Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Вып. 3. Ч. 1

21

правлению» – демократические режимы); с другой – форма правления оказывает непосредственное влияние на содержание государственного режима властвования, определяя тем самым консолидированность, легитимность и эффективность государственных структур, в конечном счете, устойчивость, стабильность государственного режима. Соответственно, одни формы правления содействуют развитию демократии, другие, наоборот, могут вести к свертыванию демократических процессов и утверждению авторитарных режимов1. Таким образом, в понятии «форма правления» содержатся ключевые характеристики устройства государственной власти в отдельно взятой стране2.

Поиск конституционного смысла формы правления важен и для того, чтобы обнаружить субстанциональные характеристики в данном феномене вне зависимости от принимаемых им в разных странах форм выражения. Так, по сложившейся традиции в современных развитых странах с монархической формой правления усматривают «принципиальные» различия с парламентарными республиками; как и прежде, существует жесткое противопоставление форм правления в зависимости от правового статуса главы государства3. Утверждается, в частности, что «современная республиканская форма правления свидетельствует о демократичности государства»4. Однако не менее

1Блажич Н. И. Модели разделения властей в правовом государстве: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004.

2Иногда форму правления сводят к иным аспектам государственности – принципу разделения властей, его демократизму. Так, отмечается, что под государством

среспубликанской формой правления понимается государство, в котором система формирования органов, прежде всего высших, базируется на обязательном и периодическом проведении демократических выборов, цивилизованных правовых механизмах взаимодействия государственных органов, например, сбалансирован-

ной системе сдержек и противовесов» (Васильев С. В., ВиноградовВ. В., Мазаев В. Д. Конституционное право России: учебник. М. : Эксмо, 2010. С. 150–151). Но и монархическая форма правления (всех без исключения конституционных монархий) обладает теми же характеристиками.

3 С этой точки зрения, думается, устарел подход, в соответствии с которым «при республиканской форме правления в противовес монархии все население участвует в формировании высших органов государственной власти, и власть в этом случае никогда не принадлежит одному лицу (РассоловМ. М., Малахов В. П., Иванов А. А. Актуальные проблемы теории государства и права : учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». 2-е изд., перераб. и доп. М. : ЮНИТИ-Дана: Закон иправо, 2010. С.84.).

4 Теория государства и права: учебник / отв. ред. В. Д. Перевалов. 4-е изд., перераб. идоп. М. : Норма : Инфра-М, 2011. С. 391.

22

демократичными являются все современные конституционные монархии (к примеру, в государствах Центральной и Северной Европы).

О конституционной природе формы правления. Даже самый общий взгляд на проблему обращает внимание на редко встречаемое в науке единодушие по поводу определения формы правления1. За исключением, может быть, некоторых нюансов форма правления характеризуется как структура и порядок формирования высших органов власти. Различие подходов наблюдается в основном при оценке объема данного понятия.

С позиции так называемого «узкого» подхода2 характер формы правления, существующей в данном государстве, зависит от организации верховной государственной власти, а точнее – от определения правового положения одного высшего органа государственной власти – главы государства3. Форма правления идентифицируется со способом передачи власти и порядком формирования главы государства, т.е. с организацией верховной власти, понимаемой в узком значении (присущей тому историческому периоду, когда глава государства, как правило, монарх, концентрированно выражал всю систему высшей, или верховной, власти). В представлении сторонников «широкого» подхода в данное понятие включаются также отношения между государством и населением, между высшими государственными органами, между этими органами и центрами экономической и политической власти, политическая среда, в которой реализуются эти отношения4. Следовательно, оп-

1 Однако непоколебимым остается предположение, высказанное Л.А. Тихомировым в трактате «Монархическая государственность», впервые изданном в 1905г., о том, что в отношении формы правления юристы так и «не пришли к соглашению относительно внутреннего смысла этого очевидного явления государственности»; оно остается в силе и в настоящее время (ТихомировЛ. А. Монархическая государственность. М. : Облиздат, 1998. С. 68).

2Гелиева И. Н. Форма государственного правления в России: конституционноправовой анализ : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008.

