Смирнов М.П. Комментарии законодательного регулирование ОРД в РФ... Ч. 2

Прокурорский надзор за исполнением настоящего Федерального закона осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры.

По требованию указанных прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют им оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

Прокуроры, указанные в части первой настоящей статьи, обеспечивают защиту сведений, содержащихся в представленных документах и материалах.

Неисполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий по надзору за оперативно-розыскной деятельностью, влечет за собой установленную законом ответственность.

Говоря о роли и значении Прокуратуры Российской Федерации в борьбе с преступностью, необходимо прежде всего отметить, что в соответствии с п. 1 ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»1:

1 Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 21.11.2011).; Указ Президента РФ от 21 октября 2008 г. № 1510 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации в связи с образованием Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 17.02.2010); Приказ Генпрокуратуры РФ № 69, МВД РФ № 777, ФСБ РФ № 425, ГТК РФ № 700 от 25 ноября 1997 г. «Об утверждении Инструкции по взаимодействию правоохранительных органов Российской Федерации при расследовании и раскрытии преступлений, связанных с посягательствами на культурные ценности России»; Приказ Генпрокуратуры РФ от 17 декабря 2007 г. № 200 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации»

371

«Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов».

В соответствии со ст. 29 «Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлени-

ях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие».

Специфика ОРД состоит в том, что она в значительной мере носит негласный характер и осуществляется с применением тактических приемов, методов и средств, сведения о которых составляют государственную тайну. Эта специфика предопределила необходимость ограничения круга прокуроров, надзирающих за исполнением законов в данной деятельности. В ст. 21 Закона об ОРД указывается, что надзор за нею осуществляется Генеральным прокурором РФ и уполномоченными им прокурорами. Это же положение закреплено в п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»:

«В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет…надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие…». В приказах Генерального прокурора РФ1

(ред. от 17.03.2010); Приказ Генпрокуратуры РФ от 17 апреля 2008 г. № 67 «Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации»; Приказ Генпрокуратуры РФ от 7 мая 2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» (ред. от 20.04.2010); Приказ Генпрокуратуры РФ от 15 марта 2010 г. № 107 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора при заключении с подозреваемыми (обвиняемыми) досудебных соглашений о сотрудничестве по уголовным делам».

1 Указание Генпрокуратуры РФ, ФСБ РФ от 18 апреля 2002 г. № 20-27/10 «О порядке осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» органами Федеральной службы безопасности»; Приказ Генпрокуратуры РФ от 21 декабря 2007 г. № 207 «Об ор-

372

неоднократно ставился вопрос «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности».

Полномочия прокурора (ст. 30) по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовнопроцессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.

Всоответствии с частью 2 ст. 26 «Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций».

Генеральная прокуратура Российской Федерации, в целях осуществления надзора за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью, 15 марта 2010 г. создало соответствующее управление1.

Вструктуру управления входят:

отдел по надзору за производством дознания в МВД России, МЧС России, ФСКН России и ФССП России;

отдел по надзору за оперативно-розыскной деятельностью в МВД России и соблюдением законов в изоляторах временного содержания органов внутренних дел;

отдел по надзору за оперативно-розыскной деятельностью в

ФСКН России и ФСИН России;

организационно-аналитический отдел; отдел документационного обеспечения. Задачами управления являются:

обеспечение гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществ-

ганизации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об опе- ративно-розыскной деятельности» (вместе с «Инструкцией о порядке формирования отчета о работе прокурора по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности (ОРД)», «Инструкцией об организации делопроизводства в органах прокуратуры по документам оперативнорозыскной деятельности») (в ред. 27.02.2009) – утратил силу; Приказ Генпрокуратуры РФ от 27 февраля 2009 г. № 55 «О внесении изменений в Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 21.12.2007 г. № 207 «Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оператив- но-розыскной деятельности» - утратил силу.

1 «Положение об управлении по надзору за производством дознания и оператив- но-розыскной деятельностью» утвержденное Генпрокурором РФ 15 марта 2010 г.

