kovalev_ns_red_territorialnoe_planirovanie_i_prognozirovanie
.pdfявляться основным документом, обеспечивающим развитие муниципального образования на принципах баланса интересов населения, бизнеса и власти;
являться базовым документом для формирования критериев оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов и населения в рамках реализации плановых задач.
Основной целью планирования социально-экономического развития муниципальных образований является формирование комплекса прогнозных, плановых и постплановых документов, обеспечивающих согласованную деятельность всех субъектов территориального управления, направленную на удовлетворение (реализацию) общественных (коллективных) интересов и потребностей местного сообщества, а также создание благоприятных условий для жизни и ведения хозяйственной (экономической) деятельности всех субъектов, расположенных на территории муниципального образования.
Основными задачами планирования социально-экономи- ческого развития муниципальных образований являются:
формирование ясных для всего местного сообщества представлений о ценностях, стратегических целях, ресурсах, задачах и возможностях социально-экономического развития конкретных муниципальных образований в рамках общегосударственных приоритетов;
согласование стратегических целей и задач социальноэкономического развития муниципальных образований с государственными и региональными стратегическими целями и задачами;
поддержание оптимального сочетания уровня реализации стратегических целей и задач муниципального образования в условиях необходимости обеспечения текущей жизнедеятельности местного сообщества;
взаимосвязь и синхронизация этапов и мероприятий реализации долгосрочных, среднесрочных и текущих задач субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и входящих в них поселений;
171
формирование оптимального сочетания методов государственного регулирования и рыночных регуляторов развития экономики и социальной сферы на территории муниципального образования;
согласование отраслевых стратегий и стратегий развития хозяйствующих субъектов со стратегией развития муниципальных образований;
согласование интересов различных субъектов, расположенных на территории муниципального образования, создание максимально благоприятных условий для их жизнедеятельности и динамичного развития в плановый период;
координация деятельности хозяйствующих субъектов различных форм собственности и объединение их на базе общих мотиваций в целях наиболее полного удовлетворения общественных интересов и потребностей местного сообщества;
установление партнерских отношений между органами местного самоуправления и населением, органами государственной власти, местного самоуправления и частным капиталом;
привлечение местного сообщества к процессу планирования и управления муниципальным образованием, финансированию социально-экономических программ и планов развития территории;
эффективное использование потенциала муниципального образования;
создание и развитие хозяйственной инфраструктуры муниципального значения;
создание и развитие рыночной инфраструктуры; формирование и развитие благоприятного инвестиционного
климата, создание условий для привлечения инвестиций; согласование планов гражданского и производственного
землепользования с планами развития социального сектора и жи- лищно-коммунальной инфраструктуры муниципальных образований.
Органы местного самоуправления в зависимости от специфики муниципального образования могут поставить перед разработчиками и другие задачи.
172
Система планирования и управления развитием муниципальных образований должна быть согласована не только с системой микроэкономического планирования, в которую входят хозяйствующие и социальные субъекты, но и с системой макроэкономического программирования, содержащей стратегические цели и приоритеты развития, общие для региона, всей страны.
Это отводит особое место формированию плановых и прогнозных документов социально-экономического развития субъектов и групп субъектов Российской Федерации (например, федеральных округов). Они должны, с одной стороны, обеспечить синхронизацию реализации региональных стратегических целей и задач со стратегическими приоритетами федерального уровня, а с другой стороны, сформулировать основные ориентиры для формирования приоритетных направлений развития муниципальных образований, совместно с местными сообществами создать институциональные, экономические и финансовые предпосылки для их реализации.
Вся работа по формированию комплексной программы со- циально-экономического развития муниципального образования предполагает выполнение трех последовательно реализуемых этапов:
организационно-подготовительного; прогнозно-аналитического; этапа планирования.
Программы комплексного развития социальной инфраструктуры поселения, городского округа – документы, уста-
навливающие перечни мероприятий по проектированию, строительству, реконструкции объектов социальной инфраструктуры местного значения поселения, городского округа, которые предусмотрены также государственными и муниципальными программами, стратегией социально-экономического развития муниципального образования и планом мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования (при наличии данных стратегии и плана), планом и программой комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Программы комплексного разви-
173
тия социальной инфраструктуры поселения, городского округа разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления поселения, городского округа на основании утвержденных в порядке, установленном Градостроительным Кодексом, генеральных планов поселения, городского округа и должны обеспечивать сбалансированное, перспективное развитие социальной инфраструктуры поселения, городского округа в соответствии с потребностями в строительстве объектов социальной инфраструктуры местного значения.
Программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа – доку-
менты, устанавливающие перечни мероприятий по проектированию, строительству, реконструкции систем электро-, газо-, тепло- , водоснабжения и водоотведения, объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов, которые предусмотрены соответственно схемами и программами развития единой национальной (общероссийской) электрической сети на долгосрочный период, генеральной схемой размещения объектов электроэнергетики, федеральной программой газификации, соответствующими межрегиональными, региональными программами газификации, схемами теплоснабжения, схемами водоснабжения и водоотведения, территориальными схемами в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами. Программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления поселения, городского округа на основании утвержденных в порядке, установленном Градостроительным Кодексом, генеральных планов таких поселения, городского округа и должны обеспечивать сбалансированное, перспективное развитие систем коммунальной инфраструктуры в соответствии с потребностями в строительстве объектов капитального строительства и соответствующие установленным требованиям надежность, энергетическую эффективность указанных систем, снижение негативного воздействия на окружающую среду и здоровье человека и повышение качества поставляемых для по-
174
требителей товаров, оказываемых услуг в сферах электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения, а также услуг по обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов.
Программы комплексного развития транспортной инфраструктуры поселения, городского округа – документы, устанавливающие перечни мероприятий по проектированию, строительству, реконструкции объектов транспортной инфраструктуры местного значения поселения, городского округа, которые предусмотрены также государственными и муниципальными программами, стратегией социально-экономического развития муниципального образования и планом мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования (при наличии данных стратегии и плана), планом и программой комплексного социальноэкономического развития муниципального образования, инвестиционными программами субъектов естественных монополий в области транспорта. Программы комплексного развития транспортной инфраструктуры поселения, городского округа разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления поселения, городского округа на основании утвержденных в порядке, установленном Градостроительным Кодексом, генеральных планов поселения, городского округа и должны обеспечивать сбалансированное, перспективное развитие транспортной инфраструктуры поселения, городского округа в соответствии с потребностями в строительстве, реконструкции объектов транспортной инфраструктуры местного значения.
9.2. Социально-экономическое прогнозирование как основа управления развитием территории
Всоответствии с Федеральным законом от 20 июля 1995 г.
№115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» государственное прогнозирование социально-экономи-ческого развития в Российской Федерации представляет из себя систему научно обоснованных представлений о направлениях социально-
175
экономического развития страны. Прогнозы социальноэкономического развития разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов.
Одной из функций Правительства РФ является обеспечение разработки прогнозов социально-экономического развития на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы.
Прогноз на долгосрочную перспективу разрабатывается 1 раз в 5 лет на 10-летний период. На основе долгосрочного прогноза Правительство РФ организует разработку концепции соци- ально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу, где конкретизируются варианты социальноэкономического развития, определяются возможные цели соци- ально-экономического развития, пути и средства достижения указанных целей.
Среднесрочный прогноз разрабатывается на период от 3 до 5 лет и ежегодно корректируется при разработке программы со- циально-экономического развития на среднесрочную перспективу. Также, после вступления в должность Президента РФ, послание, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный концепции социаль- но-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.
Правительство Российской Федерации ежегодно, одновременно с представлением проекта федерального бюджета представляет Государственной Думе прогноз социально-эконо- мического развития на предстоящий год.
Значимость и необходимость качественного прогнозирования сложно переоценить. Главными функциями социальноэкономического прогнозирования являются:
выявление и анализ сложившихся закономерностей и тенденций экономического развития;
176
оценка этих тенденций в будущем и учет их положительных и отрицательных последствий;
предвидение новых экономических ситуаций, новых проблем;
выявление возможных альтернатив развития в перспективе; накопление информации, позволяющей выбрать верное
направление развития экономики.
Таким образом, прогноз ложится в основу определения приоритетов и направлений дальнейших действий. В настоящий момент усиление роли прогнозирования социально-эконо- мического развития в России и регионах связана с Указом Президента России № 596 от 7 мая 2012 года «О долгосрочной государственной экономической политике». В Указе сказано: «Правительство РФ должно планировать свою работу на основе стратегического планирования, не заниматься решением частных, хотя и важных задач, т. к. развитие страны – это системная задача, которая может быть решена только на основе системного подхода и системных решений». А для эффективных управленческих решений необходима информационная основа – качественный прогноз социально-экономического развития, т. е. к чему мы придем через заданный интервал времени при сложившихся условиях и тенденциях.
9.3. Классификация методов прогнозирования
Прогнозирование – это исследовательский процесс, в результате которого мы получаем вероятные данные о будущем состоянии прогнозируемого объекта или явления. Прогноз как конечный результат прогнозирования представляет собой научно обоснованное суждение о возможных состояниях объекта или явления в будущем. Метод прогнозирования – это способ теоретического и практического действия прогнозиста, направленный на разработку прогнозов.
От правильности применяемого метода прогнозирования зависит достоверность прогноза, поэтому выбор метода всегда
177
должен быть обоснован с точки зрения определенной гарантии на получение достоверного результата.
