Капустина Е.Г. Административная деятельность полиции Ч. 2

В соответствии с действующим законодательством субъекты административного правонарушения подразделяются на следующие категории:

-общий;

-специальный;

-особый.

Признаки общего субъекта административной ответственности применительно к физическому лицу — его возраст (16 лет) и вменяемость (ст. 2.3, 2.8 КоАП). Для организаций общим признаком субъекта административной ответственности по смыслу положений КоАП и Гражданского кодекса признается наличие у них статуса юридического лица, возникающего с момента внесения записи о государственной регистрации организации в единый государственный реестр юридических лиц (ст. 2.10 КоАП,

ч. 3. ст. 49 и ч. 2 ст. 51 ГК РФ).

Признаки специального субъекта правонарушения связаны со служебной, трудовой, предпринимательской или иной деятельностью правонарушителей, их физическим состоянием и другими специальными требованиями. Эти признаки широко отражены в статьях Особенной части КоАП, но по отдельным специальным субъектам сформулированы и в его Общих положениях, например, по должностному лицу (ст. 2.4).

Наряду с этим в законодательстве выделяются и такие характеристики субъектов правонарушения, которые не включаются в состав правонарушения, но по различным соображениям требуют установления для отдельных лиц особенностей административного наказания и процедур его применения. Речь идет о беременности, инвалидности, военной службе, службе в некоторых правоохранительных органах и других признаках особого субъекта административной ответственности. Так, административный арест по понятным мотивам гуманности исключен в отношении беременных женщин и некоторых других категорий граждан (ч. 2 ст. 3.9), а административный штраф по причинам специфики военной службы — в отношении военнослужащих, проходящих ее по призыву

(ст. 2.5).

В итоге круг субъектов административной ответственности представлен теперь в КоАП и законодательстве субъектов РФ следующим образом:

1. Общие субъекты:

а) физические лица (вменяемые, достигшие 16-летнего возраста граждане, иностранные граждане, лица без гражданства);

б) юридические лица (резиденты и нерезиденты вне зависимости от организационно-правовых форм).

2. Специальные субъекты – физические лица:

а) должностные лица (представители власти и руководители, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйст- венные функции в государственных и муниципальных органах и организа-

31

циях, Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях);

б) лица, выполняющие организационно-распорядительные и админи- стративно-хозяйственные функции в иных организациях (несут ответственность как должностные лица);

в) лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (несут ответственность как должностные лица);

г) члены совета директоров коммерческих организаций; д) многочисленный ряд других различных специальных субъектов

(граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства, должностных и приравненных к ним лиц), имеющих специфичный правовой статус, учитываемый конкретными составами административных правонарушений в качестве их обязательных или квалифицирующих (усиливающих ответственность) признаков: родители или иные законные представители несовершеннолетнего, водители, судоводители, пешеходы, пассажиры, свидетели, специалисты, переводчики, кандидаты, зарегистрированные кандидаты, иммигранты, беженцы, вынужденные переселенцы, частные детективы (охранники), председатели и члены избирательных комиссий, служащие биржи, должностные лица банков, кредитных организаций, отделений связи, государственных регистрационных и лицензионных органов, дисквалифицированные лица, руководители детских воспитательных учреждений и т. д.

3. Специальные субъекты – юридические лица – различные коммер-

ческие и некоммерческие организации, особенные признаки статуса или профиля деятельности которых обозначены многими статьями Особенной части в качестве специальных признаков соответствующих составов правонарушений: избирательные объединения, средства массовой информации, торговые организации, осуществляющие реализацию товаров, выполняющие работы или оказывающие услуги населению, биржи, банки и иные кредитные организации, организации — получатели бюджетных средств и т. д.

4. Особые субъекты – физические лица:

а) военнослужащие, призванные на военные сборы граждане, сотрудники органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, таможенных органов (обладают частичным иммунитетом от административной юрисдикции);

б) судьи, прокуроры, депутаты и некоторые другие должностные лица, выполняющие определенные государственные функции (имеют дополнительные процедурные гарантии своего должностного статуса при применении к ним мер процессуального обеспечения и административных наказаний);

32

в) другие физические лица, наделенные не включенными в состав правонарушения особыми признаками их правового статуса, влияющими не на квалификацию деяния, а на материально-правовые и процессуальные особенности привлечения их к административной ответственности (несовершеннолетние, беременные женщины, инвалиды I и II групп, иные лица).