373

ляющими дознание (МВД России, ФСКН России, ФССП России, МЧС России) и оперативно-розыскную деятельность (МВД России, ФСКН России, ФСИН России), изоляторами временного содержания органов внутренних дел России;

укрепление законности в сфере уголовно-правовой регистрации; контроль за исполнением подчиненными прокурорами приказов,

указаний и распоряжений Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей по вопросам, отнесенным к компетенции управления;

оказание практической помощи нижестоящим органам прокуратуры в организации надзора за исполнением законов органами, осуществ-

ляющими дознание и оперативно-розыскную деятельность, изолятора-

ми временного содержания органов внутренних дел России; аналитическая и методическая деятельность по вопросам, отне-

сенным к компетенции управления; анализ принимаемых правоохранительными органами мер по про-

тиводействию преступности и раскрытию преступлений, подготовка предложений о повышении их эффективности и совершенствовании прокурорского надзора.

Управление в соответствии с поставленными перед ним задачами осуществляет функции, среди которых:

обеспечение реализации Генеральным прокурором Российской Федерации и его заместителями процессуальных, надзорных и иных полномочий в сфере процессуальной деятельности органов дознания и опера- тивно-розыскной деятельности, исполнения законов в изоляторах временного содержания органов внутренних дел;

организация и контроль осуществления прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов МВД России (за исключением надзора в части противодействия экстремизму, терроризму и в деятельности органов внутренних дел на транспорте), ФСКН России, МЧС России, ФССП России при производстве дознания, исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности подразделениями МВД России (за исключением оперативно-розыскной деятельности по противодействию экстремизму и терроризму), ФСКН России, ФСИН России, за соблюдением законности при содержании граждан в изоляторах временного содержания, а также при перевозке лиц, конвоирование и содержание которых в конвойных помещениях судов осуществляют подразделения охраны и конвоирования МВД России;

374

принятие в соответствии с законодательством Российской Федерации мер по восстановлению прав и законных интересов граждан и юридических лиц, возмещению причиненного им вреда в результате нарушений, допущенных при осуществлении оперативно-розыскной, процессуальной деятельности, при содержании в изоляторах временного содержания, по выявлению и устранению причин нарушений закона;

сбор, накопление, обработка и анализ данных о состоянии преступности, законности и правопорядка на территории Российской Федерации, принимаемых правоохранительными органами мерах по противодействию преступным проявлениям, о соблюдении конституционных прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативнорозыскной и процессуальной деятельности, содержании в изоляторах временного содержания и о состоянии прокурорского надзора в этих сферах;

разработка предложений по формированию совместно с иными подразделениями центрального аппарата на основании анализа и прогнозирования ситуации в сферах оперативно-розыскной, процессуальной деятельности, борьбы с преступностью и состояния законности при содержании граждан в изоляторах временного содержания МВД России перспективных и текущих планов работы Генеральной прокуратуры Российской Федерации, исполнение плановых мероприятий;

информирование Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей о состоянии прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание, изоляторами временного содержания органов внутренних дел Российской Федерации, а также подготовка предложений о его совершенствовании и об устранении выявленных нарушений закона и недостатков;

информирование Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей о принимаемых решениях и необходимых мерах реагирования на выявленные нарушения закона по конкретным уголовным де-

лам и материалам оперативно-розыскной деятельности.

Среди различных полномочий, управление вправе:

проверять исполнение законов федеральными органами исполнительной власти в Российской Федерации при осуществлении оперативнорозыскной деятельности, дознания, в том числе при приеме, регистрации и рассмотрении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях, а также при содержании граждан в изоляторах временного содержания органов внутренних дел, при перевозке лиц, кон-

375

воирование и содержание которых в конвойных помещениях судов осуществляют подразделения охраны и конвоирования МВД России.

При реализации своих полномочий управление обеспечивает защиту охраняемых законом конституционных прав и законных интересов граждан, юридических лиц и общественных организаций, а также сведений, содержащих государственную, следственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и информации, имеющейся в оперативнослужебных, учетно-регистрационных документах и ведомственных нормативных правовых актах, регламентирующих порядок проведения опе- ративно-розыскных мероприятий.

