Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Вып. 3. Ч. 1

51

ориентируясь именно на классические схемы теории, не пытаясь ка- ким-то образом «переиначить» их. Использование такого техникоюридического способа конструирования конституционных установлений, как абстрактное изложение нормы права, позволяло учредителям конституций избегать создания конституционных тупиков на тот случай, когда практика функционирования властей не согласуется со строгими конституционными схемами и входит в резкое противопоставление с конституционными императивами. Конституционный принцип разделения властей в силу его высокого уровня нормативного обобщения (абстрактности) указанной цели вполне отвечает. Значит, определить совпадение или расхождение практики реализации данного принципа с конституционным установлением крайне сложно.

В обществоведческой литературе и в политической практике господствует мнение о том, что «принцип разделения властей выступает как некий абстрактный идеал, своего рода идеальный тип, который едва ли находит практическое применение в условиях современного политического процесса»1.

Такой подход к оценке фундаментального принципа государственного устройства государства достаточно распространен в современной науке и в политической практике. По этой версии любые отступления от «абстрактного идеала» не только возможны, но и с точки зрения современного политического процесса (субъективного усмотрения) вполне допустимы и даже необходимы. Подобный взгляд на проблему противоречит самой сути принципа разделения властей, не учитывает его нормативных свойств, общепризнанных в международном и национальном праве конструктивных характеристик. Современное развитое конституционное правосознание и конституционная культура исходят из признания за конструкцией принципа разделения властей конституционного (формально-юридического) значения; игнорирование этой конструкции конституционным законода-

1Медушевский А. Н. Идея разделения властей // Вестник РАН. – 1994. – Т. 64 –

№1. – С. 30.

Отказ от доктрины разделения властей обнаруживает себя в истории конституционных учений. В частности, К. Ливенштейн считал, что принцип разделения властей всегда был «политической идеологией, нежели моделью действительной политической организации». (Цит. по кн. ЧеботаревГ. Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации: монография. Тюмень: Тюменский государственный университет, 1997. С.25.) Вместе с тем, безусловно, оправданны выводы, касающиеся опасности догматизации принципа разделения властей (В. Орландо, Г. Моска идр.).

52

тельством и конституционной практикой есть отступление от принципов (основ) конституционного строя или посягательство на конституционный строй.

Понятно, что современное конституционное законодательство не всегда совместимо с «абстрактным идеалом», но есть и позитивные примеры. Так, согласно Политической Конституции Республики Коста-Рика (7 ноября 1949 г.) «правительство Республики является народным, представительным, сменяемым и ответственным. Правление осуществляют три раздельные и друг от друга не зависимые власти: законодательная, исполнительная и судебная. Ни одна из властей не может делегировать выполнение функций, ей присвоенных» (ст. 29); «распоряжения законодательной или исполнительной власти, противоречащие Конституции, абсолютно недействительны, равно как и акты тех, кто узурпирует государственные функции, а также назначения, сделанные без соблюдения законных требований» (ст. 10)1.

Взаимосвязь разделения властей и формы правления. При уясне-

нии вопроса о том, сопутствуют ли данные феномены – разделение властей и форма правления – друг другу или же они дистанцированы и никак не связаны между собой, обращает на себя внимание следующее. Форма правления – неотъемлемый атрибут всякого государства, без чего последнее немыслимо и невозможно, как невозможно всякое содержание вне формы. Принцип разделения властей, являясь принадлежностью не всякой, а только демократической государственности, в глубинном, сущностном (а значит, истинном) значении отображает принципиально новые конструктивные особенности государственного и общественного, или конституционного, устройства. Вопрос о том, что за чем следует – форма правления за принципом разделения властей или напротив, – относитсяк числумалоизученных.

Разделение властей – это общая схема организации государственного механизма, имеющая разные проявления применительно к различным экономическим, политическим, социальным системам и иным условиям. Одновременно эти же факторы определяют содержание, специфику критериев выбора формы правления применительно к конкретному государству. Значит, подвижность такого рода факторов в равной мере сказывается как на разделении властей, так и на форме правления.

1 Конституции государств Америки. В 3т. Т. 1 / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации / под ред.

