Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Вып. 3. Ч. 1

61

воначальную, но и все последующие стадии законодательного процесса… В Великобритании 95 % законов принимаются по инициативе правительства»1.

Думается, что аргументация автора все же неубедительна. И если обратиться к конституционной практике североевропейских государств, то выводы и примеры будут прямо противоположными2.

В представлении К. С. Бельского, «и последовательный сторонник прусской монархии философ Гегель, и либеральный французский государствовед Эсмен, и умеренно-консервативный государствовед Н. М. Коркунов одинаково подчеркивали, что исполнительная власть гораздо полнее, чем законодательная, представляет единство, сущность, функциональную направленность государства»3.

Л. М. Энтин также исходит из того, что «правительство в большинстве зарубежных стран осуществляет верховное политическое руководство и общее управление делами государства. В деятельности правительства находят свое выражение и практически реализуются общие и наиболее существенные общественные интересы»4.

В западной обществоведческой мысли идея превосходства исполнительной власти давно овладела умами многих известных ученых. Так, Бертран Рассел – жесткий критик Ж.-Ж. Руссо является последовательным противником идеипревосходства законодательной власти5.

Компаративист Р. Давид считает, что «в настоящее время во многих странах проявляется тенденция строить отношения между законами и регламентами (актами правительства) на основе совершенно новой концепции разделения властей. Зреет представление, что этот принцип применялся неправильно, и предполагаемое им равновесие

1Керимов Д. А. Современное государство: вопросы теории. М. : Норма, 2007. С. 105.

2Могунова М. А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. М. : Российский государственный гуманитарный университет, 2001; ЧервонюкВ. И. Законодательная власть в зарубежных странах: учебное пособие. В 2 ч. Ч. 1. Организация законодательной власти. М. : Московский университет МВД России, 2009; Назарова И. С. Формирование института народного представительства в России: учебное пособие. СПб., 2010.

3Бельский К. С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. – 1997. – № 3. – С. 15.

4Рассел Б. История западной философии и ее связи с политическими и социальными условиями от античности и до наших дней. В 3 кн. / пер. с англ. подг. текста В. В. Целищева.СПб. : Азбука, 2001. С. 800–818.

5Червонюк В. И., Калинский И. В., Назарова И. С. Антология конституционного права. М : Миттель Пресс, 2009. С. 125.

62

властей не было реализовано. Законодательная власть на первый взгляд стала всемогущей, но при этом она оказалась перегруженной и плохо справлялась с задачами законотворчества»1.

Ссылаясь на труды западных исследователей, автор фундаментального труда по политологии Н. М. Добрынин повторяет сделанный ранее вывод о том, что в современном мире существует явная тенденция к тому, что в деятельности законодательных органов начинает преобладать не законотворческая, а политическая сторона, увеличивается число государств, в которых законодательные органы отсутствуют. В шести государствах, утверждает автор, они никогда не существовали (Бруней, Ватикан, Катар, Объединенные Арабские Эмираты, Оман, Саудовская Аравия, Бахрейн)2, что не соответствует действительности. Так, Конституция Королевства Бахрейн от 14 февраля 2002 г. содержит раздел 3 «Законодательная власть. Национальная ассамблея»3. По Конституции Объединенных Арабских Эмиратов от 2 декабря 1971 г. законодательным органом является Федеральный национальный совет (раздел 2, ст.ст. 68–93)4. Согласно ст. 44 Основного низама о власти Короля Саудовской Аравии от 1 марта 1992 г. государственную власть королевства образуют: судебная власть; исполнительная власть; законодательная власть. Положение об учреждении Меджлиса аль-Шуры Королевства Саудовской Аравии учреждено 1 марта 1992 г.5. Конституция Государства Катар от 29 апреля 2003 г. (ст. 61) устанавливает, что законодательная власть осуществляется Советом шуры6.

И только в соответствии с Конституцией Государства Бруней Даруссалам от 29 сентября 1959 г. (ст. 39) «Его Величество Султан имеет законное право издавать законы в целях укрепления мира, порядка и должного управления»7; согласно ст. 42 Основного закона Султаната Оман от 6 ноября 1996 г. Султан издает и утверждает законы8.

1Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности / пер. с фр. В. А. Туманова. М., 1999. С. 83.

2Добрынин Н. М. Теория и практика государственного управления: учебник. Новосибирск : Наука, 2006. С. 78.

