Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Вып. 3. Ч. 1

31

Как показывает анализ конституционных реалий ХХI в., действие субъективного фактора проявляется и в том, что в условиях резко выраженного конституционного кризиса форма правления в преддверии принятия конституции становится предметом договоренностей основных политических сил; победившие политические силы могут навязывать обществу собственную конструкцию власти без учета действительных интересов основных групп населения.

Таким образом, формируемый в национальной конституции, а равно и в конституционной практике архетип организации верховной власти не может отвлекаться от реально существующих фундаментальных начал устройства публичной власти. Как отмечал Дж. Милль, «формы правления – не что иное, как средства для достижения человеческих целей; они зависят только от человеческой изобретательности. Так как они – дело рук человека, то предполагается, что от воли человека зависит создать ту или другую форму правления. При таком взгляде на дело правление составляет задачу, решаемую как всякий другой деловой вопрос. Прежде всего, надо определить цели, которые должно осуществлять правительство; затем решить, какая форма правления наиболее пригодна для достижения этой цели. Выяснив эти два вопроса и определив, какая форма правления совмещает в себе наибольшую сумму добра и наименьшую сумму зла, мы должны еще заручиться одобрением наших соотечественников или тех, для которых данные установления предназначены. Найти наилучшую форму правления, убедить других, что она действительно наилучшая, и побудить их добиваться ее – вот какой процесс происходит в уме людей, придерживающихся этой политической философии»1.

Если форма правления – творение «рук человека», то принципиально важны те начала, на которых она зиждется, те факторы, которые стоят за проектом устройства верховной власти в стране, равно как и то обстоятельство, в какой степени предлагаемая форма правления отвечает действительным потребностям основных социальных сил.

Очевидно, что как один из наиболее важных объектов конституционного регулирования форма правления может приобрести реальное конституционное значение в том случае, если ее конструкция базируется на достигнутом разными общественными силами согласии.

Вконечном счете действительное общее согласие позволит юридиче-

1МилльДж. Ст. Представительное правление. Публицистические очерки. СПб., предположительно 1897г.

32

ски оформленной конструкции верховной власти приобрести такое необходимое качество, как легитимность – ее признание и позитивное восприятие (основанное на этом позитивное отношение) обществом, представленным различными социальными группами1. Форма правления в таком случае объективно предрасполагает общество и государство к устойчивому их развитию.

Следовательно, с конституционно-правовой точки зрения современная форма правления – это конституционно признанный (чаще всего формализованный) и социально обусловленный способ и тип (модель) организации верховной государственной власти.

Понимание современной формы правления должно быть основано на принципиально иных подходах, с позиции которых форма государственного правления предназначена для того, чтобы изначально заложенная в парадигме разделения властей конкуренция протекала исключительно в конституционно-правовых формах, а действия разделенных властей были согласованными и партнерскими, ответственными и социальнооправданными.

С указанных позиций, являясь действительно юридической конструкцией, форма государственного правления с точки зрения современных конституционных реалий призвана обеспечить:

1)устройство, или организацию верховной власти, в наибольшей мере отвечающей социально-политическим, экономическим, духов- но-культурным и иным цивилизационным характеристикам страны, реалиям ее современного развития;

2)такой характер функционирования всей системы публичной власти страны, чтобы изначально заложенная в парадигме разделения

1Классик теории представительного правления Дж.Ст. Милль по этому поводу заметил: «Народ, для которого предназначена форма правления, должен сочувствовать ей, или, если не сочувствовать, то, по крайней мере, не ставить непреодолимых препятствий ее установлению. И представительные учреждения окажутся недействительными и будут служить лишь простым орудием тирании и интриг, если большинство избирателей так мало заинтересовано в этой форме правления, что не желает даже участвовать в выборах, или, если и подают голоса, то не руководствуются соображениями общественного блага, а продают их за деньги или вотируют по указанию лица, от которого они зависят, или того, кого они хотели бы по личным соображениям расположить в свою пользу, такого рода избирательные собрания вместо того, чтобы служить действительной гарантией против дурного управления, чаще всего бывают только придаточным колесом в его механизме. Помимо такого рода моральных препятствий, часто и механические трудности служат непреодолимой преградой к установлению известной формы правления …» (Милль Дж. Ст. Представительное правление. Публицистические очерки).