Т. Я. Хабриевой. М., 2006. С. 111.

53

Такой вывод, думается, противоречит самой сути принципа разделения властей и нивелирует его общее, конституционное значение. Если согласиться с таким суждением, то всякую патологию в организации властей можнопризнать нормой.

На подвижность конструкции разделения властей, равно как и формы правления, существенно влияет сложившийся (складывающийся) в стране тип партийной системы. М. Дюверже преувеличенно считает, что «степень разделения властей гораздо больше зависит от партийной системы, чем от положений, записанных в конституциях. Так,– отмечает он,– однопартийность приводит к весьма значительной концентрации властей, даже если официальные тексты устанавливают более или менее обозначенное их разделение: единственная партия прочно скрепляет их в различных властных органах. Почти такая же роль партийной системы и в плюралистических режимах, только там это менее подчеркнуто. Соперничество партий ослабляет связи, которые каждая из них могла бы установить между парламентом и правительством; конституционное разделение властей вновь обнаруживает известную эффективность; оно может даже дублироваться партийным делением, которое идет от специализаций каждой партии на определенной функции. Двухпартийная и многопартийная системы ведут в этом смысле к совершенно разным следствиям»1. Представляют интерес и подчеркиваемые М. Дюверже корреляции, характеризующие связь разделения властей с особенным строением, устройством партий: «влияние партий на разделение властей зависит не только от их количества, но и от их внутренней структуры и даже от их соответственных размеров; слабая и децентрализованная инфраструктура – за некоторыми исключениями – углубляет разделение властей; изменения большинства при известных обстоятельствах могут его изменить коренным образом»2. При этом, заключает автор, «каждый из этих факторов по-своему действует при парламентском, президентском или представительном режиме. Реальное разделение властей есть, следовательно, результат взаимодействия партийной системы и конституционных норм»3. Это, действительно, верно; однако, как свидетельствует страноведческий анализ проблемы, существующее в той или иной стране разделение властей (как правило, с

1Дюверже М. Политические партии / пер. с франц. Академический Проект, 2002.

С. 474.

2Там же.

3Дюверже М. Политические партии / пер. с франц. Академический Проект, 2002..

54

неустоявшимися конституционными и политическими традициями) может также оказывать существенное влияние (до определенного времени) на формат партийной инфраструктуры.

Разделение властей – один из важнейших конституционных механизмов обеспечения функционирования всей системы публичной власти в масштабах отдельно взятого государства. Строго говоря, принцип разделения властей есть величина заданная и неизменная, из чего следует, что в разных государственно-правовых системах его содержание остается неизменным, константным. В этом смысле данный принцип есть определенный методологический ориентир, за пределы которого функционирующие в данной системе координат органы государства выйти не могут; это сетка координат, в которой должны действовать все высшие органы государства. Следовательно, в разных системах правления существуют обособленные ветви власти, каждая из которых функционирует в правовом пространстве самостоятельно и независимо, будучи ограниченной лишь действием системы сдержек и противовесов.

Казалось бы, правомерен вывод о том, что разделение властей и форма правления – явления относительно нейтральные по отношению друг к другу. Однако такой вывод уместен только в теоретических построениях. В действительности же оба феномена взаимосвязаны и взаимообусловлены между собой.

Так, замечено, что несмотря на свое предназначение (сдерживать власти, какую бы при этом форму они не приобретали) и универсальный характер, принцип разделения властей в разных системах государственного устройства проявляет себя по-разному. В одних странах– это классическая модель разделения властей (США, страны Латинской Америки, Иран и др.), в других странах применяются модифицированные варианты этой конструкции. Прежде всего, к группе этих стран относятся так называемые полупрезидентские, или смешанные, республики, республики с «парламентским правлением». Существует множество ответвлений от каждой из этих моделей. Авторитарный политический режим сказывается таким образом, что в странах с президентарным режимом устанавливается система власти, которая квалифицируется как суперпрезидентская или монократическаяреспублика.