Внастоящее время в научно-техническом прогнозировании известно множество различных методов, хотя установить определенную границу между их качественными характеристиками весьма трудно. Все они базируются на системе специальных понятий (гипотеза, закон, теория, наука), дающих необходимые предпосылки для установления истины на базе взаимосвязей между явлениями.
Воснове всех методов прогнозирования лежит диалектический метод, позволяющий познавать любое явление или объект в процессе его развития.
По степени формализации все методы прогнозирования делятся на интуитивные и формализованные.
Интуитивное прогнозирование применяется тогда, когда объект прогнозирования либо слишком прост, либо настолько сложен, что аналитически учесть влияние многих факторов практически невозможно. В зависимости от общих принципов действия интуитивные методы делят на две группы: индивидуальные экспертные оценки и коллективные экспертные оценки. Формализованные методы используются в том случае, когда информация об объекте прогнозирования носит в основном количественный характер, а влияние различных факторов можно описать с помощью математических формул. Формализованные методы прогнозирования базируются на математической теории, которая обеспечивает повышение достоверности и точности прогнозов, значительно сокращает сроки их выполнения, позволяет обеспечить деятельность по обработке информации и оценке полученных результатов.
Существуют и используются в работе современные компьютерные технологии прогнозирования, основанные на интерактивных статистических методах прогнозирования с использованием баз эконометрических данных, имитационных (в том числе на основе применения метода статистических испытаний) и эконо- мико-математических динамических моделей, сочетающих экспертные, математико-статистические и моделирующие блоки.
178
Наиболее удачной является следующая классификация методов прогнозирования:
1.Методы экспертных оценок.
2.Методы логического прогнозирования.
3.Математические методы прогнозирования.
4.Нормативные методы.
Краткая характеристика всех перечисленных методов состоит в следующем:
Методы экспертных оценок относятся к классу интуитивных методов. Они применяются, когда объект прогнозирования либо слишком прост, либо настолько сложен, что учесть влияние многих факторов путем их формализации невозможно, а также тогда, когда объект прогнозирования недостаточно изучен. Различают такие основные разновидности этого метода: по составу экспертов – индивидуальные и коллективные экспертные оценки; по способу получения информации – типа интервью, т. е. по принципу «вопрос – ответ», путем анкетирования, получения устных и письменных заключений; по способу обработки информации – в несколько последовательных этапов (туров), с применением эвристических приемов и др.
Достоинство методов экспертной оценки всецело определяется уровнем экспертов, их знанием прогнозируемого объекта. Поэтому прогнозы носят субъективный характер, вследствие чего нередко являются недостаточно обоснованными. Чтобы повысить уровень достоверности прогнозов, полученных экспертным путем, используют метод Дельфи (опрос корреспондентов в несколько туров), эвристические приемы и др.
Методы логического моделирования применяются пре-
имущественно для качественного описания развития логического мышления, в процессе которого используются общие приемы и способы формальной логики: анализ, синтез, индукция, дедукция, умозаключения по аналогии и др. В целях совершенствования логических прогнозов применяют ряд разновидностей названных методов: разработка прогнозного сценария, прогнозирование по историческим аналогиям, образцу и т. п. В необходимых случаях логическое моделирование осуществляется на основе эксперимен-
179
тальных исследований, в результате которых создается исходный "аналог" или "образец", по которым определяется состояние прогнозируемого объекта в будущем.
Математические методы прогнозирования в настоящее время получили широкое распространение. Разновидностей этих методов имеется значительное количество: методы корреляционного и регрессионного анализа, группового учета аргументов, факторного анализа распознавания образцов, цепи Маркова и др. Наиболее часто применяемые из них – математическая экстраполяция и математическое моделирование.
Метод математического моделирования заключается в построении математической модели изучаемого предмета или явления, т. е. в определении такой функции, которая выражает числовые зависимости процесса развития прогнозируемого объекта и его будущего состояния. В процессе математического моделирования определяется целевая функция, устанавливаются, исходя из наличия ресурсов и других возможностей, ограничения, используются ЭВМ.
В экономических исследованиях применяются следующие основные типы моделей:
парной корреляции (у = f (х));
множественной корреляции (у = f(х1, х2, х3,…хп)); структурные, т. е. составленные по принципу составляющих
(у = f(х1) + f(х2) + f(х3) +…+ f(хп));
оптимизационные при сложных значениях целевой функции и определенных ограничениях (у = f(z) - max или min).
Нормативно-программно-целевые методы прогнозирова-
ния характеризуются тем, что конечный результат прогноза определяется не путем выполнения каких-либо расчетов или логических рассуждений (в порядке поиска результата, отсюда такие модели называются поисковыми), а задается в виде определения цели, намечаемой к достижению. При этом поиски ведутся главным образом путем использования способов достижения поставленной цели, на основе применения научно обоснованных нормативов или разработки комплексных программ. Отсюда этот метод имеет разновидности: нормативно-целевой и программно-
180