33

властей конкуренция протекала исключительно в конституционноправовых формах, а действия разделенных властей были согласованными и партнерскими, ответственными и социально оправданными;

3)учреждение правового режима взаимоотношений между высшими органами государства, в особенности между законодательной и исполнительной властью, основанного на принципах принадлежности всей власти народу, безусловного приоритета прав и свобод человека и гражданина и разделения властей. Современной форме правления более всего поэтому соответствует конституционное (демократическое, правовое социальное) государство;

4)устойчивость всей системы государственной власти, ее способность быть адаптированной к изменяющимся социально-экономическим

ииным условиям и в связи с этим предрасположенной к модернизации при сохранении незыблемости конституционных устоев. Форма правления с этих позиций забронирована от случайностей и конституционных «тупиков»;

5)эффективную, рационально устроенную организацию власти, транспарентную в своей деятельности и подконтрольную институтам гражданского общества; неэффективная деятельность властных структур с указанных позиций квалифицируется как неконституционная и является правовым основанием для досрочного прекращения властных полномочий публичных властей, т.е. применения мер конституционной ответственности;

6)реальный характер конституционно признанной ответственности публичных властей и публичных должностных лиц перед гражданами. Отсутствие реальности такой ответственности указывает на

нелегитимный характер органов публичной власти, а значит, и на нелегитимность формы государственного правления1.

§3. Форма государственного правления в системе категорий конституционного права

Несмотря на длительное применение термина «формы правления», в сети государствоведческих понятий признание его категориального статуса требует уточнения в соотношении с сопредельными фундаментальными понятиями (категориями).

Форма правления и государственный строй. Понятие государ-

ственного строя относится к числу фундаментальных, чаще всего ис-

1 ЧервонюкВ. И. и др. Конституционное право зарубежных стран : учебно-ме- тодический комплекс: Примерная основная образовательная программа: учебник. 2-е изд., обновл. и доп./ под общ. ред. В. И. Червонюка. М., 2011. С. 123–124.

34

пользуется в конституционном праве в широком смысле и содержательно отображает организацию государства; структуру публичной власти, ее взаимоотношения с личностью, обществом, а также конституционно оформленные основы устройства общества и государства; характер политических отношений и организацию власти в данной стране; главные черты социальных и экономических отношений (в особенности формы собственности и организации хозяйствования); статус личности; внутреннюю структуру государства; систему органов государственной власти, а также основы местного самоуправления (если оно провозглашено в государстве). Это предельно широкое понятие, которое не является однопорядковым понятию «конституционный строй».

Государственный строй есть способ функционирования государственной власти и соответствующая ему система социальных, экономических и политико-правовых отношений, устанавливаемых и закрепляемых законом. Содержательно понятие государственного строя отражает все, что так или иначе может быть отнесено к характеристике государства (его строению и форме, т.е. внутренней организации, структуре аппарата государственной власти, территориальному устройству государственной власти, механизму государственной власти). Можно сказать, что в предельно широком значении государственный строй характеризуют формационные признаки общества; соответственно в зависимости от общественно-экономической формации государственный строй характеризуется как рабовладельческий, феодальный, буржуазный, социалистический. С рассматриваемых позиций форма правления и государственный строй соотносятся как часть и целое. При этом если рассматривать форму правления в широком контексте, то в данном случае правомернее вести речь

осоотношении формы и содержания.

Вболее узком смысле государственный строй идентифицируется с формой правления. В этом значении речь идет о монархическом и рес-

публиканском государственном строе с присущими только емуформами правления1. Зависимость государственного строя от уровня его демократизма позволяет говорить о демократических государствах и тоталитарных, абсолютистских. Первому типу соответствует правовое так называемое конституционное государство с возможным разнообразием присущих ему форм правления. Государство авторитарное (полицейское), тоталитарное либо абсолютистское, формы правления которых также

1Утверждение демократии как формы государства и образа правления.Государственноеправо Германии /сокр. перев. В7т. Т. 1.М. : ИГП РАН, 1994. С. 33, 59–63.

35

могут быть разнообразными: монархическое или квазиреспубликанское государство, суперпрезидентская, монократическая республика или государство директориальное (полиархия), подобное тому, которое в античные времена в Древней Греции получило название «правление тридцати» (в настоящее время существует в Сан-Марино, Швейцарии и в некоторыхдругихстранах).

