Федерации (ст.ст. 2, 17, 18) должны находиться под равной правовой защитой1. Однако всякое ли «уменьшение материального содержания основных прав, объема социальных, политических и иных благ» можно считать умалением. Очевидно, что уменьшение такого рода благ в отношении некоторых групп населения, в особенности представленных во властных структурах, правильнее оценивать не умалением, а социально оправданным выравниванием социальных возможностей этой группы по сравнению с большинством населения2.
По-видимому, в самом первом приближении умалением прав можно считать всякое их неконституционное ограничение, хотя такой вывод и является самым общим.
Несколько более акцентированный подход к проблеме представлен М. А. Красновым, по мнению которого «вне зависимости от форм ограничений – материальных или процессуальных – умаление есть недопустимое сужение материального содержания субъективного права». В качестве иллюстрации автор обращается к положению абз. 2 ст. 19 Основного закона ФРГ: «Существо содержания основного права ни в коем случае не может быть затронуто»3.
Представляется, что как в данном случае, так и в ранее проанализированных работах речь все же идет не об умалении, а об отмене прав и свобод; что касается квалификации умаления права как не отвечающего требования закона сужения «содержания субъективного права», то при определенных условиях этом можно рассматривать лишь одной из форм умаления. Умаление права (свободы), кроме того, может быть связано с качеством нормы закона, закрепляющего данное субъективное право; с отсутствием гарантий его реализации (отсутствием юридического механизма реализации); неэффективной правообеспечительной (правоприменительной, юрисдикционной) деятельностью, неблагоприятными условиями среды действия права
идругими факторами, делающими невозможным фактическое пользование таким субъективным правом. Законодатель в этой цепи – лишь одно из звеньев, хотя, может быть, и самое значимое, поскольку
1Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2006. С. 231-232 ; Его же. Введение в Конституцию России : монография. М. : ИНФРА-М, 2013. С. 278.
Ср. : Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М. : Эксмо, 2010. С. 456.
2В интерпретации еще одного автора умаление прав квалифицируется как «необоснованное ограничение прав и свобод, в том числе ограничения их объема, действия по кругу лиц, во времени и в пространстве, сокращение гарантий их обеспечения
изащиты (см.: Конституционные права и свободы человека и гражданина в Россий-
ской Федерации. С. 301).
Ср. : Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Карповича. М., 2002. С. 380.
3 Краснов М. А. Некоторые аспекты проблемы ограничения конституционных прав (на примере экономических прав) // Сравнительное конституционное обозрение. – 2013. – № 1. – С. 84.
383
принятие заведомо неправовой нормы, упраздняющей существующее право, никакими иными механизмами компенсировать невозможно.
Следовательно, «необоснованное ограничение права (свободы)» нельзя отождествлять с их умалением. Представляется, что такое понимание соответствует и позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Так, в п. 2 мотивировочной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 г. отмечается, что решения законодателя «не должны противоречить конституционно значимым целям, умалять или ограничивать права граждан, в том числе установленные статьей 42 Конституции Российской Федерации»1.
Таким образом, умаление прав и свобод нельзя связывать исключительно с нормативным сужением содержания конституционного права или свободы. Вместе с тем, вопрос о связи ограничения прав и свобод с их умалением существует и в ее характере надлежит разобраться.
Аксиологический контекст в оценку соотношения понятий умаления и ограничения прав и свобод пытается привнести В. В. Лапаева. В представлении данного автора умаление – это не уменьшение количественного объема чего-либо, а принижение чего-то высокого, уменьшение его значения, роли, ценности и проч. В. В. Лапаева считает, что, когда мы говорим об умалении, то имеем в виду изменение не количественных, а качественных характеристик объекта. Отсюда постулируется, что термин «умаление» применим лишь к основному содержанию конституционных прав, выражающему сущностные, т. е. качественные, характеристики этих прав, и означает уменьшение их критериальной и регулятивной роли для текущего законодательства, девальвацию их ценности для правовой системы и т. д. Однако вывод, к которому приходит данный автор, сближает его с уже известной позицией: «Конечно, умаление основного содержания конституционных прав является результатом их неправомерного ограничения со стороны федерального законодателя»2.