3Мишин А. А., Барабашев Г. В. Государственное право буржуазных и развивающихся стран : учебник. М. : Юридическая литература, 1989. С. 130. В. С. Нерсесянц понимает форму правления как «способ организации и функционирования верховной государственной власти» (Нерсесянц В. С. Общая теория государства и права : учебник. М., 2002. С. 114). Аналогичная позиция прослеживается и во многих других работах (например, Проблемы теории государства и права : учебник / под ред. М. Н. Марченко. 2-е изд., перераб. идоп. М.: Норма, 2008. С. 209).

4 Благож Й. Формы правления и права человека в буржуазных государствах.

С. 196.

23

ределение формы правления как характеристики структуры и взаимоотношений высших органов государства, порядка их формирования и т.п. является господствующим в современной юридической литературе.

При дальнейшем анализе отмеченные выше общие формулировки конкретизируются. С позиции узкого и широкого подходов выделяются два основных типа форм правления – монархии и республики. Принципиально важно не само по себе выделение этих двух типов, что вообще-то не вызывает возражений, а избираемое основание (критерий) подразделения этих типов форм правления. В качестве такового выступает способ передачи власти главе государства. Вышеприведенные определения, хотя и различны, все сходятся в том, что форма правления напрямую связана с организацией высшей государственной власти. Но в этой организации нужно отыскать главное. По мнению О. И. Зазнаева, «главное в форме правления – не процесс передачи верховной власти, а система взаимоотношений между законодательной и исполнительной ветвями»1. Однако, как представляется, процесс передачи власти не является второстепенным для характеристики организации верховной власти. Это важный компонент формы правления, но он не может быть идентифицирован с понятием формы правления. Поэтому следует поддержать автора в том, что «правление – это комплекс отношений, которые невозможно свести к наследуемому или ненаследуемому способам замещения главы государства»2. С этой точки зрения, говоря о той или иной форме правления, мы отвечаем на целую серию вопросов: каково происхождение исполнительной власти; какова ее структура (однородная или дуальная); каковы полномочия исполнительной власти и ее органов (главы государства, главы правительства, правительства) в сравнении с полномочиями законодательного собрания; каковы взаимоотношения

в рамках триады «глава государства – правительство – парламент»3.

Таким образом, отмеченный подход не способствует уяснению природы рассматриваемого феномена, определению его действительного

1Зазнаев О. И. Полупрезидентская система (политико-правовой анализ): дис. … д-ра юрид. наук. Казань, 2006. С. 23.

2Там же. С. 25.

3Там же. С. 24.

24

значения в доктрине и практике конституционализма1. При данном подходе, и это главное, утрачивается всякая связь с фундаментальными началами организации публичной власти, прежде всего с принципом разделения властей. Следовательно, форма правления отвлекается от действительных связей между высшими органами государства, в особенности междузаконодательнойи исполнительной властью.

Представляется, что термин «форма» не должен вводить в заблуждение и вести к чрезмерной формализации (юридизации) рассматриваемого понятия. Думается, что для обнаружения сущностных характеристик формы правления ее правомерно определять через поня-

тие способа осуществления государственной власти. Это такой спо-

соб осуществления государственной власти, который главным образом отражает характер взаимодействия между высшими органами государства, преимущественно между законодательной и исполнительной, указывая на формирующиеся на этой основе типологические связи, а равно конституционно установленную ответственность этих органов, основания и порядок ее применения.

Указание на способ организации власти еще не раскрывает всех глубинных характеристик формы правления, ее «призвания» в конституционном механизме современного государства. С этой точки зрения важно обратить внимание на постулируемые характеристики в отдельных государствоведческих работах отечественных авторов, несколько в большей степени – в зарубежных литературных источниках по конституционному праву; более всего – в работах политологического характера. В частности, В.В.Маклаков принципиально верно обращает внимание на то, что «под формой правления понимается система формирования и взаимоотношений главы государства, высших органов законодательной и исполнительной власти»2. Аналогичная позиция ранее представлена в работе Й. Благожа и, по сути, преобладает в новейшей политологической литературе– западной и отечественной.

Научно состоятельным в связи с этим представляется подход к проблеме в работах известного украинского государствоведа В. Н. Шаповала, по мнению которого «форма государственного правления – вы-

1Логична в этой связи достаточно распространенная в юридической литературе, включая и государствоведческую, недооценка формы правления, констатация того, что «… она не оказывает определяющего влияния на характер государственного строя» (Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России : учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М. : Проспект, 2010. С. 151).