3 Конституции государств Азии. В 3 т. Т. 1: Средняя Азия / под ред. Т. Я. Хабриевой. М. : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации : Норма, 2010. С. 111, 432–441.

4Там же. С. 432–441.

5Там же. С. 497.

6Там же. С. 329.

7Там же. С. 24.

8Там же. С. 477.

63

Конечно, трансформировавшаяся государственно-правовая действительность современных стран не может не сигнализировать о явно усиливающейся роли исполнительной власти и факторахтакого усиления. В частности, обращает на себя внимание, что исполнительная власть действительно быстро приспосабливается к быстро изменяющимся условиям; недоверие населения в целом к публичным институтам власти выражается в абсентеизме – нежелании участвовать в выборах, посредством которых формируется именно законодательная власть.

Обращают на себя внимание и другие факторы, которые ведут к ослаблению законодательной власти и соответственно к усилению исполнительной ветви. Так, стремление в ряде стран придать законодательной деятельности рационализированный характер привело к существенному усилению влияния исполнительной власти в законодательном процессе. Хотя отмеченное и не коснулось целой группы стран, где при усилении исполнительной власти не происходит ослабления власти законодательной. Еероль и вес остаютсянаиболее значительными.

Не отрицая этих очевидных фактов, все же не следует забывать, что верховенство законодательной власти как принцип конституционного устройства верховной власти не потерял своего значения. Он сохраняет это значение, несмотря на относительную самостоятельность других властей и существующих пределов ее (законодательной) деятельности1. Игнорирование данного обстоятельства, определяющего во всей системе конституционного устройства, нивелирует и саму идею разделения властей.

Вместе с тем верховенство законодательной власти не противоречит тому, что правительство признается «самым могущественным органом государственной власти»2, что «при практической реализации принципа разделения властей представительные органы верховенства неимеют»3.

1С указанных позиций разделение властей – это такая институциональнофункциональная форма организации государственной власти, при которой выражением народного суверенитета и, следовательно, суверенитета государства являются высшие органы народного представительства, закрепляющие силой закона общие интересы и потребности общественного развития; профессиональный государственный аппарат (правительственно-административный и судебный), как правило, лишь выполняет решения представительных органов власти, применяет законы (Шевцов В. С. Разделение властей в Российской Федерации. Ч. 1. Разделение властей по горизонтали. М., 2004).

2Мишин А. А. Государственное право зарубежных стран. М., 1996. С.219; Мишин А. А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М., 1984. С. 7–33.

3Авакьян С. А. Конституционное право России. С. 353.

64

В свое время, опасаясь непомерного возвышения законодательной власти, Д. Мэдисон предложил разделение федеральной законодательной власти на две палаты, предоставление президенту права вето и др. Тем не менее исследователи американской конституционной системы утверждают о существенной экспансии федеральной законодательной власти, захватывающей в настоящее время все более широкие области жизни американского общества1.

Безусловно, тезис о том, что новые условия требуют новых механизмов управления, нельзя сбрасывать со счета. Однако из этого не вытекает вывод о ненужности, второстепенности представительной законодательной власти и пр.

Согласно новой парадигме не конкуренция властей, а их сотрудничество выступает доминирующим фактором в организации государственных властей2. При этом законодательная ветвь не утрачивает своего предназначения в механизме разделения властей. Иной взгляд на нее означает, что схема разделения властей приобретает квазиконституционный характер. Изменение соотношения властей сказывается на характере формы правления – нет жесткой привязанности одного высшего органа над другим.

Это обстоятельство в новейших условиях получает конституционное закрепление. Согласно ст. 10.1. Конституции Польши Устройство Республики Польша основывается на разделении и равновесии законодательной власти, исполнительной власти и судебной власти3.

При оценке взаимосвязи разделения властей и формы правления следует также учитывать следующее обстоятельство. Принцип разделения властей может быть навязан любой демократической системе. Это означает, что государственная власть (публичная власть) должна быть основана на принципе разделения властей, т.е. на приоритете парламентаризма при организации законодательной власти, подконтрольности исполнительной власти парламенту; организации независимой от законодательной и исполнительной властей судебной власти, подчиненной исключительно праву и закону. Форма правления

1Авакьян С. А. Конституционное право России. С. 137.

2В связи с этим постулируется, что «понятие разделения и равновесия властей до сих пор является тестом на степень свободы в политической системе…» (Дербишайр Д., Дербишайр Я. Политические системы мира. В 2 т. Т. 1. М. : РИПОЛ КЛАССИК, 2004. С. 17).

