Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Вып. 3. Ч. 1

131

признаков, характеристик без изменения конституционной модели государственного устройства. По сути, преобразование формы правления – это совокупность фактов, символизирующих процесс ее модификации, что по аналогии с преобразованием конституции может приобретать различные формы: «содержательное развитие», «ползучее реформирование», «эволюционное прочтение», «молчаливое превращение». Кроме того, преобразование может быть охарактеризовано как «совершенствование», «реформирование», «трансформация».

Преобразование формы правления может быть предпринято как в процессе радикальных конституционных реформ, так и в ходе реформ, проводимых в иных сферах общественной жизни, в том числе затрагивающихпреобразованиеосновсуществующего государственногостроя.

Если выделить основную и наиболее распространенную форму эволюционного преобразования организации публичной верховной власти (формы государственного правления), то в качестве таковой следует указать на модернизацию формы правления: это обновление, совершенствование организационной структуры верховной власти, превращение ее в более современные, отвечающие новым требованиям, запросам, технико-технологическим и информационным возможностям государственности; модернизация предполагает систему мер

имероприятий по преодолению несоответствий между юридической конституцией, закрепляющей соответствующую данному строю форму правления, и фактической конституцией, отражающей реально действующий режим взаимоотношений между высшими органами государства, характер их взаимоотношений друг с другом и населением. Модернизация формы правления должна быть направлена на устранение возможных перекосов в «месторасположении» высших органов государства в системе разделения властей, обеспечив рациональность и эффективность в их работе.

Втеоретической литературе обращено внимание на то обстоятельство, что в современных условиях приверженность страны к той или иной модели формы правления связана с ее предрасположенностью к жесткому или мягкому варианту модернизации организации государственной власти. Если жесткая модернизация предполагает сменуформ правления

ив современный период в большей мере характерна для стран Азии, то мягкая модернизация форм правления и режимов в направлении демократизации, по мнению автора, характерна и для целого ряда восточных

132

монархий (преобразование абсолютных монархий в Бахрейне, Омане, Катаревконституционныемонархии)1.

От преобразования формы правления посредством ее модернизации следует отличать имитацию рецепции демократических форм правления2.

2.1. Трансформация формы правления

Это такое ее преобразование, при котором связь вновь возникшей и прежней формы правления утрачивается полностью или имеет существенный характер. В интерпретации общей социологии трансформация всегда возможна путем целенаправленных и радикальных мер как властвующих (т.е. посредством проводимых крупных государственных реформ), так и непосредственно под влиянием действий больших групп людей, в частности, посредством революции3.

Форма правления подвергается трансформации фактически во всех случаях установления тоталитарных режимов, намеревающихся внешне придать собственным действиям легитимный характер.

Так, Муссолини сохранил конституционную монархию, но вся полнота государственной власти перешла в руки партии и ее лидера – дуче; подобное в тот же период времени произошло в Германии, где власть была узурпирована нацистской партией и ее фюрером. По Веймарской Конституции Германия оставалась республикой, а закон от 1 августа 1934 г. «О верховном главе Германии» устанавливал пост пожизненного главы государства, имеющего право назначать преемника. Согласно Закону о ликвидации бедственного положения народа и государства, принятому 23 марта 1933 г. в Германии, вся законодательная деятельность была фактически закреплена за правительством. Оно наделялось полномочиями принимать любые законы без какойлибо санкции парламента (рейхстага). При этом допускалось, что такие законы могли и не соответствовать конституции. Международные договоры не нуждались более в ратификации парламента. Канцлер наделялся исключительными прерогативами на разработку и внесение на

1Конюхова (Умнова) И. А. Конституционное развитие государств евразийского пространства: современные тенденции и перспективы // Евразийский юридический журнал. – 2010. – №3 (22).

2ЧервонюкВ. И., Иванец Г. И., Калинский И. В. Конституционное право России. Энциклопедический словарь. М.: Юридическая литература, 2003.

3Штомпка П. Социология. Анализ современного общества / пер. с польск. С. М. Червонной. М. : Логос, 2005. С. 559и след.

133

рассмотрение правительства проектов законов. Последние вступали в силу на следующий день после их утверждения1.

Не следует связывать трансформацию исключительно с целенаправленными мерами по преобразованию формы правления и притом исключительно в негативном смысле. Трансформация возможна и посредством неакцентированных мер, к числу которых следует относить протестные акции, трансформацию роли партий в государственном управлениии др.

§3. Трансформация формы государственного правления

вконтексте изменяющейся роли современных политических партий (конец ХХ – начало ХХI вв.)