Выступая 27 апреля 2011 г. на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законности и правопорядка в 2010 году и о проделанной работе по их укреплению» Генеральный прокурор РФ Ю.Я.Чайка отметил, что:

«В работе всех правоохранительных органов еще не хватает инициативы, согласованности. Не дорабатывают как оперативные службы, так и следствие.

Повсеместно остается незначительным уровень осведомленности оперативных подразделений, являющейся основополагающим фактором в борьбе с коррупцией, что не позволяет выявлять все криминальные явления в органах государственной власти и местного самоуправления. Эта проблема характерна не только для уголовных дел, связанных с расследованием коррупционных преступлений.

Повышение эффективности работы оперативных подразделений, раскрываемости преступлений должно стать задачей номер один, которую предстоит решать вновь создаваемым органам полиции.

Сейчас же зачастую в деятельности оперативных работников всех правоохранительных органов выявляется значительное количество нарушений закона, более 10 тысяч в год, которые впоследствии значительно влияют на дальнейшее расследование. С одной стороны это проявляется в бездеятельности и отсутствии инициативы, а с другой – имитация деятельности, с целью искусственного улучшения статистических показателей».

В 2010 году Генеральная прокуратура Российской Федерации совместно с прокурорами субъектов РФ провела проверку исполнения требований Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» при осуществлении органами внутренних дел гласного оперативно-розыскного мероприятия «Обследование помещений, зданий, сооружений, участков

376

местности и транспортных средств» в отношении субъектов предпринимательской деятельности1.

Проверка показала, что нарушения закона со стороны сотрудников ОВД носили распространенный характер, о чем свидетельствовали массовые обращения граждан, а также результаты прокурорских проверок. Так, в 2010 году органы прокуратуры выявили 672 нарушения, что значительно превысило показатель предыдущего периода (454).

Внарушение закона сотрудники органов внутренних дел зачастую не соблюдают процедуру проведения оперативно-розыскного мероприятия, нарушают порядок оформления его результатов, а именно: в протоколах не всегда указывается место проведения мероприятия, участвующим лицам не разъясняются его порядок и применение технических средств, не изготавливаются копии документов.

Внекоторых случаях сотрудники органов внутренних дел с нарушением закона оформляли изъятие предметов и документов, а также не принимали мер к их сохранности. Данное обстоятельство нередко влекло причинение ущерба субъектам предпринимательской деятельности.

Кроме того, органы прокуратуры установили факты невозвращения изъятых документов, предметов, либо их утрату сотрудниками органов внутренних дел.

Результаты проверки показали, что ведомственный контроль за деятельностью подчиненных при проведении оперативно-розыскных мероприятий не всегда организован надлежаще.

Всвязи с выявленными нарушениями Генеральная прокуратура Российской Федерации внесла представление об их устранении Министру внутренних дел Российской Федерации2.

Вцелях обеспечения эффективности осуществления прокурорского надзора за исполнением законов об оперативно-розыскной деятельности, руководствуясь пунктом 1 ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Генеральной прокуратурой РФ был издан приказ3 от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора

1 Генпрокуратура РФ. «О результатах проверки исполнения требований Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» в органах внутренних дел».

2Козлова Н. Взять на время и забыть вернуть //Рос. газ. 2011. № 284. 16 дек.

3Приказ Генпрокуратуры РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативнорозыскной деятельности» (вместе с «Инструкцией о порядке составления и представления отчета о работе прокурора по надзору за исполнением законов при

377

за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности».

Прежде всего, данный приказ обязывает руководителей прокуратур определить лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности и оформление допуска прокуроров и лиц, на которых возложено ведение делопроизводства по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, оформленного в установленном порядке допуска к совершенно секретным сведениям или сведениям особой важности.

Во-вторых, обязывает прокуроров при организации и осуществлении надзора за исполнением законов при осуществлении оперативнорозыскной деятельности обеспечить законные гарантии соблюдения прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени, неприкосновенность жилища и тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, а также прав и законных интересов юридических лиц, установленных законом запретов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. Обеспечить законность при проведении оперативно-розыскных мероприятий, в том числе тех, на проведение которых разрешение дано судом, принятии должностными лицами решений, представлении результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд1, соответствие законам правовых актов, издаваемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, соблюдение порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий, установленного законами и правовыми актами, принятыми уполномоченными органами и предусматривающими механизм реализации законов.