2Маклаков В. В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть: учебник для студентов юридических вузов. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 399 и след.

25

раженный в основном законе страны способ организации государственной власти, который свидетельствует об особенности компетенционных взаимосвязей между высшими органами государства, прежде всего теми из них, которые функционально сочетаются с законодательной и исполнительной властью, а также особенности системы исполнительной власти»1.

Таким образом, выяснение конституционного смысла формы правления предполагает учет конституционно определенного порядка формирования правительства, порядка замещения поста главы государства, а равно полномочий, по содержанию которых устанавливаются взаимосвязи между главой государства, парламентом и правительством. При этом «основоположное значение в контексте выяснения формы правления имеет явлениеисполнительной власти»2.

Следовательно, форма государственного правления – это закрепленный национальной конституцией способ организации государственной власти, отражающий складывающиеся между высшими органами государства (главным образом между законодательной и исполнительной властью) на основе их компетенции устойчивые (закономерные) правовые связи, а также конституционные основания и процедуры их ответственности. Уяснение формы правления пред-

полагает определение центров власти, их взаимоотношений, обусловленных их правовым положением, компетенцией и др.

Сформулированный подход к оценке природы формы правления позволяет более точно расставить акценты в отношении следующих вопросов.

Во-первых, обозначившийся еще в дореволюционном государствоведении и правильный в своей основе вывод о том, что «форма правления есть сугубо юридическая категория, определяющая правовую организацию (устройство) верховной власти в государстве и правовой порядок ее деятельности при принятии решений общегосударственного значения»3, не должен вводить в заблуждение. Такой подход, хотя и не раскрывает сущности исследуемого феномена, однако методологически верно указывает на связь верховной власти и права, формирующегося на этой основе и имеющего правовой характер порядка (конституционных порядков). Из указания

1Шаповал В. Н. Сравнительное конституционное право. Киев, 2007. С.126.

2Шаповал В. Н. Конституционное право зарубежных стран. С.127.

3Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т.1. СПб., 1892. С. 34–103; Лазаревич В. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1. М., 1908. С. 66; ШершеневичГ. Ф. Общая теория права. М., 1912. С. 262.

26

на правовые основания формы правления проистекает ее особая связь с национальной конституцией: в определенных исторических условиях одно без другого немыслимо; конституция принимается, чтобы юридически признать форму правления, а необходимость переформатировать организацию верховной власти вызывает потребность в принятии конституции.

Конституционные установления, таким образом, выступают определяющим фактором для построения системы, структуры и организации деятельности органов верховной власти и лиц, их составляющих. Даже при акценте внимания на фактически сложившуюся организацию высшей власти в стране представляется невозможным абстрагироваться от ее конституционного оформления как реальной основы ее организации. Конституционные модели организации верховной власти являются определяющими для понимания содержания дефиниции формы правления и выделения (классификации) ее различных видов.

Во-вторых, остается неразрешенным вопрос о соотношении формального и фактического в форме правления. В данном вопросе, как представляется, существуют две крайности. С одной стороны, в юридических исследованиях (не является исключением конституционная теория) превалирует применение формальноюридического подхода к оценке формы правления, т.е. закрепляется в национальных конституциях, соответственно и квалифицируется как действительная форма правления. Однако исторический опыт убеждает, насколько уязвимой может быть такая оценка без учета фактической стороны проблемы. Так, фактическое изменение в структуре высших органов государственной власти Италии, Германии в 1920–1930 гг., отказ от использования конституционных механизмов взаимоотношений между ними одновременно сигнализировали и о радикальной смене формы правления (не только государственного режима) в этих странах. Итальянская же конституция 1848 г. и Веймарская конституция Германии 1919 г. оставались «безучастными» к таким переменам. По отношению друг к другу реальное и должное превратились в противоположности.