Конституционно определенная форма правления трансформируется под влиянием множества факторов. К их числу, безусловно, относится влияние на конституционный процесс политических партий.

Как отмечается в специальной литературе, особенность современной формы правления в том, что ее конституционное оформление и характерные для нее конституционные институты могут иметь достаточно разнообразное реальное «наполнение» в зависимости от расстановки политических сил, предпочтений избирателей и стабильности последних, доминирования одной партии в целом или «разделенного» правления» (когда глава государства принадлежит к одной партии, а большинство в парламенте – к другой), традиций осуществления власти и т.д.2

Так, в полупрезидентской Франции статус президента, объем его полномочий не изменяются в зависимости от того, представляет ли он победившую навыборахполитическую партию (или блок такихпартий); таким образом, парламентские партии, имеющие большинство в легислатуре, характеризуются как пропрезидентские партии; или же он представляет партию, которая не имеет большинства в парламенте. Однако реализуемость таких полномочий, фактический вес президента в системе верховной власти страны существенно возрастает: в этом случае президент усиливает свои позиции в системе исполнительной власти; совет министров (правительство Франции, заседающее под руководством президента) в такой ситуации действительно способен принимать и доводить до логического завершения ключевые для страны политические

1Мамрашов Т. С. Современные тенденции эволюции форм государства : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Тамбов, 2007. С. 14.

2Андреева Г. Н. Конституционное право зарубежных стран: учебник. С. 309.

134

решения. Обладая значительными прерогативами в сфере законодательной власти, такоеправительствоспособно«продавить»принятиелюбого инициируемого им закона; даже принятие непопулярных для страны законов, которые были обещаны определенной части избирателей, не составляет большого труда для президента1; в подобной ситуации усиливаетсяи действиеинститута делегированного законодательства и др.

В США, где победа одной из политических партий, которая поддерживает кандидатуру на пост президента страны, обеспечивает приход в Белый Дом этого кандидата, дает ему определенный картбланш в выстраивании законодательной стратегии. Так, уже на начальном этапе своего второго срока президентства (2013 г.) Б. Обама через «своих» конгрессменов инициирует принятие весьма непопулярного Закона о сокращении общеобразовательных школ.

Даже в странах Латинской Америки, где позиции победившего на выборах президента особенно прочны в системе власти, поддержка политических партий или, напротив, противостояние партий большинства в парламенте по-разному влияет на его поведение, связывая его или выступая стимулом.

Отсутствие поддержки политических партий победившего на выборах лидера страны не способствует его активной позиции в системе власти. Так, имеющийся небольшой перевес в составе политических партий, поддержавших кандидатуру Ангелы Меркель для избрания на пост федерального канцлера, постоянно ощущался. Как следует из компетентных источников, А. Меркель за время своего канцлерства не удалось провести в жизнь сколько-нибудь важные меры; причина этого – сильное противодействие оппозиционных ее курсу партий, которые не позволяли прохождению в бундестаге тех законопроектов, которые инициировало федеральное правительство Германии. Похоже, что ситуация остается неизменной и после прошедших парламентских выборов 22 сентября 2013 г.

Так, в новом составе федерального правительства, сформированного на основе создания большой «черно-красной» коалиции, из 14 министерских постов только пять принадлежат партии ХДС, возглавляемой А. Меркель, в то время как ее главному оппоненту СДПГ отдано шесть министерских портфелей (среди них ключевые министерства и пост ви-

1 Именно таким образом А. Саркози через парламент принимал под тотальным протестным давлением закон об автономных учреждениях. Уже в другое время и другой президент, обладая пропрезидентским большинством в парламенте страны, инициирует принятие весьма непопулярного для значительной части французского общества закона о сексуальных меньшинствах.

135

це-канцлера); три министра представлены партией ХСС. За назначение А. Меркель федеральным канцлером в бундестаге проголосовали 462 из 631 депутата, при этом 150 парламентариев проголосовали против (среди них более 20 членов принадлежат партиям сформированной коалиции)1. Если иметь в виду то обстоятельство, что согласно Основному закону ФРГ законопроекты в бундестаг вносятся федеральным правительством, а также парламентариями (абз.1 ст. 76), то нетрудно предположить, что реализация правительством права законодательной инициативывсякий раз потребует от канцлера значительных усилий2.

Власть, конечно, может приспосабливать (до определенных пределов формировать) партийную систему «под себя», что в особенности характерно для обществ с недостаточно развитыми политическими системами. Однако это опять же зависит от зрелости партийной системы.