3Избранные конституции зарубежных стран : учебное пособие для бакалавров / отв. ред. Б. А. Страшун; Червонюк В. И., КалинскийИ. В. и др. Антология конституционного права.М. : Миттель Пресс, 2009. С. 125, 137.

65

не может быть навязана. Место субъективизму здесь должен уступить комплекс причин самого различного характера. Несмотря на то что форма правления квалифицируется как юридическая категория, ее происхождение лежит за пределами действия права и имеет метаюридическую природу. На первое место выходят исторические, со- циально-политические и экономические факторы, тип и уровень политической, правовой культуры и традиций, господствующие политические и правовые доктрины в «умах» политической элиты страны.

Принципиально важно следующее обстоятельство методологического порядка. В современных условиях изменяется содержание принципа разделения властей1. Основной лейтмотив его эволюции состоит в том, что власти должны быть не только разделены, но и действовать солидарно, согласованно; власти должны выступать не конкурентами, а сопартнерами. Для адекватной оценки в современных условиях принципа разделения властей принципиально важен вывод о том, что концептуально-теоретические основы разделения властей зиждятся на понимании единства государственной власти… а это единство связано с принципом разделения властей и соответственно с адресной ответственностью за исполнение этих функций2. Это новый пласт в понимании принципа разделения властей. Власти разделены, а значит, у каждой есть свой «возделываемый участок», за положение дел на котором она ответственна. Принцип разделения властей, таким образом, соединяется с ответственностью властных структур за качество и результативность осуществляемых ими дел. Практически этот аспект принципа разделения властей конституционные системы многих государств пока слабо отражают, отчего механизмы конституционной ответственности или не работают, или результативность его действия крайне невысока. Отсутствие ответственности лишает систему сдержек и противовесов ее реальности. Без

1 Вывод о сопартнерстве, единстве властей не должен, однако, вести к абсолютизации и догматизации неделимости власти, что, как представляется, также довольно отчетливо получает утверждение в теории и политической практике. Так, Л. С. Мамут доказывает, что публичная власть неделима (при этом внутренне дифференцирована), не может существовать несколько публичных властей в одном отдельно взятом обществе (Мамут Л. С. Публичная власть неделима / Философия права и конституционализм : материалы четвертых философско-правовых чтений памяти академика В. С. Нерсесянца (2октября 2009 г., Москва). М. : ИГП РАН, 2010. С. 58–59).

2 Медушевский А. Н. Идея разделения властей // Вестник РАН. – 1994. – № 1. – Т. 64. – С. 30.

66

этого и принцип разделения властей значительно ослабевает в своем действии.

Десятилетие назад на опыте Европейского Союза стала складываться идея субсидиарности ветвей власти. Первоначально она формировалась в значительной мере как относящаяся к сфере межгосударственных (международных) отношений, а затем получила и конституционный аспект. Согласно ст. 5 (бывшая ст. 3ter) Договора о Европейском Союзе функционирование Союза основано на представительной демократии о принципе субсидиарности1. Признанный одним из базовых начал функционирования Европейского Союза, принцип субсидиарности получил также отражение во втором Приложении к документам Лиссабонского договора, а процедуры применения данного принципа изложены в Протоколе о применении принципов субсидиарности и пропорциональности2.

Отмеченная идея связана с методологией конституционного партнерства властей. Формула «конституционное партнерство» была введена в политико-правовой оборот ежегодными докладами Совета Федерации 2004–2006 гг. Конституционное партнерство понимается как процесс и результат согласованной государственной политики в законодательной деятельности и правоприменительной практике, как конструктивное взаимодействие всех субъектов государственной деятельности. В указанном смысле конституционное партнерство – это демонстрация правовой культуры власти. В процессе конституционного партнерства формируется образ человека – гражданина новой России, новый образ государства, общества, страны. Органы конституционного партнерства вырабатывают наиболее эффективные модели согласованного функционирования и взаимодействия с учетом конституционных требований о непосредственном действии прав и свобод человека и гражданина.

Следовательно, наряду с конституционными принципами разделения властей (когда определяются различные полномочия и компе-

1Европейский Союз. Конституция для Европы, учрежденная Лиссабонским Договором. М., 2008. С. 213–214, 330. Наиболее полная трактовка включает следующие теоретические положения: 1)полномочия передаются на тот уровень публичной власти, где существуют наилучшие возможности для их реализации и где они могут быть использованы наиболее эффективно; 2) ветви власти, их органы оказывают содействие друг другу в осуществлении функций государства, если это разрешает конституция и если органы, которым оказывается содействие в осуществлении их полномочий, не возражают против этого.