Среди самых общих моделей разделения властей выделяют три разновидности: американскую, британскую и французскую. Каждая из этих моделей встраивается в определенный для нее тип устройства верховной власти (собственно одна из основных типологий формы правления выстраивается именно по данной схеме). Соответственно

55

основой первой модели является президентарная республика; второй – «парламентское правление»; третьей – смешанная форма республиканского правления. Каждая из этих моделей имеет большее или меньшее распространение, но каждая из них обладает типологическими признаками. Отмеченные модели распространены в определенной группе стран, приобретая при этом специфические признаки. Первая модель разделения властей именуется «жесткой», вторая – «гибкой», наконец, третья может быть обозначена «умеренной» или по аналогии с соответствующим типом форм правления – смешанной (полупрезидентской).

Видимо, то обстоятельство, что в последние десятилетия происходит размывание границ между основными, «классическими» формами правления, в связи с чем возникают новые «нетипичные», или гибридные, формы правления (в том числе и на постсоветском пространстве), обусловлено соответствующими изменениями, происходящими в этот же период времени в механизме разделения властей. Таким образом, в реальной действительности складываются сложные зависимости между конституционными моделями разделения властей

иконституционными моделями (типами) формы правления, нашедшими применение в тех или иных группах стран. В указанном примере выявляется, что форма правления оказывается зависимой от содержания и характера действия принципа разделения властей. В то же время применительно к той или иной модели формы правления формируется конституционный механизм сосуществования различных ветвей государственной власти.

Это значит, что при выборе формы правления, закреплении статуса, порядка формирования органов государственной власти, механизмов их взаимодействия друг с другом и с населением учредительные акты должны исходить из незыблемых постулатов концепции разделения властей: в каждом демократическом государстве законодательная, исполнительная и судебная власти не только тесно связаны между собой единым государственным механизмом, но и относительно самостоятельны; между высшими органами государства существует баланс властей, действует система сдержек и противовесов; по обще-

му правилу, все три власти действуют на постоянной правовой основе1; основной и конечной целью осуществления на практике теории

1В представлении Дж. Локка законы «обладают постоянной и устойчивой силой

инуждаются в непрерывном исполнении или наблюдении за этим исполнением,

это необходимо, чтобы все время существовала власть, которая следила бы за их исполнением» (Локк Дж. Соч. в3 т. Т. 3.М., 1988. С. 347.).

56

разделения властей является предотвращение узурпации всей государственной власти публичными властными институтами.

Вместе с тем форма правления не всегда следует за принципом разделения властей, подчиняясь действию иных закономерностей. Так, факты доказывают, что при определенной организации государственной власти действие принципа разделения властей оказывается не только затруднительным, но и вовсе утрачивает свое значение. Это, в свою очередь, доказывает, что обязательным предварительным условием разблокирования пространства действия принципа разделения властей является смена формы правления.

Полагают, что форма правления как консервативный элемент формы государства подвержена крайне редким изменениям. По этой версии влияние формы правления на систему разделения властей, казалось бы, не имеет большого значения или сведено к минимуму; раз и навсегда зафиксированный в основном законе страны или вытекающий из конституционного соглашения принцип организации государственной власти, действующего в данной стране, оказывается неизменным. В действительности взаимосвязь между принципом разделения властей и формой государственного правления не представляется константной.

Связь принципа разделения властей и формы правления заключается в том, что применительно к той или иной форме правления должна быть конституционно закреплена система механизмов, гарантирующих цивилизованное поведение каждой из властей. Перекосы в статусе одного из высших органов государства умаляют действие принципа разделения властей и одновременно размывают определенность в квалификации формы правления соответственно существующим стандартам.

В отечественной специальной литературе при анализе системы разделения властей обращают внимание на явно гипертрофированные полномочия главы государства во взаимоотношениях с исполнительной и законодательной властью. Отмечается, что полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти выглядят таким образом, что он по существу дискреционно назначает Председателя Правительства (блокируя возможное несогласие Государственной Думы с кандидатурой правом на ее роспуск), формирует состав Правительства и руководит его работой. Одновременно Правительство несет полную юридическую ответственность исключительно перед Президентом. В связи с этим следует поддержать предложение о том, чтобы в целях модернизации механизма согласования