В-третьих, деятельность прокуроров должна быть направлена на обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина, законности при решении задач оперативно-розыскной деятельности, в том числе

осуществлении оперативно-розыскной деятельности», «Инструкцией об организации в прокуратуре делопроизводства по документам органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность»).

1 Приказ МВД РФ № 368, ФСБ РФ № 185, ФСО РФ № 164, ФТС РФ № 481, СВР РФ № 32, ФСИН РФ № 184, ФСКН РФ № 97, Минобороны РФ № 147 от 17 апреля 2007 г. «Об утверждении Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд».

378

по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, выявлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, осуществлению розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, без вести пропавших; по добыванию информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации; по установлению имущества, подлежащего конфискации. Эти задачи поставлены и в ст. 2 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности.

Вприказе говориться и о проверках исполнения законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности при обращении граждан, юридических и должностных лиц и в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего уполномоченного прокурора:

«Проверки по обращениям о нарушениях Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», допущенных должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, при исполнении поручения следователя, руководителя следственного органа, органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя по уголовным делам и материалам проверки сообщений о преступлении и решения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, проводить уполномоченными прокурорами той прокуратуры, которой осуществлялся надзор за процессуальной деятельностью на досудебной стадии уголовного судопроизводства. Исключение составляют обращения, в которых обжалуются действия должностных лиц органов федеральной службы безопасности, связанные с оперативным сопровождением уголовных дел. Проверки по таким обращениям проводить уполномоченным прокурорам по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности с учетом установленного Генеральным прокурором Российской Федерации разграничения компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур.

Оперативно-служебные документы об осуществлении органами федеральной службы безопасности оперативно-розыскных мероприятий в рамках контрразведывательной деятельности проверять в порядке надзора только по поступившим в прокуратуру материалам, информации и обращениям граждан, свидетельствующих о нарушении этими органами законодательства Российской Федерации.

Входе надзорных мероприятий в Службе внешней разведки Российской Федерации и в органе внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации проверять только те оперативно-служебные доку-

379

менты, которые связаны с обеспечением собственной безопасности указанных органов».

Кроме того, в приказе установлено, что уполномоченные прокуроры при реализации надзорных полномочий обязаны проверять:

соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в ходе осуществления оперативно-розыскной деятельности;

законность, обоснованность и соблюдение установленного порядка заведения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, сроков и порядка их ведения, законность принимаемых по ним решений.

Учитывать, что в соответствии с Федеральным законом «Об опера- тивно-розыскной деятельности» перечень дел оперативного учета и порядок их ведения, а также организация и тактика проведения оперативнорозыскных мероприятий определяются нормативными актами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

Строго следовать требованиям Федерального закона «Об опера- тивно-розыскной деятельности» о том, что дела оперативного учета прекращаются в случае решения задач оперативно-розыскной деятельности или установления обстоятельств, свидетельствующих об объективной невозможности их решения (ст. 10 ФЗ «Об ОРД»);

законность и обоснованность проведения или прекращения опера- тивно-розыскных мероприятий, соблюдение установленных условий, порядка и сроков их проведения.

Учитывать, что срок действия вынесенного судьей постановления о разрешении проведения оперативно-розыскного мероприятия, ограничивающего конституционные права человека, исчисляется непрерывно в сутках со дня его вынесения и не может превышать шести месяцев, если иное не указано в самом постановлении. Дальнейшее продление допускается по новому судебному решению на основании вновь представленных материалов (ст. 8, 9 ФЗ «Об ОРД»).

В рассматриваемом приказе Генпрокурора РФ большое внимание уделяется и другим вопросам изучения законности при осуществлении надзора за оперативно-розыскной деятельностью, в числе которых:

законность проведения оперативно-розыскных мероприятий, направленных на сбор данных, необходимых для принятия решений, указанных в части 2 ст. 7 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», в том числе о достоверности представленных государственным или муниципальным служащим либо гражданином, претендующим на должность судьи, предусмотренных федеральными законами сведений;

380