2Европейский Союз. Конституция для Европы, учрежденная Лиссабонским До-

говором. С. 396–400.

67

тенция органов власти) существует и партнерство власти и общества. Конституционное партнерство высших органов власти является базовой предпосылкой для создания системы социального партнерства власти и общества, формирования нового типа конституционного устройства – общества гражданского согласия.

В связи с отмеченным следует признать конструктивной предложенную в теории конституционного права идею «симфонии властей», которая «как нельзя лучше подходит в качестве принципа, определяющего нравственную атмосферу публично-властной деятельности в государстве». Подчеркивается, что «симфония властей в отличие от принципа разделения властей не только предполагает распределение властных полномочий, не только очерчивает их границы, нои объединяет власти в их стремлении найти наиболее оптимальное и мудрое решение в интересахвсего общества, основываясь прежде всего на духовно-нравственных началах многонационального народа России, его исторических и культурных традициях»1. Симфония властей – «это своего рода нравственный императив, которым должны руководствоваться все органы власти, всеобщественно-политическиесилы страны»2.

Трансформация положения разделенных властей в едином государственном механизме, все более усиливающаяся потребность в налаживании между ними партнерских отношений не только уточняют содержание принципа разделения властей, но и оказывают заметное влияние на трансформацию существующих в демократических странах форм государственного правления. Поскольку в каждой стране сопартнерство идет своими путями, усиливаются разнообразие принципа разделения властей, а также неоднородность форм правления.

§ 2. Форма правления и государственный режим

Если форма правления есть модель организации высшей государственной (верховной) власти, конституционная схема расположения высших органов государства в системе разделения властей (в государственном механизме), то государственный режим характеризует реальное поведение высших структур власти, динамику их взаимоотношений, применяемые властные ресурсы, определенные компетенционными нормами. Государственный режим в конституционном смысле есть реально

1Фадеев В. И. Идея общественного диалога и развитие народного представительства / Проблемы конституционного развития Российской Федерации: сборник статей, посвященных 90-летию проф. Б. С. Крылова / отв. ред. В. И. Фадеев. М. : Издательский центр Университета им.О.Е. Кутафина (МГЮА), 2013. С. 79.

2Там же. С. 80.

68

формирующаяся в контексте заданной формы правления, а также политических процессов конституционная практика взаимодействия (поведения) высших органов государства; есть система конституционных взаимоотношений, принявшая устойчивый характер. При таком подходе государственный режим рассматривается как отдельная категория, отличающаяся от политического режима – системы приемов, методов, форм, способов осуществления политической власти.

Связанность государственного режима формой государственного правления есть конституционный императив, которым публичные власти не могут пренебречь. С этой точки зрения, несмотря на «динамический» характер государственного режима, он не свободен от конституционно установленной модели поведения, жестко привязан к ней, обусловлен ею. Освобождение от этой связанности приводит к тому, что государственный режим складывается вне конституционных правил. Именно по этой причине в реальной политической практике складывается несоответствие между юридической и фактической конституцией.

Связанность государственного режима формой государственного правления указывает на то, что определенным формам правления соответствуют и определенные модели государственного режима. Абсолютной монархии соответствует режим абсолютизма. Президентской форме правления соответствует президентарный режим. В некоторых демократически развитых странах с этой формой правления формируется дуалистический режим, отрицающий жесткое противостояние законодательной и исполнительной властей. Такой режим, в частности, характерен для США и не специфичен для многих других президентских республик. Как разновидность государственного режима предлагается использовать понятие парламентаризма – режима, при котором обеспечено не только юридическое, но и фактическое верховенство высшего представительного учреждения, подчиненность и подконтрольность ему правительства. Подобный тип государственного режима присущ североевропейским государствам – Швеции, Норвегии, Финляндии, в определенной мере Италии, а также группе восточноевропейских стран (Чехии, Словакии, Австрии и др.). В странах с парламентским правлением, где сложились устойчивые двухпартийные системы, с традиционно сильным институтом главы исполнительной власти, формируется премьер-министериаль- ный, министериальный государственный режим. К этому типу стран можно отнести Индию, Израиль и некоторые другие.