57

кандидатуры Председателя Правительства с Государственной Думой и ответственности Правительства перед нижней палатой Парламента: а) установить в ст. 116 Конституции, что Правительство слагает свои полномочия не только перед вновь избранным Президентом, но и перед вновь избранной Государственной Думой; б)изменить прописанный в ч. 3 ст. 117 порядок вынесения недоверия Правительству, зафиксировав, что после однократного вынесения недоверия Президент либо отправляет Правительство в отставку, либо распускает Государственную Думу; в) устранить закрепленную в ч. 4 ст. 111 Конституции возможность назначения Президентом Российской Федерации Председателя Правительства без согласия Государственной Думы; г) установить в ч. 5 ст. 117 Конституции и ст. 8 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», что в случае отставки или сложения полномочий Председатель Правительства и Правительство во всех случаях продолжают действовать вплоть до назначения нового Председателя Правительства. Предлагается также в целях усиления самостоятельности Правительства и укрепления его статуса как высшего органа исполнительной власти Российской Федерации пересмотреть норму ст. 3 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», закрепляющую особенности руководства федеральными органами исполнительной власти в области обороны, безопасности, внутренних и иностранных дел, предоставив Правительству в отношении указанных органов права, аналогичные правам Правительства в отношении других федеральных органов исполнительной власти1.

Применительно к смешанной форме правления в системе сдержек и противовесов важным элементом является право парламента применить механизм конституционной ответственности в отношении главы государства. Закрепленный в российской конституции порядок отрешения главы государства от должности фактически исключает такую возможность. Для обеспечения равновесия во взаимоотношениях между президентом и парламентом предлагается коренным образом изменить существующий механизм отрешения Президента от должности, используя для этих целей опыт зарубежных стран. Обращает на себя внимание, что в принятых в течение последнего десятилетия конституциях и иных актах конституционного законодательства ряда государств (Азербайджана, Венесуэлы, На-

1 Балытников В., Иванов В. Конституционная модернизация: обновляя – сохранять, сохраняя – обновлять // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. – 2000. – № 2. – С. 116.

58

мибии, Румынии, Югославии и др.) закрепляется конструкция, в соответствии с которой законодательный орган обладает только правом выдвижения обвинения против главы государства. Решение об обоснованности и справедливости предъявленного обвинения принимается путем референдума. Таким образом, закрепляется механизм непосредственной политической ответственности президента перед избирателями1.

Организация верховной власти так же, как и разделение властей, подчиняется определенным закономерностям. Одной из них является место, занимаемое тем или иным органом власти в системе разделения властей. Теория разделения властей исходит не только из обособления трех видов властей и соответствующих им органов государственной власти, но и из места каждого из них в системе разделения властей. В принципе государствоведческая наука и практика длительное время исходили из приоритета законодательной власти. Этот подход отвечал философии разделения властей, обоснованной ее теоретиками, которые однозначно оценивали «расположение» высших органов государства в системе разделения властей.

С указанных позиций принцип разделения властей не противостоит единству государственной власти, в том смысле, что он не отрицает «единство власти», но отрицает «единовластие». Смысл принципа «разделения властей» не в разграничении функций, а в недопущении сосредоточения всей власти в одной из ее ветвей, установления ее «единовластия»2.

Компетентная современная отечественная государствоведческая литература также исходит из того, что «ведущее место в системе разделения властей принадлежит народному представительству». Статусы исполнительной и судебной властей отличаются тем, что они юридически установлены властью законодательной.

Дж. Локк указывает, что при республиканском правлении законодательная власть с необходимостью должна доминировать над исполнительной3. Это же повторяют Дж. Мэдисон и А. Гамильтон. Понимание разное: Дж. Мэдисон говорит о разделении не в классиче-

1Балытников В., Иванов В. Конституционная модернизация: обновляя – сохранять, сохраняя – обновлять. С. 116.

2Топорнин Б. Н. Российское государство и право на рубеже тысячелетий: Всероссийская научная конференция // Государство и право. – 2000. – № 7. – С. 6.; Абашмадзе В. В. Учение о разделении государственной власти и его критика. Тбилиси, 1972.

3Локк. Дж. Соч. в 3 т. Т. 3. М., 1988. С. 349.

