Парадигма бюрократической политики Основной предмет анализа

Обдумывая проблемы международных отношений, большинство их участников и аналитиков более всего заинтересованы в результатах, под которыми понимаются сознательно разграниченные состояния реального мира, на которые оказали значительное влияние действия правительств. Так, например, проблема распространения [ядерного оружия] для большинства участников и аналитиков заключается в следующем: как много наций будет иметь ядерные боезапасы и какого типа в какой-то момент в будущем. Подобным образом объяснение кубинского ракетного кризиса должно помочь понять, почему в определенный момент советских ракет уже не было на Кубе. Соединенные Штаты открыто приняли обязательство не вторгаться на Кубу, и все это было достигнуто без ядерной войны. Выбор переменных осуществляется аналитиком или участником в зависимости от его восприятия проблемы или вопроса. Объясняя, предвидя или планируя, аналитик, по крайне мере, не выражая явно, выделяет некоторые характеристики реального мира – результат, на котором фокусируется его внимание.

Основным предметом анализа данного подхода являются действия правительства, под которыми мы понимаем различные действия чиновников в целях осуществления властных полномочий, которые могут ощущаться за пределами правительства. В соответствии с этим определением, объявление президентом своего решения бомбить Северный Вьетнам, последующее за этим выдвижение авианосца на позиции вблизи Северного Вьетнама и сама бомбардировка являются действиями правительства. В то время как секретное письмо министра обороны президенту с рекомендациями бомбить Северный Вьетнам или личное решение президента о бомбардировке не являются действиями правительства. В рамках представленного здесь подхода мы предполагаем, что, с тем, чтобы объяснить, предсказать или спланировать результаты, необходимо идентифицировать действия определенных правительств, которые оказывают влияние на результат; рассмотреть эти действия отдельно друг от друга (включая то, как действия одной нации влияют на другую) и таким образом дать оценку событию во всей его полноте.

Объясняя, прогнозируя или планируя действия правительства, необходимо определить каналы действия – то есть упорядоченный набор процедур, приводящих к определенному типу действий. Например, канал действия для инициирования военной интервенции США в другую страну включает в себя: рекомендацию посла в той стране, оценку ситуации командующим в том регионе, рекомендацию Объединенного комитета начальников штабов, оценку последствий интервенции со стороны разведывательного сообщества, рекомендации госсекретаря и министра обороны, решение президента осуществить интервенцию, передачу приказа от президента через министра обороны и Объединенный комитет начальников штабов командующему в регионе, его решение, какие войска задействовать, его приказ командующему этих войск, и приказы этого командующего тем, кто фактически вторгнется в страну. Путь от возникновения [идеи] до действия часто состоит из ряда решений, под которыми понимаются полномочные указания внутри правительства по поводу определенных действий, которые должны быть осуществлены определенными чиновниками. Так, секретное решение президента об интервенции и конкретизация этого решения региональным командующим являются решениями, а публичное их обнародование – действием правительства.

Канал действия для наиболее важных внешнеполитических решений удобно разделить на [две] части: одна составляет решения игроков высшего уровня, и вторая – то, что следует за этими решениями. Последнее часто называют "исполнением [решения]", но мы отказываемся от этой терминологии как слишком ограниченной. Многие элементы исполнения решений проистекают из источников, отличных от решений игроков высшего уровня. Так, например, присутствие американских войск в Доминиканской республике в 1965 г. было обусловлено решением президента послать морскую пехоту в эту страну, но действия 18 тысяч пехотинцев в Доминиканской республике (т.е. конкретные позиции, которые они там занимали) вытекали как из решений, принятых на гораздо более низком уровне, так и множества других факторов. Более того, многие действия правительств осуществляются в отсутствие каких-либо решений, принятых на высоком уровне. Например, во время более раннего доминиканского кризиса, который привел к свержению Хуана Боша, предложению ввести американскую морскую пехоту, которое было сделано Бошу американским послом Джоном Мартином, не предшествовали решения, принятые на высоком уровне. На действия могут также повлиять решения по другим вопросам, а также политическая установка, под которой подразумеваются ожидания, существующие внутри правительства, по поводу результатов. Например, поведение Мартина было обусловлено политической установкой на поддержку демократических правительств в Латинской Америке со стороны США. Действия морских пехотинцев, когда они действительно вторглись, были обусловлены более ранними бюджетными решениями. В целях [предпринятого нами] анализа мы будем определять деятельность игроков, ведущую к принятию решений на высоком уровне, как "игры по поводу решений", деятельность, приводящую к формулированию политических установок, как "игры по поводу политического курса", и действия, которые происходят как результат решения принятого игроками высокого уровня или отсутствия таковых, как "игры по поводу действий".

Таким образом, мы дали определения следующим терминам: результаты, действия, каналы действия, решения, политические установки, а также "игры по поводу решений", "игры по поводу политического курса" и "игры по поводу действий".