5. Особые субъекты – юридические лица – организации-право-

преемники реорганизованных в форме присоединения юридических лицправонарушителей, вместо которых первые (присоединившие юридические лица) несут административную ответственность (ч. 4 ст. 2.10) КоАП.

Субъективная сторона административного правонарушения

Субъективная сторона административного правонарушения характеризует вину физического лица как его сознательно волевое, психическое отношение к совершенному административно наказуемому действию или бездействию. Кодекс сохраняет традиционные подходы к нормативному определению форм вины (умысла и неосторожности) аналогично (практически дословно) их уголовно-правовому регулированию (ст. 2.2 КоАП, ст. 24-26 УК), хотя и не выделяет терминологически формы как умысла (прямой и косвенной), так и неосторожности (легкомыслие и небрежность).

Административное правонарушение рассматривается совершенным с прямым умыслом, если правонарушитель сознавал противоправный характер деяния, предвидел его вредные последствия и желал их наступления, либо с косвенным умыслом, если он сознательно допускал или безразлично относился к вредным последствиям деяния, сознавая его противоправный характер. Неосторожное правонарушение расценивается совершенным либо по легкомыслию, если правонарушитель предвидел возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывал на их предотвращение, либо по небрежности – не предвидел возможности наступления таких последствий, хотя должен был и мог их предвидеть.

Конструкции многих составов административных правонарушений построены в КоАП таким образом, что они могут быть совершены с различными формами и умышленной, и неосторожной вины (например, по ряду составов в области дорожного движения). Наряду с этим в Кодексе имеется значительное количество составов правонарушений, совершение которых возможно не иначе, как умышленно. Например, самовольное проникновение на охраняемый в установленном порядке объект (ст. 20.17), организация блокирования, а равно активное участие в блокировании транспортных коммуникаций (ст. 20.18), невыполнение в зоне проведения

33

контртеррористической операции законного распоряжения или требования лица, проводящего указанную операцию (ст. 20.27), и ряд других.

Итак, фактическим основанием административной ответственности выступает состав административного правонарушения. Состав административного правонарушения аналогично преступлению охватывает четыре следующих элемента: объект и объективную сторону правонарушения, субъект и субъективную сторону правонарушения. Каждый из них представляет собой юридические особенности, дополняющие и взаимообусловливающие друг друга.

3. Право сотрудников полиции составлять протокол об административном правонарушении

Федеральным законом Российской Федерации «О полиции» сотрудникам полиции предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях, собирать доказательства, применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применять иные меры, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях

Данные права необходимы полиции для надлежащего исполнения ею обязанности осуществлять по подведомственности производство по делам об административных правонарушениях.

Полиция относится к числу наиболее универсальных органов, которые наделены компетенцией по составлению протоколов об административных правонарушениях. Можно выделить три группы административных правонарушений, о совершении которых сотрудники полиции вправе составлять протоколы:

1)административные правонарушения, дела о которых уполномочены рассматривать органы внутренних дел (полиция). Исчерпывающий перечень этих правонарушений содержит статья 23.3 КоАП РФ;

2)административные правонарушения, предусмотренные пунктом части 2 статьи 28.3 КоАП РФ. Дела об указанных правонарушениях рассматриваются не органами внутренних дел (полицией), а иными субъектами административной юрисдикции. Сотрудники полиции, тем не менее, уполномочены КоАП РФ составлять протоколы о совершении таких административных правонарушений;

3)административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренные законами субъектов Российской Федерации. Полиция в подобных случаях правомочна составлять протоколы об административных правонарушениях, если

взаконе субъекта Российской Федерации есть на это прямое указание.

34

Полномочия различных категорий сотрудников полиции по составлению протоколов об административных правонарушениях определены Приказом МВД России от 5 мая 2012 г. № 403 «О полномочиях должностных лиц системы Министерства внутренних дел Российской Федерации по составлению протоколов об административных правонарушениях и административному задержанию». Подвергая оценке законность некоторых его положений, Верховный Суд Российской Федерации, в частности, признал наделение сотрудников полиции вневедомственной охраны правом составлять протоколы о некоторых административных правонарушениях в области дорожного движения соответствующим федеральному закону.

Главой 27 КоАП РФ предусмотрены меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: доставление; административное задержание; личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; освидетельствование на состояние алкогольного опьянения; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод; временный запрет деятельности.

Таким образом, перечисленные меры могут применяться в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления.

