Шаганян А.М. Правовые основы ограничений прав и свобод сотрудников ОВД

на основе идей справедливости и свободы обеспечивают (призваны обеспечивать) соблюдение необходимого равновесия между интересами личности, общества, государства.

Однако, как было отмечено выше, для признания тех или иных руководящих идей правовыми принципами все же требуется их официальное закрепление, в частности в Конституции Российской Федерации, т.е. идеи и установки должны быть облечены в высшую нормативную правовую форму. Следовательно, принципы выступают не только в качестве руководящих идей, но также в виде общих правил, определяющих направление деятельности субъектов права1.

Принимая во внимание, что в международно-правовых документах зафиксированы положения, основанные на концепции естественного права и содержащиe общепризнанные «стандарты2 прав и свобод человека»3, а следовательно, стандарты их

1Барбин В.В. Конституционно-правовые основания ограничения основных прав и свобод человека и гражданина ... С. 52.

2По мнению С.В. Бахина, термин «стандарты» применительно к обязательствам в сфере прав человека не вполне корректен. Автор считает, что под стандартом обычно понимается типовой «образец, эталон, модель, принимаемые за исходные для сопоставления с ними других подобных объектов», и в этом смысле нормы по правам человека едва ли можно считать эталоном, поскольку в них положения, относящиеся к тому или иному правомочию человека, регулируются, как правило, в самом общем виде. Это обусловлено неизбежностью конфликта между исчерпывающей государственной регламентацией положений по правам человека с теми положениями, которые уже существуют в законодательстве других государств. Возможность достижения согласия при создании норм по правам человека собственно и базируется на регламентации правового статуса личности самым общим образом, оставляя за национальным законодателем право уточнять и детализировать данные положения. См.: Бахин С.В. Всеобщая декларация прав 1948 г.: от каталога прав человека к унификации правового статуса личности // Правоведение. 1998. № 4. С. 6.

3Р.А. Мюллерсон отмечает, что в настоящее время принято называть все международные нормы в области прав и свобод личности международными стандартами. Этим термином охватываются весьма разнородные нормы, такие как правила международных договоров, резолюции международных организаций, политических договоренностей. См.: Мюллерсон Р.А. Права человека: идеи, нормы, реальность. М., 1991. С. 31.

61

ограничений1, соблюдение которых обязательно для России (например, Всеобщая декларация прав человека 1948 г.; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.; Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, Резолюция VIII Конгресса ООН по предотвращению преступности и обращению с правонарушите-

лями 1990 г.).

Однако национальное законодательство, развивая свои положения, опирается не только на принципы, содержащиеся в международных нормативных актах, но и вырабатывает собственные основополагающие начала, которые признаются его принципами. Они либо совпадают с международными принципами, либо, отражая некоторое своеобразие, носят по отношению к международным принципам подчиненный характер.

Кроме того, принципы ограничений прав и свобод человека и гражданина, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, должны быть: а) необходимыми и соразмерными конституционно признаваемыми целями таких ограничений; б) при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство, обеспечивая баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов, должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; в) публичные интересы, перечисленные в ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдать ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в т.ч. прав и законных интересов других лиц, не имеют обратной силы и не затрагивают само су-

1 Точка зрения, согласно которой в международном праве существуют именно стандарты ограничения прав и свобод, разделяется Г.В. Игнатенко, В.Е. Чиркиным, А.В. Малько. См.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 96; Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве: теоретико-информационный аспект.

Саратов, 1994. С. 72.

62

щество конституционного права, с тем чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека

игражданина в конкретной правоприменительной ситуации1.

Втрудах ученых представлены следующие принципы ограничений прав и свобод личности. Так, Л.Я. Морозова, анализируя социальную и правовую природу ограничений политических прав и свобод, выделяет следующие принципы: целесообразность (оптимальные как по форме, так и по объему ограничения с точки зрения наличия или отсутствия объективных потребностей); демократизм (не с целью ущемления прав одних и расширения прав других субъектов, а лишь с целью защиты интересов личности, общества и государства); законность (устанавливаются только законом, а не подзаконными актами); минимальная достаточность (в той мере, в какой это необходимо); единство (в соответствии с едиными для всех требованиями, без предпочтения отдельным субъектам); дифференцированность (степень и характер ограничений определяется их правовым статусом, а также особыми политическими или криминогенны-

ми особенностями в момент реализации (военное положение, чрезвычайное положение и т.д.)2.