Исследователи обращают внимание на то, что в государствах бывшего Союза ССР сложившийся государственный режим следует

69

квалифицировать как партократический: в условиях монопольного правления одной партии (однопартийной системы), имитационного разделения властей адекватность формы правления и государственного режима приобретает декоративный характер. В специальной литературе много пишут и о так называемом «персоналистском» государственном режиме1.

Между формой правления и государственным режимом не всегда, как это может показаться, складываются однолинейные зависимости. Вследствие целого ряда обстоятельств, среди которых главным является расхождение между фактической и юридической конституцией, возможны и иные зависимости. Так, президентарный государственный режим возможен при формально отсутствующей президентской модели организации власти.

§ 3. Форма правления и силовые структуры государства: прямые и обратные связи

События не только 50–60-х годов ХХ в., но и настоящего времени указывают на активную роль вооруженных сил в политических процессах страны. В 2008 г. именно армия Малайзии организовала военный переворот, приведший к смене правительства и его главы. В 2011 г. подразделения армии и полиции Эквадора (одной из беднейших стран Латинской Америки) вышли из-под контроля президента страны, захватили аэропорт в столице страны, городе Кито. В других странах, напротив, попыткам иных сил незаконно захватить власть препятствуют именно армия и полиция страны.

Даже в обычных, ординарных условиях армия применительно к целому ряду стран выполняет важнейшие функции, обеспечивающие жизнеспособность этих стран. Так, по утверждению М. Тэтчер, «один из самых сильных и уважаемых государственных институтов Пакистана – его вооруженные силы. До переворота в 1998 г. армия контролировала крупнейшие гражданские предприятия и даже управляла ими. Именно поэтому население с энтузиазмом восприняло переворот: в армии виделась единственная сила в государстве, способная искоренить коррупцию и восстановить разумное управление»2.

Статус вооруженных сил и полиции определяется многими факторами, среди которых на передний план выступает их роль в конститу-

1КрасновМ. Персоналистский режим. М., 2005.

2Тэтчер М. Искусство управления государством / пер. с англ. В. Ионова. М. :

ООО «Альпина Паблишер», 2013.С. 229.

70

ционном механизме и политической системе страны1. В современных конституционных системах объектами регулирования выступают: определение состава Вооруженных сил, их назначение и роль в обеспечении функции обороноспособности страны. Согласно Основному закону о вооруженных силах от 31 марта 1976 г. Армия обороны Израиля является армией Государства (ст. 1); Армия подчиняется Правительству (ст. 2а); высшая командная должность в Армии – глава Генерального штаба (ст. 3а); глава Генерального штаба находится под юрисдикцией Правительства и подчиняется непосредственно министру обороны; назначается Правительством по представлению министра обороны (ст. 3b)2.

Практически во всех национальных конституциях закрепляются положения, определяющие статус главнокомандующего вооруженными силами, его полномочия. Например, в соответствии со ст.33g. Конституции Бахрейна Король является Верховным командующим Сил обороны. Он командует ими и определяет задачи внутри страны и за ее пределами. Силы обороны напрямую связаны с Королем и поддерживают необходимый уровень секретности в их делах. Король назначает и освобождает от должности государственных гражданских служащих, военных (ст.40)3. По Конституции Иордании Король является Верховным главнокомандующим наземными, морскими и воздушными Вооруженными силами (ст. 32)4; согласно ст.127 задача армии состоит в обороне и обеспечении безопасности и целостностиКоролевства5.

Иногда конституционные формулы о функциях вооруженных сил и полиции сами по себе особо выделяют роль этих структур в жизни страны. Так, согласно вводной статье Конституции Исламской Республики Иран «на Армию Исламской Республики Иран и Корпус стражей Исламской революции ложится ответственность не только за безопасность страны, но и за выполнение исламской миссии – джихада во имя Бога, а также за распространение закона Божьего по всему миру». Часть 2 Конституции определена как «Армия и Корпус стражей Исламской революции». Согласно ст. 143 Конституции Армия Исламской Республики Иран призвана охранять независимость и тер-

1Червонюк В. И. Конституционный статус вооруженных сил и полиции в зарубежных странах / Конституционное право зарубежных стран : учебно-методи- ческий комплекс. 2-е изд., обновл. и доп. С. 217–226.

2Конституции государств Азии. В 3т. Т. 1. С. 119.

3Там же. С. 32.

4Там же. С. 160.

5Там же. С. 180.