Партийная система без изменения конституции (формальноюридического, путем внесения поправок) не может создавать особую конфигурацию власти, однако она способна либо значительно усиливать позиции ключевых институтов в системе разделения властей, либо ослаблять их. Так, при одном раскладе политических сил в Верховной Раде Украины были внесены поправки в Конституцию 1996 г., которыми статус президента был существенно ослаблен и соответственно усилены позиции Верховной Рады (2004 г.). Форма правления в Украине этого периода квалифицируется как парламент- ско-президентская, или полупарламентская. Внесенными поправками правительство формировалось исключительно коалицией партий, представленных в национальном парламенте. Поменявшееся после парламентских выборов 2010 г. соотношение политических сил в парламенте способствовало принятию Конституционным судом страны решения, признавшего неконституционным закон об изменении Конституции. Соответственно форма правления вновь была преобразована на президентско-парламентскую, т.е. полупрезидентскую.

Принципиально важным в связи с поставленной проблемой является изучение в контексте организации верховной публичной власти современного государства уяснение вопроса о том, существуют ли пределы влияния партий на функционирование конституционного механизма или же это не поддается какому-либо контролю и является полностью непрогнозируемым процессом; можно ли конституционно

1URL:http://www.gazeta.zn.ua›international/partnery-ponevole-_.…

2Общепризнанно, что А. Меркель умеет искусно пользоваться двумя инструментами – спокойным упорством и тактикой «малых шагов».

136

оформить отдельные, но очень важные стороны взаимодействия политических партий и государственных институтов, в частности, относительно выбора (уточнения) формы правления; применимо ли в данном процессе статутное право или более приемлемыми оказываются конституционные соглашения и др.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализ проблемы формы правления позволяет выделить по меньшей мере две тенденции (или два методологических подхода) в оценке природы данного феномена.

Первая, традиционная тенденция, которая характерна не только для юриспруденции, но и всей обществоведческой мысли, связана с юридизацией формы правления. При таком подходе главным в понимании формы правления является указание на то, кто осуществляет государственную власть и каков порядок формирования прежде всего института главы государства. Очевидно, что при данном подходе оставлен без внимания ключевой вопрос проблемы: какой характер принимает государственная власть или, иными словами, какой способ создания государственной власти возможен при существующей схеме власти, какой из высших органов государства занимает основную нишу в системе властей; какова модель взаимодействия органов власти. Применительно к современным условиям развития государственности остается невыясненным центральный вопрос устройства верховной власти: кто обладает прерогативами формирования исполнительной ветви власти, перед кем эта власть ответственна, каковы конституционные основания ответственности правительства как высшего органа этой ветви власти. По сути, при таком подходе форма государственного правления рассматривается вне связи с принципом разделения властей – одной из важнейших конституционных основ формирования верховной власти в стране.

Вторая тенденция, представленная отчасти в новейшей политологической литературе, в некоторых работах конституционалистов, отличается политизацией формы правления, «освобождением» ее от формальных основ. Форма правления рассматривается, прежде всего, через взаимоотношения исполнительной и законодательной властей. Желая особо оттенить такое понимание конструкции верховной власти, ряд политологов обозначает ее термином «система правления». Такой подход действительно охватывает сущностное в понимании формы правления, но только при условии, что подобного рода взаи-

137

моотношения приобретают конституционный характер, отвечают существующим (конституционно оформленным или сложившимся в соответствии с конституционными соглашениями, или конституционной практикой) конституционным порядкам. Кроме того, применительно к современным условиям на характер взаимоотношений между исполнительной властью (правительством) и законодательной (парламентом) огромное влияние оказывают, как правило, конституционно установленные основания и формы ответственности правительства. Вопрос о том, перед кем и в какой форме (индивидуальной, персональной ответственности членов правительства или коллегиальной ответственности всего правительства, либо то и другое), имеет большое значение. Так, если парламент участвует в формировании правительства, но последнее не несет перед ним ответственности, а отвечает исключительно перед главой государства, то такая модель организации власти принципиально отличается от той, которая характеризуется ответственностью правительства перед парламентом.

Истина, как известно, всегда посередине; соответственно в традициях современной методологии оба эти подхода должны быть объединены, интегрированы в единую, базирующуюся на общих принципах концепцию верховной власти современного государства. С позиции современных конституционных реалий надлежит конструировать данное понятие с учетом сложных компетенционных связей, которые юридически и фактически складываются главным образом между исполнительной и законодательной властью, а равно конституционно предусмотренных оснований ответственности исполнительной власти (правительства), реально существующих механизмов приведения ее в действие.

Сучетом отмеченного в работе форму правления предложено рассматривать как такую организацию верховной публичной власти, которая характеризуется главным образом конституционно установленными или сложившимися в конституционной практике компетенционными взаимосвязями исполнительной и законодательной властей, а равно формально признанными основаниями ответственности правительства.