С другой стороны, «уходя» от подобного усиления роли юридического критерия при анализе форм правления различных государств, современная научная мысль (характерная для политологической литературы) склонна рассматривать форму правления как фактическую организацию верховной власти в государстве, организацию высших органов государственной власти, порядок их образования, степень участия насе-

27

ления в формировании этих органов1. Некоторые авторы на первый план выводят фактическую схему взаимоотношений высших органов государственной власти, которая часто действительно отличается от той, которая записана в основном законе. По утверждению В.Я. Любашица «… анализ фактической формы правления, а не просто ее нормативноправового закрепления имеет первостепенное значение для исследования как современных форм государства, так и форм, существовавших в далеком прошлом. … Иными словами, социологический подход следует более широко применять в историко-правовых исследованиях для того, чтобы показать действительное состояние формы правления, реальное положение институтов политической власти, будет не менее важным исследовать реальный фактический механизм политическихинститутов»2.

Думается, чтоподобная абсолютизацияроли фактическогосостояния и развития взаимоотношений верховных органов государственной власти не только не способствует приближению нас к истине, к иллюстрации картины государственной жизни во всех ее проявлениях, но, напротив, еще больше отдаляет от нее. Как представляется, при изучении проблем формы государственного правления необходимо обращать внимание не только на формально-юридическую сторону этого вопроса или только на практический срез взаимоотношений ведущих субъектов конституционного (государственного) права, но и рассматривать этот крупный блок государственно-правовой теории (форма правления государства)с учетом обоихвышеназванныхподходов.

С этой точки зрения необходимо различать форму правления «в норме конституционного текста» и реально существующую форму правления государства в тот или иной промежуток времени. Это различие соответствует современным конституционным реалиям: нередко декларируемые в национальных конституциях одни разновидности формы правления не соответствуют ее аналогам в реальной действительности. Так, в

1Отмеченный факт является отражением более общей проблемы – превалированием в отечественном конституционном праве формально-юридического подхода к исследованию конституционно-правовых проблем и недооценкой социологии конституционного права. Отсюда предметом конституционного права признается совокупность норм, регулирующих государственное устройство, права и свободы человека и гражданина и т.д. Политическая (конституционная) практика при данном подходе в качестве составной части предмета конституционного права не рассматривается (Червонюк В. И. Конституционное право зарубежных стран : курс лекций

в10 вып. Вып. I. Введение в конституционное право. Ч. I. М. : МосУ МВД России, 2008. С. 81 и след.).

2Любашиц В. Я. Эволюция государства как политико-правового института : автореф.дис. …д-ра юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2005. С. 15.

28

большинстве конституций стран СНГ форма правления либо не конкретизирована, либо, будучи закрепленной в основном законе, полностью не совпадает с ее реальным аналогом. В частности, конституционные тексты по объему полномочий высших органов государства, их взаимоотношениям предполагают в большей степени президентско-парламен- тарные модели организации власти, в то время как в действительности в ряде таких государств форма правления сродни латиноамериканским образцам периода70–80 годов ХХв.

Мнение о том, что решающую роль в анализе и оценке формы правления конкретного государства играет именно формальная сторона, а именно юридический статус высших органов государства, не является чем-то новым для юридической науки. Эта тема особенно активно обсуждалась в отечественной дореволюционной юридической литературе1, затем нашла отражение в работах советских правоведов2. Так, в одной из работ отмечалось, что «форма правления – это организация государственной власти, юридически характеризующаяся ее формальным источником, под которым понимают либо волю индивидуально-определенного физического лица (монарха), либо народа, либо волю того и другого вместе. Если формальным источником государственной власти является монарх, его воля, то в этом случае форма правления называется монархией. Если же по закону источником власти является народ или большинство его, то в данном случае форма правления именуется республикой. Таковы две основные разновидности формы правления»3.

С учетом данной позиции именно формальный аспект деятельности государственных органов должен ставиться во главу угла при дифференциации по форме правления различных государств.

Однако политическая практика убеждает в том, что если более пристально всматриваться в характер взаимоотношений высших органов государственной власти, то можно увидеть, что юридическое закрепление основ организации и функционирования этих органов не всегда способно помочь правильно идентифицировать ту или иную форму правления. В соответствии с этим современная научно-право- вая мысль требует внесения корректив в традиционное представление

оданном феномене.

1Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т.1. С. 34–103; Лазаревич В. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1. С. 66; ШершеневичГ. Ф. Общая теория права. С. 262.

2Денисов А. И. Теория государства и права. М., 1948. С.240.