Аналогичное мнение высказывают и другие авторы: термин «умаление» означает «законодательное установление в сфере соответствующих прав и свобод меры свободы меньшей, чем необходимая с точки зрения основного содержания этих прав и свобод»3. Отмеченный подход в чем-то решает проблему. Однако, как уже отмечалось, надо иметь в виду, что в реальной конституционной действительности существует множество вариантов умаления, не сводимых исключительно к ущемлению материального права. Да, очевидно, следует признать «уплотнение» материального содержания права сущностным признаком умаления; отсюда умалить пра-
1 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 г. № 18-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1997. – № 50, ст. 5711.
2 Лапаева В. В. Проблема ограничения прав и свобод человека и гражданина в Конституции РФ (опыт доктринального осмысления) // Журнал росссийского права. – 2005. – № 7. – С. 75.
3 Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий / под ред. В. А. Четвернина. М., 1997. С. 31.
384
во или свободу значит уменьшить ее объем, сузить пределы. Однако это не единственный способ умаления права, поскольку умаление возможно разными способами, в том числе процессуальными излишествами, отсутствием необходимых процедур реализации и др.
При анализе соотношения умаления и ограничения прав и свобод следует одновременно обращать внимание и на взаимосвязь этих понятий с иными конституционными концептами: отменой и отрицанием прав. В этом смысле, очевидно, что оценка Н. В. Витрука умаления как «принижения значения, необоснованного ограничения их содержания, действия по кругу лиц, во времени и пространстве, сокращения гарантии их обеспечения и защиты либо созданием таких процессуальных процедур и механизмов, которые могут свести на нет само право или свободу личности»1, хотя и отличается значительной новизной, требует уточнения. В рассматриваемом контексте умаление прав и свобод следует квалифицировать одним из способов их отмены.
Умаление – это действительно качественное ухудшение права или свободы, но это не отмена права, а лишение части объективно присущих ему свойств, в том числе сущностного характера, а равно средств (инструментария) обеспечения данного права или свободы, обременение дополнительными требованиями, создание фактических или юридических помех реализации и защиты их правопользователем, вследствие чего реализация (защита) данного права крайне затруднительна или невозможна. Вместе с тем, умаление права не означает полного отчуждения данного права от его носителя, что имеет место в случае с отменой права.
При оценке природы умаления (равно как и отмены) прав и свобод принципиально важно еще одно обстоятельство. Поскольку ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации содержит обращенный к законодателю запрет не издавать законов, умаляющих или отменяющих права и свободы, то из этого нельзя делать вывод, что только изданием закона могут быть умалены права. Это возможно неоправданным «молчанием» или пассивностью законодателя, когда он не принимает закон, нужный для обеспечения прав и свобод. Умаление и отмена ограничивают или устраняют уже то, что есть в позитивном праве или среди прав и свобод, содержащихся в общепризнанных принципах и нормах международного права.
В этой связи, как справедливо отмечается в специальной литературе, возникает вопрос о том, можно ли квалифицировать неисполнение федеральным законодателем указаний Конституционного Суда как правонарушающие – конституционный деликт. На практике длительное время игнорируются многие указания Конституционного Суда, в которых обращено внимание федерального законодателя на существующие пробелы, в частности в сфере прав человека.
1 Витрук Н. В. Общая теория правового положения личности. М., 2008. С. 101.
385
Кслову сказать, вопрос о пробелах как причине нарушения прав человека рассматривался в ряде пилотных постановлений ЕСПЧ.
Кумалению можно отнести нередко встречающуюся коллизию законов по одному предмету регулирования. Здесь ситуация может быть разрешена как законодателем, так и с помощью существующих средств разрешения коллизий в законодательстве. Однако новой проблемой является конкуренция прав и свобод, обусловленная конкуренцией выражаемых ими конституционных ценностей. Например, свобода слова, носителем которой является определенный субъект, может вступить в конкуренцию с правом человека на охрану частной жизни; правом на безопасность, признаваемое в том числе на конституционном уровне в ряде стран, может вступать в конкуренцию с правом на неприкосновенность и т. д. Если такая конкуренция в силу особенностей поведения одной из сторон ведет к злоупотреблению правом, то это, хотя и не отменяет право другой стороны, но снижает его действительную ценность. Значит, умаление может быть вызвано и конкуренцией прав и свобод и обусловленным этим неконституционным поведением одного из носителей конкурирующих прав. В новейшее время возникла проблема и иного характера, связанная с опреде-
лением действительного соотношения свободы и безопасности в условиях перманентно существующей террористической опасности1.