Рассматривая конституционные основы ограничений прав и свобод личности, А.А. Подмарев относит к числу их принципов положения Конституции Российской Федерации, закрепляющие следующие руководящие идеи: признание человека, его прав и свобод высшей ценностью и уважение достоинства личности (ст. 2 и ч. 1 ст. 2); соответствие ограничений конституционным целям (ч. 3 ст. 55 и ч. 1 ст. 56); соразмерность ограничений конституционным целям (ч. 3 ст. 55); равенство ограничений прав и свобод (ч. 2 ст. 19); запрет на ограничение прав и свобод по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ч. 2 ст. 19); требование определенной

1 См.: Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова: постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. № 15-П // Собрание законодательства РФ. 2003. № 44. Ст. 4358.

2 Морозова Л.Я. Проблемы современной российской государственности. М., 1998. С. 57.

63

правовой формы закрепления ограничений (ч. 3 ст. 55 и ч. 1 ст. 56); соответствие ограничений прав и свобод международным стандартам (ч. 4 ст. 15 и ч. 1 ст. 17)1.

Из всего многообразия принципов ограничений прав и свобод человека и гражданина особо выделяется ряд основных, тесно взаимосвязанных, взаимопроникающих и взаимно обусловливающих, соблюдение которых, во-первых, обеспечит оптимальный баланс интересов субъектов правового ограничения, и которыми, во-вторых, обязан руководствоваться субъект установления правовых ограничений. К числу вышеуказанных принципов отнесем следующие: всеобщего уважения прав и свобод человека и гражданина, законности и допустимости ограничений прав и свобод исключительно федеральным законом, формального равенства, справедливости, соразмерности, целесообразности.

Считаем возможным констатировать, что из всего перечня принципов ограничений прав и свобод человека и гражданина исходным, безусловно, является принцип всеобщего уважения прав и свобод человека и гражданина. Неслучайно данный принцип нашѐл своѐ конституционное закрепление в ст. 2 Конституции Российской Федерации, где сказано, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Таким образом, суть указанного положения сводится к следующему: правовое государство должно последовательно исполнять своѐ главное предназначение – гарантировать каждому гражданину возможность всестороннего развития личности. Речь идѐт о такой системе социальных действий, при которой права человека и гражданина являются первичными, естественными, в то время как возможность отправления функций государственной власти является вторичной, производной. Подтверждением тому служат закрепленные в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации основания и цели ограничений прав и свобод, а также ч. 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации, которая провозглашает, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать прав и свобод других лиц.

1 Подмарев А.А. Конституционные основы ограничения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. С. 12.

64

Принцип всеобщего уважения прав человека и основных свобод реализуется международным сообществом государств как один из фундаментальных принципов международноправовой защиты человека, что приобретает все большее значение в интернациональном сотрудничестве государств.

Устав ООН явился первым в истории международных отношений договором, который закрепил обязанность государств соблюдать и уважать основные права и свободы человека. В данном документе обязательства государств по соблюдению прав человека изложены в самой общей форме. Так, в преамбуле Устава члены ООН подтвердили «веру в основные права человека... в равноправие мужчин и женщин». В статье 1 в качестве цели членов Организации говорится о сотрудничестве между ними «в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии»1. Важнейшее значение имеет ст. 55 Устава, согласно которой «ООН содействует: повышению уровня жизни, полной занятости населения и условиям экономического и социального прогресса и развития... всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех»2. На основании положений данного международно-правового акта страныучастницы Организации стремятся конкретизировать нормативное содержание принципа всеобщего уважения прав человека, поскольку непосредственная регламентация и защита прав и свобод человека по-прежнему остается сугубо национальной правовой политикой.

Таким образом, принцип всеобщего уважения прав человека должен реализовываться через обязанность каждого государства обеспечивать права и свободы человека и действовать в отношении всех лиц без допущения какой-либо дискриминации. Следовательно, неуклонное следование рассматриваемому принципу при ограничении прав человека и гражданина соответствует одному из важнейших положений Основного закона Российского государства о признании человека, его прав и свобод высшей ценностью. Кроме того, следует также отметить, что реализация принципа всеобщего уважения прав и свобод

1Устав ООН. URL: http://www.un.org/ru/documents/charter/ (дата обра-

щения: 12.04.2010).