О невозможности составления протокола на месте выявления административного правонарушения может свидетельствовать, в частности, неадекватное поведение лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, его попытки помешать составлению протокола, например путем навязывания спора, различных попыток отвлечения сотрудника полиции от выполнения служебных обязанностей, его нахождение в состоянии опьянения, отсутствие возможности установить его личность на месте правонарушения, необходимость выяснения дополнительных обстоятельств правонарушения и т. п.

К иным мерам, предусмотренным законодательством об административных правонарушениях, правом применения которых наделена полиция, следует отнести получение объяснений, назначение экспертиз, взятие проб и образцов, направление запросов, истребование сведений и некото-

35

рые другие, закрепленные в различных нормах указанного законодательства.

4. Возбуждение дела об административном правонарушении. Административное расследование

Правила, в соответствии с которыми определяется момент возбуждения дела об административном правонарушении, содержатся в ч. 4 ст. 28.1 Кодекса об административных правонарушениях РФ (КоАП). Так, дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:

1)составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ;

2)составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;

3)вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 КоАП РФ;

4)оформления предупреждения или с момента наложения (взимания) административного штрафа на месте совершения административного правонарушения в случае, если в соответствии с ч. 1 ст. 28.6 КоАП РФ протокол об административном правонарушении не составляется.

Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении в соответствии с ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ являются:

1)непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

2)поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

3)сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения. Исключение составляют дела об административных правонарушениях, преду-

смотренных ч. 2 ст. 5.27, ст. 14.12, 14.13, 14.21, 14.22 КоАП РФ.

При этом ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ также установлено, что поводами к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.12, 14.13, 14.21-14.23 КоАП РФ, являются поводы, указанные в

36

п. 1 и 2 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, а также сообщения и заявления собственника имущества унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего, а при рассмотрении дела о банкротстве – собрания (комитета) кредиторов.

Согласно ч. 2 ст. 28.1 КоАП РФ являющиеся поводами к возбуждению дела об административном правонарушении материалы, сообщения, заявления подлежат рассмотрению должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях.

Частью 3 ст. 28.1 КоАП РФ установлено, что дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при одновременном наличии:

хотя бы одного из поводов, предусмотренных ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ;

достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Как следует из ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ, для возбуждения дела об административном правонарушении необходимо наличие не только повода, но и основания. В качестве такого основания в ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ указано наличие достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения.

В соответствии с ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в п. 2 и 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Возбуждение производства по административному делу состоит в том, что субъект, уполномоченный вести дело, получает информацию от заинтересованных участников производства или из иных источников, которая является поводом к возбуждению дела. Информация, как правило, поступает в установленной форме, устной или письменной: заявление, жалоба, ходатайство, рапорт, иные официальные документы или неофициальная информация (сообщения СМИ и т. п.). Информация надлежащим образом учитывается, регистрируется и передается уполномоченным лицом, как правило, руководителю органа власти или учреждения для предварительной, в том числе и юридической, оценки и принятия управленческого решения по порядку дальнейшей работы с первичной информацией.

В отдельных производствах (контрольно-надзорных, об административных правонарушениях) первичная информация оформляется. По делам

опринятии нормативных актов управление принимает решения в виде протоколов и других документов по инициативе уполномоченных лиц о подготовке нормативного акта, исполнителях, сроках и других обстоятель-

37

ствах движения дела. По правоприменительным делам стадия завершается принятием решения о возбуждении (отказе в возбуждении) дела в виде резолюции руководителя о движении дела либо в виде отдельного документа (протокола, постановления, акта, определения и т. п.) с последующим направлением по подведомственности.

1)Начало любого юрисдикционного производства (процесса) возможно при наличии двух оснований: материального (т. е. юридический факт, содержащий в себе все признаки административного правонарушения) и процессуального (т. е. полученная в установленном законом порядке информация о соответствующих фактах).

О совершении административного правонарушения составляется протокол, обязательные реквизиты которого и требования к его оформлению закреплены в ст. 28.2 КоАП РФ, а исчерпывающий перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, дается в ст. 28.3 КоАП РФ (перечень содержит наименования более 80 субъектов). Протокол направляется органу (должностному лицу), уполномоченному рассматривать данную категорию дел об административных правонарушениях, на основании ст. 23.1-23.61 КоАП РФ.