Государственный строй не перекрывается понятием конституционного строя, который правомерно рассматривать в двух значениях:

1)в формальном (специально-юридическом) – как оформленном в основном законе устройства государства и общества или как базирующемся на национальной конституции и защищаемых ею ценностях способе организации публичной власти. В указанном смысле конституционный строй есть опорная, узловая категория конституционного права и одновременно его важнейший институт;

2)в материальном – как основывающемся на принципах конституционализма типе государственного и общественного устройства. В широком значении (становясь на позиции социологии конституционного права) составляющими конституционного строя можно признать его экономическую, политическую, социальную и духовно-культур- ную составляющие.

Следовательно, понятие государственного и конституционного строя соотносятся между собой как общее и особенное, не перекрывают друг друга; каждое из них сохраняет присущее только ему категориальное значение. Понятие конституционного строя используется практически повсеместно, его нельзя использовать для оценки государств с неконституционными режимами, таких, в частности, как государство «Союз Мьянма», равно как и группы государств с так называемым абсолютистским правлением; неприменимо данное понятие и для той группы государств, организация верховной власти которых не соответствует принципам конституционализма (конституционного правления). Наличие конституций и конституционных учреждений в таких государствах не влияет на оценку сложившегося в них строя, который в подобных случаях не может быть квалифицирован как конституционный. Очевидно, что к таким государствам можно отнести КНР, КНДР, Северный Вьетнам, Республику Куба. Построенная на принципе единства организация государственной власти этих стран существенно разнится с моделью организации власти в тех государствах, в основу которых положен принцип разделения властей. И хотя с восприятием последними принципа субсидарности (с 1970-х годов) наметилось некоторое сближение этих двух типов го-

36

сударственных систем, принципиальное расхождение между ними все же сохраняется.

Если государственный строй рассматривать с позиции его статики или структурной («структурно-морфологической»), формальной характеристики, то этот его «срез» можно охарактеризовать понятием «государственного устройства». Анализ динамической составляющей государственного строя, его функциональный контекст (находящийся за пределами его формальной характеристики) рассматривает-

ся через понятие «государственность».

Государственное устройство и форма государственного прав-

ления. В современной юридической литературе, зачастую и в политической практике господствует подход, в соответствии с которым понятие государственного устройства применяется для характеристики территориальной организации государства. По мнению отдельных авторов, этот подход не вызывает среди исследователей серьезных разногласий в его истолковании, что, как представляется, не соответствует природе данного феномена и его истокам. Напомним, что под влиянием античных мыслителей (Платон, Аристотель, Полибий и др.) и европейских философов Нового времени (Н. Макиавелли, Т. Гоббс, Д. Локк, Ш. Монтескье и др.) институт государственного правления отечественными философами определялся как устройство (организация) верховной власти, составляющее неотъемлемую принадлежность государства (Б. Н. Чичерин, В. М. Хвостов, П. А. Сорокин и др.)1. Сходным, хотя и весьма специфичным, являлось понимание формы правления Н. М. Коркуновым, который под таковой подразумевал прежде всего организацию и состав государственных учреждений2. В представлении Г. Ф. Шершеневича «вопрос о том, что такое государственное устройство, есть вопрос о том, кто является органом власти, или, иначе, кто те лица, чья воля подчиняет себе волю всех лиц, живущих в пределах данной территории»3.

Следовательно, в рассматриваемый период времени категория формы правления интерпретировалась в значении понятия «государственное устройство»4. При этом территориальная организация государственной власти изучалась вне связи с остальными категориями

1Чичерин Б. Н. Философия права. М. : Типолитография Товарищества И. Н.Кушнерев и К , 1900. С.315; ХвостовВ.М. Общая теория права. СПб., М., Варшава, Вильно, 1914.С.22; ШершеневичГ.Ф.Общаятеория права.М.,1912.С.262.

2Коркунов Н. М. Русское государственноеправо. С. 231.

3ШершеневичГ. Ф. Общая теория права. С. 262.

4Чичерин Б. Н. Философия права. С. 317.