3Там же.

29

Правовое выражение принципов организации органов верховной власти в государстве, схемы их взаимоотношений друг с другом и населением имеют большое практическое значение: именно их выражение в праве и помогает ориентировать всякого и каждого (будь то партия, орган государственной власти, объединения граждан) на достижение целей и идеалов, заложенных в основном законе страны.

По этой причине, если правящие круги, власть имущие, пытаются извратить и отбросить конституционные принципы, идут в обход последних, то это «означает проявление политической реакции»1 к форме государства. И соответственно оппозиционные политические круги имеют, по крайней мере, моральное право противостоять подобному отклонению государственной формы от модели, закрепленнойвконституции.

Взаимосвязь юридического статуса государственных органов и их фактического положения имеет большое значение для оценки формы государственного правления. Любая государственная власть должна иметь свое юридическое воплощение, т.е. должна быть легитимирована. Именно в этом смысле юридическая наука связывает форму правления с правом. Как отмечается в политологической литературе, право любой страны определенным образом регулирует отношения между высшими органами государственной власти и устанавливает систему этих органов. Однако правовая сторона вопроса не всегда является определяющей: функционирование государственной власти может зависеть от групп влияния, личных связей, институтов сомнительной конституционности (единственная партия, тайные комитеты и советы, духовные лидеры и т.д.). Более того, сами отношения между высшими органами государственной власти обычно далеки от буквы закона. Тем не менее правовая организация государственной власти – важный фактор государственного управления: 1) правовые нормы в той или иной степени все-таки отражают реальность; их существование не проходит полностью незамеченным; 2) правовые установления могут играть решающую роль, когда за ними стоят организованные интересы, использующие правовые нормы или их изменение в своих целях. Наконец, в некоторых современных государствах нормы конституционного права могут стать самостоятельной силой, особенно в ситуации равновесия, кризиса и т.д. Процедурная функция правовых норм здесь очень важна. Исходя из этого, анализ форм правовой организации власти имеет самостоятельное значение2.

1Петров В. С. Тип и форма государства. М., 1967. С.51.

2Добрынин Н. М. Теория и практика государственного управления: учебник. Новосибирск : Наука, 2006. С. 78.

30

В указанном формально-юридическом значении конституционноправовой смысл формы государственного правления состоит в том, что она представляет собой комплексный конституционно-правовой институт, конституционно оформляющий организацию (модель) государственной власти, – структуру, правовое положение высших органов государства, установленный порядок их взаимоотношений и взаимоотношения с избирательным корпусом.

Как известно, теория и практика конституционализма различают юридическую и фактическую конституции, которые могут не совпадать. Иногда юридическая конституция как таковая может вообще отсутствовать (Великобритания), но это не означает, что в стране нет правовых основ деятельности государственной власти. Поэтому если речь идет о правовых основах деятельности государственной власти, то понимается прежде всего способ правовой связи государства с обществом в целом и отдельными гражданами (подданными).

В-третьих, при оценке формы правления, по-видимому, следует расставить акценты на соотношении объективного и субъективного ее аспектов. Абсолютизация одного из них порождает неточные и даже ложные представления о форме правления. Так, достаточно распространенным являются представления о форме правления как сугубо объективном феномене. По данной версии форма правления складывается исторически, субъективное усмотрение по существу невозможно. Отсюда юридическое оформление формы правления не имеет сколько-нибудь существенного значения. Есть оно или нет, это, по мнению сторонников такого взгляда, второстепенно, поскольку форма правления уже объективирована, т.е. представлена так, как она сложилась без участия конституционного законодателя, носителя учредительной власти. Такой «объективизм» не учитывает действительных конституционных реалий. Современная конституционная практика указывает на то, что субъективный фактор выражен в так называемом конструировании формы правления, однако осуществляемого с учетом исторических, этнонациональных, экономических, культурологических и иных факторов, совокупно выражающих «объективность» формы правления.

Конечно, действие этого субъективного фактора нередко сопряжено с осторожностью: неслучайно достаточно распространены в конституциях самые общие формулировки формы правления – «республиканская форма правления», «конституционная монархия» и т.п. Но правильно понятые закономерности развития страны позволяют точнее выразить эту формулу (конституция Испании).