2Там же.

65

человека и гражданина является истинным признаком демократического режима, потому как государство, в котором права человека грубо попираются, демократическим не может быть априори.

Принцип законности и допустимости ограничений прав и свобод исключительно федеральным законом закреплен в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. Так, все без исключения международные правовые акты единственным основанием ограничений прав называют закон. Принцип законности ограничений прав и свобод предполагает, во-первых, строгое соблюдение всех необходимых правовых процедур при введении ограничений абсолютно всеми субъектами правовых отношений. Во-вторых, содержанием данного принципа являются требования, содержащиеся в международных и внутригосударственных российских нормативных правовых актах и документах о том, что ограничения должны быть «предусмотрены (установлены) законом» или введены «федеральным законом».

Как уже ранее отмечалось, впервые принцип законности закрепила Всеобщая декларация прав человека: «При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом» (п. 2 ст. 29). Приведенное положение Декларации дублируется также в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах: «…государство может устанавливать только такие ограничения… прав, которые определяются законом»1. Часть вторая ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод гласит: «Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, защиты здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц»2.

1Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. URL: http://www.echr.ru/documents/doc/2440800/2440800001.htm (дата обращения: 12.04.2016).

2Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод.

URL: http://www.echr.ru/documents/doc/2440800/2440800-001.htm (дата обращения: 12.04.2016).

66

Однако конституционное требование введения любых ограничений прав и свобод человека и гражданина исключительно федеральным законом, к сожалению, далеко не всегда выполняется. Например, Чрезвычайное положение на всей территории страны или в ее отдельных местностях вводится указом Президента Российской Федерации с незамедлительным сообщением об этом обеим палатам Федерального Собрания1. Разумеется, можно утверждать, что понятие «введение ограничений только на основе федерального закона» в Конституции Российской Федерации употреблено в широком смысле и включает в себя любые нормативные акты государственных органов власти. Однако регулирование такого важнейшего института, как права человека и гражданина, предполагает абсолютно точные формулировки, и, следовательно, установление указом Президента ограничений прав и свобод человека и гражданина как минимум противоречит Конституции Российской Федерации.

Изложенное позволяет сделать вывод, что исключительная прерогатива на установление ограничений права и свободы человека и гражданина (причем закрепленных не только в Конституции Российской Федерации) принадлежит актам высшей юридической силы – федеральным законам. Остальные нормативные правовые акты могут лишь конкретизировать эти ограничения, не выходя за их пределы.

В то же время серьезным нарушением рассматриваемого принципа является «принятие ведомственных инструкций, призванных регламентировать порядок реализации законов, а на практике приводящих к созданию дополнительных препятствий для осуществления гражданами своих прав, т.е. под видом установления и конкретизации процедуры применения ограничений ведомственные нормативные акты нередко вводят дополнительные (неправовые) ограничения прав личности. Кроме того, данные нормативные правовые акты малодоступны для ознакомления, в ряде случаев сохраняется фактически закрытый характер

1 О чрезвычайном положении: федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.

67

этих документов, отсутствует процедура оценки их соответствия Конституции Российской Федерации и законам»1.

Реальным и планомерным обеспечением реализации принципа законности ограничений прав и свобод человека и гражданина должны выступать соответствие международным правовым актам и его единое применение, поскольку именно от этого зависит эффективное регулирование ограничений прав личности. Данное положение тем более приобретает значение, т.к. одной из важных задач, стоящих перед нашей страной, является создание и налаживание работы институтов, обеспечивающих взаимодействие личности, гражданского общества и государства, что является условием «социального равновесия, разумного и устойчивого»2.