59

ском виде, а в американском исполнении. Он развивает идею о том, что власть едина, но «масса власти» распределяется между конституционными частями правительства. Таким образом, существуют не три обособленные власти, а единая разделенная власть. И он, и Джефферсон – за вмешательство народа в разрешение конституционных конфликтов, хотя при «безусловно важных и чрезвычайных обстоятельствах».

Дж. Мэдисон и А. Гамильтон, создавая американское государство, также исходили из того, что «при республиканской форме правления законодательная власть должна доминировать над исполнительной»1.

И. Кант отвергает идею «равновесия» различных властей, настаивая на безусловном верховенстве законодательной власти как выразительницы воли2.

Н. М. Коркунов говорит не о разделении властей, а о «совместном властвовании», включающем в себя не только разделение отдельных функций между самостоятельными органами, но также и совместное осуществление одной и той же функции несколькими органами и выполнение различных функций одним органом, но различным порядком3. В этом угадывается то, что в последующем получит название принципа субсидиарности властей.

В представлении русского дореволюционного государствоведа В. М. Гессена господство законодательной власти, как власти верховной, является отличительным свойством правового государства.

Доминирующее положение законодательной власти обусловливается тем, что органы исполнительной и судебной власти, будучи самостоятельными в осуществлении своих компетенций, могут функционировать лишь в пределах Конституции и действующего права, их деятельность является подзаконной; при этом сам закон, поскольку он адекватен требованиям принципа разделения властей, должен установить такое распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, которое взаимно уравновешивало бы их и обеспечивало самостоятельность

восуществлении возложенных на них функций. Данный принцип

1Антология мировой правовой мысли. В 5т. Т. 5. Россия: конец IХ – ХХ вв. Европа. Америка: XVII – XX вв. / рук. проекта Г. Ю. Семигин. М. : Мысль, 1999.

С. 289–291.

2КантИ. Соч. Т. 6. С. 269, 478–480.

3Коркунов Н. М. Лекции по общей теорииправа. 9-е изд. СПб., 1914. С. 278.

60

не допускает сосредоточения функций различных ветвей власти в одном органе1.

Стремление переиначить данную конструкцию, базирующуюся на ранее сделанных выводах в западной литературе, прослеживается в ряде современных отечественных работ. «Строго говоря,– отмечает Д. А. Керимов,– практически во всех развитых и значительном числе развивающихся стран ведущее, приоритетное, главенствующее или привилегированное положение занимает ныне отнюдь не законодательная, а исполнительная власть. Такова очевидная и, заметим, объективно обусловленная реальность. Более того, нет никаких оснований полагать, что в ближайшем будущем в этом плане что-либо существенным образом изменится. Скорее всего, тенденция увеличения могущества, усиления значимости и влияния профессиональных управленцев и соответственно исполнительно-распорядительных структур сохранится в обозримой исторической перспективе»2. По мнению цитируемого автора, популярная в ХIX – начале ХХ вв. идея господства законодательной власти над исполнительной и судебной «во второй половине ХХ – начале ХХI столетия устарела, противоречит действительному положению вещей»3. Очевидно, что в тех странах, где последовательно проводится принцип разделения властей, первенствующая, главенствующая роль в их политических системах принадлежит исполнительной власти4.

Основываясь на мнении М. Дюверже, отрицающего верховенствующую роль законодательной власти (что было характерно для практики Франции периода V Республики, в особенности на начальном ее этапе), Д. А. Керимов обосновывает правомерность этой позиции ссылками на конституционную практику Франции тем, что «исполнительная власть во Франции имеет возможность препятствовать рассмотрению высшим представительным учреждением тех законодательных актов, которые, по ее мнению, несущественны …». Подобных примеров, отмечает автор, можно привести множество. «Они хорошо известны специалистам в области конституционного права зарубежных государств… и убедительно доказывают, что в демократических странах правительство на деле если не полностью, то в существенной степени контролирует не только пер-

1Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. В. Зорькина, Л. В. Лазарева. М. : Эксмо, 2009. С. 122.

2Керимов Д. А. Современное государство: вопросы теории. М. : Норма, 2007.

С. 76.

3Там же. С. 98.

4Там же. С. 100.