Из Конвенции о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. (ратифицирована Постановлением Верховного Совета ссср от 13 июня 1990 г.)

Статья 23.

1. Государства-участники признают, что неполноценный в умственном или физическом отношении ребенок должен вести полноценную и достойную жизнь в условиях, которые обеспечивают его достоинство, способствуют его уверенности в себе и облегчают его активное участие в жизни общества.

2. Государства-участники признают право неполноценного ребенка на особую заботу и поощряют и обеспечивают предоставление при условии наличия ресурсов имеющему на это право ребенку и ответственным за заботу о нем помощи, о которой подана просьба и которая соответствует состоянию ребенка и положению его родителей или других лиц, обеспечивающих заботу о ребенке.

3. В признание особых нужд неполноценного ребенка помощь в соответствии с пунктом 2 настоящей статьи предоставляется по возможности бесплатно, с учетом финансовых ресурсов родителей или других лиц, обеспечивающих заботу о ребенке, и имеет целью обеспечение неполноценному ребенку эффективного доступа к услугам в области образования, профессиональной подготовки, медицинского обслуживания, восстановления здоровья, подготовки к трудовой деятельности и доступа к средствам отдыха таким образом, который приводит к наиболее полному, по возможности, вовлечению ребенка в социальную жизнь и достижению развития его личности, включая культурное и духовное развитие ребенка.

Статья 28.

1. Государства-участники признают право ребенка на образование, и с целью постепенного достижения осуществления этого права на основе равных возможностей они, в частности:

а) вводят бесплатное и обязательное начальное образование…

Статья 29.

1. Государства-участники соглашаются в том, что образование ребенка должно быть направлено на:

a) развитие личности, талантов и умственных и физических способностей ребенка в их самом полном объеме…

b) подготовку ребенка к сознательной жизни в свободном обществе в духе понимания, мира, терпимости, равноправия…

2. Никакая часть настоящей статьи или статьи 28 не толкуется как ограничивающая свободу отдельных лиц и органов создавать учебные заведения и руководить ими при условии постоянного соблюдения принципов, изложенных в пункте 1 настоящей статьи, и выполнения требования о том, чтобы образование, даваемое в таких учебных заведениях, соответствовало минимальным нормам, которые могут быть установлены государством…

Статья 39.

Государства-участники принимают все необходимые меры для того, чтобы содействовать физическому и психологическому восстановлению и социальной реинтеграции ребенка, являющегося жертвой: любых видов пренебрежения, эксплуатации… или любых других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения… Такое восстановление и реинтеграция должны осуществляться в условиях, обеспечивающих здоровье, самоуважение и достоинство ребенка.

Основные признаки правового обеспечения в Российской Федерации можно сгруппировать в пять блоков:

– согласованный единый комплекс федеральных законов, касающихся социального обслуживания населения в целом;

– правовые акты субъектов Российской Федерации, выражающие нормы правообеспечения социального обслуживания;

– подзаконные нормативные акты, устанавливающие порядок управления системами и подсистемами социального обслуживания;

– нормативная регламентация деятельности отдельных учреждений и категорий специалистов социальных служб;

– правовые акты, обеспечивающие защиту прав клиентов социальных служб;

– определенный уровень правосознания населения и работников социальных служб и др.

Для государственных органов управления в субъектах Российской Федерации чрезвычайно важно учитывать, что правовое обеспечение социального обслуживания должно представлять собой, с одной стороны, комплекс средств правового воздействия на общественные отношения в регионе, а с другой — упорядоченную совокупность правовых норм на уровне субъекта Российской Федерации, регламентирующих прежде всего систему управления социальным обслуживанием и обеспечивающих упорядоченность деятельности социальных служб, а в конечном счете гарантирующих право каждого человека на получение высококачественных социальных услуг. Нормативно-правовая регламентация системы управления в социальном обслуживании населения реализуется через проектирование социальных служб (отработка моделей), формализацию, стандартизацию, лицензирование, нормирование и информирование. Это аксиомы управления социальным обслуживанием, по крайней мере, в государственном секторе.