При определении сущностных характеристик умаления прав следует обратить внимание на то обстоятельство, что норма о запрете умаления прав располагается в статье Конституции Российской Феде-
рации в том числе касающейся оснований и процедур ограничения основных прав и свобод2.
Как справедливо замечено, такая трактовка умаления прав не вполне соответствует лингвистическому значению слова «умаление» и правовому смыслу, заложенному в
1Постановку и обсуждение проблемы см.: Червонюк В. И. Современное полицейское право в контексте правовой государственности : в 3 вып. Вып. 3. Правозащитная полицейская функция современного государства: юридические формы и конституционные учреждения ее реализации // Вестник Московского университета МВД России.
–2016. – № 5. – С. 110–116.
2На это обстоятельство обращается внимание во многих работах, в которых так или иначе исследуется проблема ограничения прав и свобод. Однако, что касается рассматриваемой проблемы, то в тех же работах ее специальный анализ, как правило, не представлен. Так, в объемной монографии С. В. Пчелинцева, специально посвященной проблеме ограничения прав в условиях действия исключительных правовых режимов, рассмотрение вопроса об умалении прав «ограничено» представленными в литературе мнениями отдельных авторов, собственный взгляд на проблему автор не стал обнародовать (см.: Пчелинцев С. В. Проблемы ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов. М. : Норма, 2006. С. 328–331).
386
концепте «умаление прав» конституционным законодателем. Иными словами, умаление, если основываться на этимологии слова, означает не просто уменьшение объема права, но фактическое или юридическое затруднение и даже невозможность воспользоваться им по причинам, не зависящим от носителя данного права.
Если для ограничения все же существуют «извинительные обстоятельства» (весьма значимые по своему социальному весу), и именно наличие таковых вынуждает законодателя, руководствуясь императивными положениями ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, в соответствии с установившейся конституционной практикой (выработанными Конституционным Судом принципами) делать изъятия для некоторых прав и свобод, то для умаления не существует никаких обстоятельств, которые могли бы повлечь действия публичных властей, направленные на умаление прав и свобод. Как следует из ст. 21 Конституции Российской Федерации, «ничто не может быть основанием для умаления достоинства личности».
Ограничение прав и свобод по смыслу Конституции возможно путем принятия федерального закона, соответственно и нарушение требований возможно. С умалением прав дело обстоит иначе: оно, как это видно на примере предпринимательского сектора экономики, в равной мере возможно как в сфере нормотворчества, так и в сфере правоприменения, в оперативно-исполнительной деятельности, в юрисдикционной практике1.
Очевидно, что умаление прав возможно путем сужения их, как зафиксировано в Конституции, если для этого нет установленных в самой Конституции оснований. Но только к этому содержание данного феномена не сводимо. Это и уменьшение материального содержания прав и свобод, объема социальных и иных благ, причитающихся их обладателю; минимизация гарантий прав и свобод, в том числе в результате государственного предпочтения одной группы прав в ущерб другой группе прав, тогда как все права и свободы человека и гражданина в силу Конституции должны находиться под равной правовой защитой; создание таких процедур реализации прав и свобод, которые могут свести на нет сами права или свободы человека и гражданина и т. п.2 Особым случаем умаления прав является невключение в число закрепляемых законом прав, легализация которых государством отвечает его международным обязательствам. Как известно,
1Поэтому нельзя согласиться с позицией, согласно которой термин «умаление» означает «законодательное установление в сфере соответствующих прав и свобод меры свободы, меньшей, чем необходимая с точки зрения основного содержания этих прав и свобод» (см.: Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий
/под ред. В. А. Четвернина. М., 1994. С. 31). Очевидно, что такой подход существенно ограничивает объем данного понятия, не способствует уяснению его действительного содержания.
2См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М. : Эксмо, 2010. С. 456; Эбзеев Б. С. Введение в Конституцию России : монография. М. : ИНФРА-М, 2013. С. 241.