37

государства1. Объяснение этому специалисты находят в том, что поскольку в древности форма государственного устройства и форма правления полностью совпадали2 (так как центральная власть была в то же время и местной), то выделение государственного устройства как соотношения центральной и местной власти в качестве самостоятельного элемента не имело значения3. До утверждения марксистсколенинской теории государства и права вопрос о понимании природы формы правления, за редким исключением, не был предметом научного анализа. Внимание исследователей главным образом было сфокусировано на проблеме классификации республик и монархий.

В классической юриспруденции понятие «государственное устройство» не связывалось с характеристикой территориальной организации государства. Так, русская юридическая наука второй половины ХIХ – начала ХХ вв., представленная сторонниками юридической (государственной) школы, под государственным устройством понимала «постоянные устойчивые формы государственной организации»4 или организацию верховной власти, которая в различных государствах дает различие образов правления5. Подобное различие может выступать либо в виде противопоставления таких форм правления, как монархия и республика, режиму деспотии, ибо каждая из этих форм сама по себе отнюдь не застраховывает от установления деспотизма либо может проявляться в виде распределения верховной власти между собой политически: это имеет место в таких государствах, которые являются «сложными»6. В результате государственное устройство чаще всего отождествлялось с формами правления (при этом такое тождество специально обосновывалось).

1Хвостов В. М. Общая теория права. С.24–30.

2Создатель науки государственного права немецкий ученый Г.Еллинек по этому поводу так выразился: «Одной из самых гениальных идей античной государственной науки должна быть признана мысль, что формы государства тождественны с формами государственного устройства. Как бы ни видоизменялся жизненный процесс государств, определенные абстрактные волевые отношения при всех обстоятельствах остаются тождественными, изменяемость их ограничена точно определенными тесными пределами. Они представляют тот остов, к которому примыкают бесчисленные переходящие элементы конкретного государства» (Еллинек Г. Общее учение о государстве. С.632).

3Тененбаум В. О. Введение в общую теорию государства. Саратов, 1976. С. 97.

4АлексеевА. С. Конспект по русскомугосударственному праву. М., 1982,С. 4.

5Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Ч. 1. Общее государственное право.

М., 1984. С. 107.

6Там же.

38

В§ 46 «Лекций по общей теории права» (Книга 3) «Форма государственного устройства» Н. М. Коркунов, в частности, отмечает: по форме устройства все государства могут быть разделены, как это и

признается издавна, на монархии и республики, но различие их не в числе правящих лиц, a в их юридическом положении1.

Параграф 19 книги И. А. Ильина «Общее учение о праве и государстве» обозначен следующим образом: «Государственное устройство. Монархия и республика. Сложные формы».

Вэтой части работы подчеркивается, что каждое государство имеет устройство, отличное от других государств, и это относится особенно к организации верховной власти. В государстве имеются такие высшие органы, без которых оно не может существовать; состав и полномочия этих высших органов предусматриваются в основных законах; им принадлежит высшая власть государства. Таковы все высшие законодательные, правительственные и судебные органы: глава государства, парламент (нижняя и верхняя палаты), министерства, высшие судебные органы. Наконец, каждое государство имеет единый верховный орган, высший из высших, не подчиненный никакому другому органу, но руководящий всею государственною деятельностью; он является главою законодательной, правительственной и судебной власти и именуется, согласно этому, главою государства. В зависимости от положения своего главы государство может быть монархией и республикой. Если глава государства получает свои полномочия наследственно (основные законы указывают тот род или «царствующий дом», в котором эти полномочия передаются по наследству) и на всю жизнь и притом свободен от всякой ответственности за свои деяния, то он имеет титул монарха, а государство является монархией. Если же глава государства получает свои полномочия по избранию, на известный срок, притом является ответственным по су-

ду за известные деяния, то он имеет титул президента, а само государство является республикой2.

Следует подчеркнуть, что в европейской и русской юриспруденции под государственным устройством понимались главным образом прин-

1 Коркунов Н. М. Лекции по общей теорииправа. 9-е изд. СПб., 1914, С. 239.

Вто время в отечественном государствоведении был представлен и иной взгляд,

всоответствии с которым государственное устройство связывалось, втом числе, и с территориальной организацией государства (Лазаревский Н. И. Русское государст-

венное право. Т. 1. Конституционное право. 3-е. изд. СПб., 1913. С. 213).