В отечественной практике неоднократно предпринимались попытки провести ревизию действующих норм и вооружить работников социальных служб правовыми актами по вопросам социального обслуживания населения. Так, в 1994 г. был подготовлен сборник нормативных актов «Организация социального обслуживания населения» (См.: Организация социального обслуживания населения: Сб. нормативных актов (1993-1994 гг.). М.: Минсоцзащиты России, 1994). В 1997 г. вышли «Сборник нормативных актов по вопросам социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов в нестационарных условиях» и «Правовое обеспечение организации и функционирования системы социального обслуживания семьи и детей» (См.: Сборник нормативно-правовых актов по вопросам социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов в нестационарных условиях. Части I, П. М.: Минтруд России, ЦБНТИ, 1997; Топчий Л. В. Правовое обеспечение организации и функционирования системы социального обслуживания семьи и детей. М., 1997). В них были представлены документы, имеющие отношение к сфере социального обслуживания населения и отражающие три уровня правовой системы: международный, федеральный и уровень субъектов Российской Федерации. К первой группе отнесены такие международные акты, как «Всеобщая декларация прав человека», «Конвенция о правах ребенка», «Всемирная декларация об обеспечении выживания и защиты детей» и др.; ко второй — Конституция (Основной Закон) Российской Федерации, Гражданский и Семейный кодексы, федеральные законы «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (15 декабря 1995 г.), «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (17 мая 1995 г.) и др.; к третьей — нормативно-правовые акты, разработанные и принятые в субъектах Российской Федерации. Что касается нормативных правовых актов, принятых в Российской Федерации и направленных непосредственно на регулирование процессов в области социальной работы и в сфере социального обслуживания, то, видимо, корректно говорить, по крайней мере на федеральном уровне, о двух типах документов:

1. законы как акты, обладающие высшей юридической силой (Конституция России, федеральные законы);

2. подзаконные акты (указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы и инструкции министерств и ведомств).

Не принижая значимость правовых нормативных актов, которые принимаются в субъектах Российской Федерации, например, таких, как «О статусе работника социальной службы Калужской области» (принят Законодательным собранием Калужской области 27 июня 1996 г., № 538), Закон Республики Карелия «О защите прав детей» (27 декабря 1995 г.), следует иметь в виду, что они осуществляют локальное правовое регулирование социальной работы, являются производными от федеральных законов и действуют на определенной территории, сфера их применения ограничена. В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 19 декабря 1995 г. в целях реализации Федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» разработаны и приняты следующие нормативные акты: Постановление Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. № 454 «О Межведомственной комиссии по вопросам социального обслуживания населения»; Постановление Правительства РФ от 24 июня 1996 г. № 739 «О предоставлении бесплатного социального обслуживания и платных социальных услуг государственными социальными службами»; Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 830 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности в сфере социального обслуживания населения». В соответствии с Федеральным законом «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» были приняты: Постановление Правительства РФ от 25 ноября 1995 г. № 1151 «О федеральном перечне гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания»; Постановление Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. № 473 «О порядке и условиях оплаты социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания». Принципиальное значение приобрел «Федеральный перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания», утвержденный Правительством РФ. Нормы, заложенные в нем, стали основой для регламентации социального обслуживание различных категорий семей и детей, по существу явились нормами, направленными на правовую защиту семьи как самостоятельного объекта правовой охраны.

В условиях существовавшей тогда в стране политической, социально-экономической ситуации было весьма сложно теоретически обосновать и построить систему социальных нормативов. Об этом свидетельствовал предложенный Минэкономики России проект федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах» (1996). Особенно было затруднено широкое применение социальных нормативов в управлении становлением системы социального обслуживания в различных регионах Российской Федерации. Не были определены оптимальный перечень общедоступных и бесплатных услуг государственных и муниципальных учреждений социального обслуживания, финансируемых за счет бюджетов различных уровней нормы, и нормативная обеспеченность различных категорий населения услугами учреждений социального обслуживания, устанавливаемые на основании государственных стандартов Правительством РФ. Далеко не всегда творчески и всесторонне использовались нормы ст. 25 Федерального закона «Кадровое обеспечение социальных служб», устанавливавшие порядок предоставления гарантий и льгот работникам государственной системы социальных служб (субъекты Российской Федерации имеют право устанавливать дополнительные гарантии и льготы, опираясь на собственный бюджет) и предусматривавшие сохранение льгот для медицинских и педагогических кадров, перешедших на работу в систему социального обслуживания. При этом в Федеральном законе «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (ст. 36. Права социальных работников) был четко зафиксирован перечень прав социальных работников, занятых в государственном и муниципальном секторах социального обслуживания, а п. 3 ст. 36 Закона предусматривал установление субъектами Российской Федерации дополнительных льгот. Некоторые субъекты Российской Федерации, опираясь на указанные федеральные законы, приняли свои законы, которые установили дополнительные гарантии и льготы работникам социальных служб, например, Законом Калужской области «О статусе работника социальной службы Калужской области» (27 сентября 1996 г. № 538) в разделе III «Основы социально-правового положения работников социальной службы» были предусмотрены гарантии и льготы для работников социальной службы, определен порядок оплаты их труда, предполагалось повышение должностных окладов за звание «Заслуженный работник социальной защиты Российской Федерации», а также другие (моральные) поощрения.