387
не получило закрепления в Конституции Российской Федерации положение п. 1 ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах о праве «каждого на достойный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достойное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни». Однако это обстоятельство не следует рассматривать в числе тех, которые относятся к умалению прав.
Умалением права следует считать также нарушение пределов ограничения. Это обстоятельство не всегда учитывается в специальной литературе. Так, отмечается, что «основные экономические права, даже если они не содержат оговорки о возможности ограничений, могут быть ограничены путем принятия федерального закона»1. Такое понимание имеет широкое распространение в специальной литературе. Получается, что всякое конституционное право может быть ограничено, а значит, его нормативный объем может быть определен законодателем дискреционно. В этом случае по своему усмотрению законодатель корректирует норму Конституции, уточняет пределы свободы поведения, «уточняет» конституционный смыл нормы. Очевидно, что существуют пределы, границы в определении законодателем изъятий (исключений) из нормы2. В свою очередь нарушение меры (пределов) ограничения также следует считать умалением прав и свобод.
Можно предположить, что умаление прав и свобод связано с нарушением принципа соразмерности (пропорциональности). Этот вывод, как представляется, в большей степени подходит для оценки умаления в сравнении с весьма неопределенным по смыслу «незаконное» или «необоснованное» ограничение прав и свобод. Значит, умаление прав связано с незаконным ограничением, но оно может иметь место и вне его. Умаление нельзя рассматривать только во взаимосвязи с ограничением права, оно имеет более широкий контекст.
Конституционной практике известно немало примеров, когда Конституционный Суд неоднократно признавал неконституционными положения законов, ограничивавших права граждан: на свободу и
1Гаджиев Г. А. Конституционные принципы рыночной экономики. М., 2004. С. 75.
2Имманентные пределы основных прав зафиксированы в самой Конституции и по своей социальной и юридической природе отличаются от ограничений основных прав. Речь идет о границах признаваемой и защищаемой Конституцией свободы индивидов и их ассоциаций, по существу – о нормативном содержании того или иного конституционного права, составе его правомочий и системе гарантий (См.: Эбзеев Б. С. Введение в Конституцию России : монография. М. : ИНФРА-М, 2013. С. 236 –237).
388
личную неприкосновенность, на свободу передвижения и выбор места жительства, на объединение, избирательные права, право собственности, права в налоговых правоотношениях, трудовые, пенсионные права, право на жилище, на благоприятную окружающую среду, на судебную защиту и др.1
Уже отмечалось, что умаление и отмена прав и свобод – близкие по своему значению конституционный концепты. Это действительно близкие, но, вместе с тем, различающиеся по своему содержанию понятия. Если умаление означает фактическую невозможность правопользования, то отмена права исключает и юридическую возможность реализации права, поскольку оно отчуждается от его носителя постоянно или на определенный срок. Наиболее характерным примером отмены является приостановление действия прав в условиях введения исключительных правовых режимов. Так, введение режима чрезвычайной ситуации на определенной территории, к примеру в связи с лесными пожарами, может означать запрет на отдых гражданам в зоне лесного массива на этот период. Видимо, указание в Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 56) о том, что в условиях чрезвычайного положения возможны в соответствии с федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод, точнее было бы обозначать как отмену этих прав. Как представляется, конституционный законодатель должен соблюдать методологическую строгость в используемых им понятиях. Очевидно, что конституционное содержание ч. 3 ст. 55 и ч. 1 ст. 56 Конституции Российской Федерации не совпадают: в одном случае ограничением признается сужение нормативного объема конституционного права исключительно по прямому распоряжению Конституции и только на основании федерального закона и, таким образом, из общего правила (конституционной нормы) делается исключение; соответственно при наступлении указанных в ч. 3 ст. 55 Конституции фактических условий объем такой конституционной нормы будет равен нормативному объему нормы закона). В случае, определенном ч. 1 ст. 56, возможность воспользоваться тем или иным конституционным правом или не воспользоваться им зависит от усмотрения акта главы государства, решением которого на определенной части или на всей территории Российской Федерации может быть, к примеру, введен режим чрезвычайного положения; действие конституционной нормы, закрепляющей то или иное право, в этом случае приостанавливается (или, что
1 См., в частности: Бурков А. Л. Конвенция о защите прав человека в судах России / предисл. А. И. Ковлер. М. : Волтерс Клувер, 2010.