Составление протокола об административном правонарушении свидетельствует, о возбуждении дела и представляет собой одно их начальных процессуальных действий, осуществляемых при производстве по делу, поэтому протокол составляется в отношении указанных лиц, подозреваемых

всовершении административного правонарушения. В протоколе об административном правонарушении должны быть отражены объяснения лица, в отношении которого ведется производство по делу, а также показания потерпевшего и свидетелей.

КоАП предусмотрено обязательное составление протокола о применении следующих мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении:

1)административного задержания (ст. 27.4 КоАП);

2)осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов (ч. 4 ст. 27.8 КоАП);

При применении других мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (за исключением привода) должностное лицо вправе составить протокол об их применении либо указать сведе-

38

ния о применении данных мер в протоколе об административном правонарушении

В то же время, дела об административных правонарушениях, преду-

смотренных ч. 2 ст. 5.27, ст. 14.12, 14.13, 14.21, 14.22 КоАП РФ, не могут быть возбуждены по сообщениям и заявлениям физических и юридических лиц, сообщениям в средствах массовой информации. Поводами к возбуждению таких дел, а также дел о правонарушениях, предусмотренных ст. 14.23 КоАП РФ, могут быть сообщения и заявления собственника имущества унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего. Поводом к возбуждению дел о банкротстве (ст. 14.12 и 14.13) КоАП РФ могут служить сообщения и заявления собрания (комитета) кредиторов.

Государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, их руководители и другие должностные лица, к ведению которых не относится решение вопросов, поставленных в предложениях, заявлениях, жалобах, направляют их не позднее чем в 5-дневный срок по принадлежности, извещая об этом заявителей, а при личном приеме разъясняют, куда им следует обратиться. Запрещается направлять жалобы граждан для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются.

После выявления административного правонарушения в области антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, валютного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, в области налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте осуществляется экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводиться административное расследование на основании ст. 28.7 КоАП С точки зрения действующего законодательства оспоримо разъяснение Пленума Высшего Арбитражного Суда, считающего, что при возбуждении производства по делам о привлечении к административной ответственности судам необходимо учитывать положения п. 2 ст. 22 Федеральный Закон «О прокураторе РФ» предоставляющие прокурору и его заместителю право возбуждать производство об административном правонарушении, а также положения ст. 28.4 и 28.8 КоАП, определяющие полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях и направлению материалов в суды, уполномоченные рассматривать соответствующие дела.

При этом следует иметь в виду, что в силу упомянутых норм такими правами и полномочиями обладают прокуроры (заместители прокуроров) городов и районов, а также вышестоящие прокуроры. В указанных случаях производство по делу о привлечении к административной ответственности возбуждается судом на основании заявления прокурора, отвечающего тре-

39

бования ст. 204 Арбитражного процессуального кодекса (АПК РФ). К заявлению должно быть приложено постановление прокурора (вместо протокола об административном правонарушении), вынесенное в соответствии с ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ, а также иные документы, предусмотренные ч. 2 ст. 204 АПК РФ. Следуя логике судебных инстанций, необходимо применить и нормы ст. 25 ФЗ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре РФ».

В отличие от российской модели, необходимость проведения административного расследования в ряде зарубежных стран весьма логично связана не столько с особенностями производства по факту административного правонарушения, сколько с отсутствием всей необходимой информации для привлечения лица к административной ответственности. Например, стадия проведения административного расследования в Испании должна быть официально объявлена, если установлен факт отсутствия необходимых данных для привлечения лица к ответственности за выявленное нарушение или в связи с особенностями самого процесса производства по данному виду правонарушения.

Совокупность фактических данных, свидетельствующих о признаках административного правонарушения, позволяет судить о достаточности оснований к возбуждению дела об административном правонарушении. В каждом конкретном случае вопрос: о достаточности данных для возбуждения дела об административном правонарушении разрешается уполномоченным должностным лицом по своему внутреннему убеждению с учетом всех первичных материалов.

Это является существенным недостатком административной системы, что не может не сказаться на доверии населения к последней. Согласно точке зрения некоторых специалистов положение, сформулированное в ч. 3 ст. 28.8. КоАП РФ, с позиции принципа состязательности и равноправия сторон не создает благоприятных условий для представления гражданами, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями доказательств, высказываний, суждений. Если должностным лицом, рассмотревшим указанные в п. 2, 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ материалы, сообщения, заявления, сделан вывод о необходимости отказа в возбуждении, например, дела о нарушении авторских и смежных прав, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Таким образом, решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения, а прокурором - в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения.

40