Спозиции развивающегося конституционализма преимущество предлагаемого подхода к пониманию формы правления очевидно. Такой подход более всего отражает современные конституционные реалии (конституционные порядки), наблюдаемые, по существу, во всех без исключения государствах; позволяет выделить главное, сущностное в понимании организации верховной власти и тем самым по возможности

138

наиболее точно (научно) оценивать складывающиеся в тех или иных странах формы государственного правления на основе формально проектируемых в основных национальных законах (с учетом существующих в данных странах конституционных традиций и конституционной культуры) и прогнозировать возможные модели конституционных порядкови др.

Форма государственного правления так или иначе отражает по содержанию весь «политический колорит», присущий той или иной стране. С этой точки зрения форма правления испытывает на себе действие различных факторов, теоретический анализ которых чрезвычайно актуален. В частности, в новейших условиях формирование определенного типа (модели) формы правления испытывает воздействие множества факторов, среди которых в последнее время особое значение приобретает роль так называемого креативного класса (политической элиты), институционализированных структур гражданского общества, в особенности политических партий, иных форм политических объединений граждан.

События последних лет со всей очевидностью указывают на все более возрастающее значение неинституционализированных форм гражданского влияния на публично-властные структуры государств, включая и высшие государственные институты. Революции инфор- мационно-коммуникационных технологий способны оказывать фундаментальное влияние на публичные институты власти. В связи с этим проникновение политических технологий в виртуальное пространство становится не только возможным, но и неизбежным; возможности сети Интернет все больше проникают в сферу публичного властвования; интернет имеет беспрецедентные возможности в отношении франдрайзинга общественно-политических идей, поддержки свободы непосредственного дискурса при продвижении законодательных идей, обеспечения реализуемости принятых законов; в обозримой перспективе использование интернет-технологий для реализации гражданами своих избирательных прав, равно как и права на участие в референдуме, становится реальностью. Благодаря возможностям интернета становится реальным реанимировать недействующие в настоящее время конституционные механизмы участия граждан в осуществлении власти, включая разнообразные формы гражданского контроля над властью; очевидно, что использование гражданских инициатив в режиме онлайн является одним из важнейших условий формирования деятельности «электронного» правительства.

139

К числу рассматриваемых факторов следует также отнести протестные акции как способ преобразования (коррекции) формы правления в современной практике зарубежных стран. Эта проблема не изучена, между тем как конституционная реальность целого ряда стран свидетельствует о том, что данный способ не является редкостью и в современных условиях; это важно как в научном, так и в практическом значении.

Не изучены связи церкви в модели организации верховной власти. Между тем государственная религия закрепляется во многих современных конституциях, конституционном законодательстве, включая наиболее развитые государства Европы.

Одним из фундаментальных факторов, влияющих на содержание, тип формы правления, являются конституционные реформы. Принципиально важным является исследование корреляций между стабильностью конституции, формальным и фактическим преобразованием формы правления.

Нередко конституционные тексты содержат так называемую неизменяемую норму, касающуюся конституционно установленной формы правления; в конституционной практике происходит перераспределение полномочий в пользу одного из высших институтов власти, причем без внесения конституционных поправок. В частности, это связано с принятием обычных («текущих») законов (равно как и законов, отличающихся большей юридической силой по сравнению с обычными, но при этом также не изменяющих конституционные тексты), которыми высший орган государства (чаще всего это глава государства) наделяется дополнительными полномочиями по сравнению с теми, которые вытекают из его конституционно установленной компетенции. Тем самым происходит «ползучее» перераспределение власти, которое означает усиление властных прерогатив одного органа в ущерб иным высшим органам государства. С позиции современного понимания конструкции верховной власти отмеченная проблема, приобретающая в ряде стран характер устойчивой тенденции, нуждается в научной оценке.

Несомненно, остается актуальной проблема патологии формы правления. В литературе всякое отступление в конституционно закрепляемых конструкциях власти стали воспринимать как отражение самобытности формы, отражение ее преемственности в истории и культуре страны, ее цивилизационных характеристик. При этом присущие всякой форме правления общие закономерности не учитываются, патологию формы правления нередко возводят в норму.

Червонюк Владимир Иванович, доктор юридическихнаук, профессор

Конституционное право зарубежных стран

Курс лекций

Выпуск 3. Государственное (конституционное) устройство

Часть I. Oрганизация верховной власти в современных государствах

Редактор Ковченко О. М. Корректор Валухова Т. А.

Компьютерная верстка Ермаковой Л. С.

Московский университет МВД России 117997, г. Москва, ул. Академика Волгина, д. 12