Одним из важнейших, всеобщих, применимым в т.ч. к ограничениям прав и свобод личности, является принцип формаль- но-юридического равенства, выражающий сущность права как особого социального явления3. Равенство субъектов прав и свобод человека и гражданина прямо или косвенно закреплено в целом ряде статей Конституции Российской Федерации. Так, в ст. 19 Конституции Российской Федерации провозглашается, что все равны перед законом и судом. При этом государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Однако сложно согласуется с данным принципом включение в ст. 63 УК Российской Федерации (обстоятельства, отягчающие наказание) такого обстоятельства, как совершение умышленного преступления сотрудником органов внутренних дел. Если говорить о том, что данная мера призвана обеспечить дополнительные гарантии личности от произвола лиц, облеченных властью, то вполне резонно возникает вопрос, почему к числу обстоятельств, отягчающих деяние, не отнесена принадлеж-

1Барбин В.В. Конституционно-правовые основания ограничения основных прав и свобод человека и гражданина ... С. 60.

2Ниринг С. Свобода: обещание и угроза. М., 1966. С. 35.

3Нерсесянц В.С. Философия права. М., 1999. С. 17.

68

ность граждан к иным правоохранительным структурам (прокуратуры, федеральной службы безопасности, судей и т.д.).

Подобное правовое регулирование ведет к дискриминации правопользователей, что означает нарушение конституционного принципа равноправия. Поэтому, когда мы говорим о том, что федеральным законом можно ограничить права, закрепленные в Конституции Российской Федерации, надо четко понимать, что такие ограничения не могут выходить за рамки тех пределов осуществления прав и свобод, которые очерчены в Конституции Российской Федерации. В данном случае это значит, что они не должны нарушать принцип формально-юридического равенства субъектов этих прав.

В то же время с позиции целесообразности, памятуя о недавних громких преступлениях, совершенных сотрудниками органов внутренних дел, принятие подобных мер законодательного характера вполне оправданно. Однако, с одной стороны, существует объективная необходимость ограничений основных прав и свобод личности в целях обеспечения интересов общества в целом или прав и свобод других лиц, с другой – важно учитывать, что возможность ограничений прав и свобод «всегда таит в себе угрозу если даже не злоупотреблений, то, во всяком случае, принятия несоразмерных охраняемому общественному интересу ограничительных мер»1.

Введение этой нормы в Уголовный кодекс Российской Федерации состоялось относительно недавно, но сразу вызвало критику со стороны научного сообщества. Большинство справедливых замечаний касается несоответствия п. «о» ч. 1 ст. 63 УК РФ конституционному принципу равенства перед законом и судом, поскольку сотрудники иных правоохранительных органов остаются в привилегированном положении по отношению к сотрудникам органов внутренних дел. При этом критиками не отрицается сама идея установления специального отягчающего обстоятельства при совершении сотрудником органа внутренних дел умышленного преступления, что также подчеркивает специфику правового статуса последних. Аналогичное специфическое правовое положение сотрудников органов внутренних

1 Мюллерсон Р.А. Права человека: идеи, нормы, реальность. М., 1991.

С. 86.

69

дел отмечает также Конституционный Суд Российской Федерации, указывая, что на них «возложена исключительная по своему объему и характеру – даже в сравнении с сотрудниками иных правоохранительных органов – ответственность по защите жизни и здоровья граждан, противодействию преступности и охране общественного порядка»1. Тем не менее п. 4 ч. 3 ст. 4 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» закреплено, что ограничение прав и свобод человека и гражданина в отношении сотрудника органов внутренних дел допускается федеральным законом в той мере, в какой это необходимо для выполнения задач, связанных с защитой основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, и для обеспечения безопасности государства.

Механизм правового регулирования деятельности сотрудников органов внутренних дел должен, прежде всего, строиться на принципе соразмерного соотношения усиления гарантий их социальной и правовой защищенности и существующих мер ответственности за совершение правонарушений. Соблюдение данного принципа призвано обеспечить эффективную деятельность сотрудников органов внутренних дел, с одной стороны, и исключить чрезмерное правовое воздействие на них, с другой стороны.

Закрепление в универсальных международных правовых актах целей ограничений прав и свобод личности корреспондирует принципу их целесообразности. Как указано во многих документах международного и внутригосударственного характера, ограничения прав и свобод вводятся с определенными целями, которые должны иметь законный характер. Так, согласно Всеобщей декларации прав человека, «при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и

1 По запросу Лабытнангского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа о проверке конституционности пункта «о» части первой статьи 63 Уголовного кодекса Российской Федерации: определение Конституционного Суда РФ от 8 декабря 2011 г. № 1623-О-О. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

70