389
то же самое, временно отменяется) на время действия исключительного правового режима. Думается, что такое понимание конституционного смысла положений ч. 1 ст. 56 Конституции Российской Федерации в полной мере соответствует положениям международного, в частности европейского права.
Отмена права в каком-то смысле сродни лишению права, равно как и необоснованному отказу в предоставлении, к примеру, гражданства. В современной отечественной конституционной практике случаи необоснованного отказа в предоставлении гражданства имели место.
Умаление и отмена прав и свобод не тождественны еще одному из конституционных понятий – понятию отрицания прав и свобод. В доктрине конституционного права под отрицанием «других общепризнанных прав и свобод» обычно понимается их непризнание. По смыслу конституционной нормы непризнание возможно только законодательным органом власти. Именно на основе признания у государства и его органов возникает обязанность предоставить этим правам и свободам юридическую защиту наравне с непосредственно закрепленными в ней основными правами и свободами. Очевидно, что отрицание прав и свобод также может рассматриваться в качестве одной из формы их умаления.
Точно так же умаление и отмена прав и свобод отличны от используемого главным образом в международном праве (редко в конституционном) понятия дискриминации прав и свобод. Дискриминация, если исходить из лингвистического значения – это умаление (физически или юридически) прав какой-либо группы граждан по мотивам их национальности, расы, пола, вероисповедания и т. д.1 При этом дискриминация прав и свобод гражданина осуществляется посредством исключения той или иной возможности (правомочия) из содержания права (свободы), а также путем установления специального порядка его реализации2. Очевидно, что для умаления прав демографические и иные характеристики носителя права не имеют
1 Принципиально важно то, что в новейших условиях и в национальном, и в международном праве различают два аспекта дискриминации: «дискриминацию или неблагоприятное различение, которые являются незаконными, и положительные формы дискриминации, целью которых является улучшение условий группы лиц или компенсирование их неравенства вместо угнетения других групп (см. об этом: Де Сальвиа М. Европейская конвенция по правам человека. СПб. : Юридический центр Пресс, 2004. С. 137).
2 О дискриминации в правовой сфере см.: Супрунова М. С. Дискриминация как объект общеправового анализа : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007.
390
юридического значения. Отсюда содержанием умаления прав охватывается и их дискриминация, понимаемая как одна из форм умаления прав.
§ 10. Конституционные гарантии прав и свобод
Это предусмотренные национальной конституцией условия и средства (механизмы), обеспечивающие беспрепятственное пользование правами и свободами и их всестороннюю охрану. Гарантии прав и свобод в основном имеют государственный характер независимо от их конкретного содержания. В условиях подлинной демократии права и свободы не только признаются и юридически закрепляются, но и реально обеспечиваются посредством создания фактических и юридических условий их действительного осуществления. При этом такие гарантии представлены как реально существующими политическими и социально-экономическими условиями, или конституционным строем (общие гарантии), так и созданием фактических и юридических условий их действительного осуществления
(специальные гарантии).
Общие гарантии – это наличие конституционного строя, основанного на соблюдении конституции, неотчуждаемом естественном праве и общепризнанных принципах и нормах международного права; развитого экономического строя и социальной политики государства, обеспечивающих реальность социально-экономических прав и свобод; состояние политического режима и политической атмосферы, зрелость институтов гражданского общества и развитая демократия, предрасполагающие к активному участию в политической жизни страны. Все эти благоприятный условия образуют социальную среду,
вкоторую помещен индивид, реализующий права и свободы.
Вструктуре общих, или общесоциальных, гарантий выделяют ма-
териально-экономические, социальные, политические и духовнокультурные гарантии.
Материальные (экономические) гарантии образует развитой эко-
номический строй, выраженный в единстве экономического пространства, свободном перемещении товаров, услуг и финансовых средств, поддержке конкуренции и свободной экономической деятельности; признании и защите равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, их равной защите; обеспечении социального партнерства и гармонии интересов между личностью и государством, работником и работодателем, производителем и потребителем; достойной заработной платой. Как ре-