В сборнике нормативных актов Минсоцзащиты России «Организация социального обслуживания населения» (1993-1994) были опубликованы примерные положения учреждений социального обслуживания семьи и детей с соответствующими приложениями – примерными штатными расписаниями. При этом необходимо иметь в виду, что все примерные положения о центрах и штатные расписания являются ведомственными подзаконными актами, утвержденными приказами министров. Несмотря на это, они являются исходной нормативной базой, которая может уточняться и расширяться на местах с учетом специфики субъектов Федерации и особенностей социальных служб. Новые задачи в области социальной работы, естественно, требуют и новых, нестандартных и оперативных правовых решений. Субъекты Федерации не могут долго ждать новых федеральных законов, которые так медленно принимаются Государственной Думой. Рамочный Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» позволил субъектам Российской Федерации самостоятельно разрабатывать и принимать необходимые законы и подзаконные акты, регулирующие социальное обслуживание различных категорий населения, семьи, женщин и детей.

В 1991-1996 гг. появились следующие важнейшие нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность в сфере социального обслуживания населения:

1. Федеральные законы:

О занятости населения в Российской Федерации (1991);

Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (1993);

О социальной защите инвалидов в Российской Федерации (1995);

О государственных пособиях гражданам, имеющим детей (1995);

Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации (1995);

О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов (1995).

2. Указы Президента Российской Федерации:

О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы (1992);

О мерах по социальной поддержке многодетных семей (1992);

«Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года» (Национальный план действий в интересах детей) (1995);

О социальной защите инвалидов в Российской Федерации (1995);

3. Постановления Правительства Российской Федерации:

О реализации Конвенции ООН о правах ребенка и Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей (1993);

О федеральной программе «Дети России» (1993);

О порядке разработки и структуре Национального плана действий в интересах детей Российской Федерации до 2000 года (1994);

О плане действий по улучшению положения детей в Российской Федерации на 1995-1997 годы (1996).

На этой основе в последующие годы для работников социальных служб и отдельных специалистов по социальной работе стало создаваться правовое поле, позволяющее успешно выполнять свои обязанности в целях достижения главных задач по социальной поддержке различных категорий населения (клиентов), попавших в трудную жизненную ситуацию. Так, вопросы реабилитации и социальной адаптации лиц с ограниченными возможностями рассмотрены в Федеральном законе от 4.12.2007 №329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Федеральным законом от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» установлена единая система пенсионного обеспечения. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения отнесены организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении (п. 30 ч. 1 ст. 14), к вопросам местного значения муниципального района – организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью (п. 27 ч. 1 ст. 15), к вопросам местного значения городского округа – организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в городском округе (п. 34 ч. 1 ст. 16). В части местного самоуправление можно активно использовать конструкцию ч. 5 ст. 20 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, согласно которой органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

К числу важнейших можно отнести следующие Федеральные законы, принятые после 1996 г.:

от 24.06.98 №124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»;

от 24.06.99 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»;

от 25.06.02 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»;

от 6.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

от 5.04.10 N 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций».

Их основные положения развивают Постановления Правительства РФ. Например, «Стратегия государственной молодежной политики в Российской Федерации», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации 18 декабря 2006 года № 1760-р; «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации (до 2020 года)», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р.

15