2 Ильин И. А. Теория права и государства / под ред. и с предисл. В.А. Том-

синова. М. : Зерцало, 2003.

39

ципы положения верховного органа власти, его отношений с другими центральными органами государства и их формирования и лишь затем территориальная организация власти государства1.

Любопытно, что В. И. Ленин в небольшой работе «Три конституции, или три порядка государственного устройства» под государственным устройством понимал всю конституционную организацию государства, включая в него все стороны организации власти, охватываемые конституцией в целом. При этом речь шла о трех формах правления: самодержавной монархии, конституционной монархии и демократической республике в плане последовательного перехода от деспотии к соответствующей степени демократизации всех конституционных структур – системы государственных органов, политического режима, положения личности в условиях господства каждой из этих форм. Государственным устройством охватывались все эти структуры, закрепляемые в конституции2.

Этой позиции следовали в советской государствоведческой литературе. Территориальное устройство государства содержанием понятия «государственное устройство» не охватывалось3.

Включение в Конституцию СССР 1936 г. раздела «государственное устройство» переориентировало взгляды в этом вопросе. С этого времени государственное устройство советскими государствоведами было ограничено только вопросами устройства территории государства. И хотя в последующем эта позиция была подвергнута осторожной критике 4, тем не менее и в настоящее время достаточно распространенным является взгляд, согласно которому «государственное устройство является одной из составляющих формы государства и отражает специфику его территориальной организации»5.

Форма правления и категория «государственность». Госу-

дарственность характеризуется как система государственно-поли- тических институтов, посредством которых государственная власть

1Иванников Н. А. В поисках идеала государственного устройства России (из истории русской политико-правовой мысли второй половины ХIХ века). Ростов-на- Дону, 1995. С. 13.

2Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 32. С. 46;Т. 33. С. 68, 100; Т. 37. С. 256.

3Турубинер А. М. Очерки государственного устройства СССР. М., 1925; Гурвич Г. С. Основы Советской Конституции. 8-е изд. М., 1930; Стучка П. И. Учение

оСоветском государстве и его Конституции. 7-е изд. Л., 1931, и др.

4Фарбер Н. П. К вопросу о понятии государственного устройства // Правоведение. – 1963. – № 1.

5Эбзеев Б. С. Введение в Конституцию России: монография. М. : Норма : ИН- ФРА-М, 2013. С. 457.

40

оказывает регулятивно-организующее, стабилизирующее, интегри-

рующее и активизирующее воздействие на общественные отношения1.

Категорию «государственность» предлагается понимать как качественную характеристику государственно организованного общества, которая показывает взаимодействие органов государственной власти и общества, направленное на существование и функционирование государства. Государственность показывает, что государство не может существовать без общества, оно производно от общества и функционирует только во взаимосвязи с ним. Государственность в институциональном плане включает в себя органы суверенной публичной власти и управления, элементы общества, участвующие в осуществлении государственной власти, формы их взаимодействия2.

В широком значении понятие «государственность» охватывает комплекс элементов, структур, институтов публичной власти, функционирующей как на протогосударственном эволюционном уровне, на котором происходит формирование государственности и приобретение публичной социальной властью политического характера, так и на государственном эволюционном уровне, на котором публичная политическая власть либо централизована и тождественна общегосударственной власти (унитарная модель), либо децентрализована на производные от нее относительно самостоятельные по отношению друг к другу структуры, осуществляющие публично-властные функции на общегосударственном, региональном и муниципальном уровнях (федеративная модель)3.

Государственность, таким образом, характеризует все формы бытия государства, его морфологию, в то время как форма правления в большей степени призвана отобразить «физиологию» государства; в указанном смысле форма государственного правления выступает в качестве фундаментального принципа упорядочения материи государственности.

1Красняков Н. И. Имперский фактор в государственном управлении России ХVIII – начала ХIХ вв. : монография. М. : NOTA BENE, 2011. С. 29.

2Войтенко О. В. Государство, государственное образование, государственность: теоретико-методологический анализ их соотношения: дис.... канд. юрид. наук. М., 2006.

3Иванов В. П. Юридический механизм обеспечения государственных интересов Российской Федерации (Конституционно-правовые и организационные проблемы формирования и реализации) :дис. ...д-раюрид. наук. М., 2006.