Парламентский контроль и парламентское расследование в механизме обеспечения безопасности российской федерации ю.Г. Федотова

Федотова Юлия Григорьевна, эксперт центра экспертных исследований факультета национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Статья посвящена парламентскому контролю как средству обеспечения безопасности Российской Федерации. Автор раскрывает особенности его важнейшей формы - парламентского расследования, отмечает сферы его применения и приводит направления совершенствования порядка проведения парламентских расследований с учетом современных потребностей в обеспечении безопасности и характера военных угроз.

Ключевые слова: парламентский контроль, парламентское расследование, национальная безопасность, угроза, парламентская комиссия.

Parliamentary control and parliamentary investigation insecuring the safety of the Russian Federation

Ju.G. Fedotova

Fedotova Julia G., Expert in the Center of Expert Studies of the Faculty of National Security of the Russian Academy of National Economy and Public Administration, Candidate of Legal Sciences.

The article examines the parliamentary control as a means of ensuring the security of the Russian Federation. The author reveals the essential features of its shape - a parliamentary inquiry, shows its scope and gives the direction of improving the procedure of parliamentary investigations taking into account the modern security requirements and the nature of military threats.

Key words: parliamentary control, parliamentary investigation, national security, threat, parliamentary commission.

Согласно Военной доктрине РФ, утвержденной Президентом РФ 25 декабря 2014 г., одной из основных задач Российской Федерации по сдерживанию и предотвращению военных конфликтов является объединение усилий государства, общества и личности по защите Российской Федерации. Тем не менее законодательно такой механизм объединения усилий не урегулирован. В современных условиях приобретает актуальность, с одной стороны, повышение эффективности реализации контрольных полномочий парламента, а с другой стороны, налаживание более тесного взаимодействия законодательных органов государственной власти и иных государственных органов.

Контрольная функция выступает необходимым направлением деятельности законодательного органа. Контроль выражается в сознательной, целенаправленной, организующей работе по повышению эффективности государственного механизма <1>. И.В. Гранкин указывает, что главным критерием парламентаризма является формирование и функционирование парламента на основе принципа разделения властей; данный орган представляет интересы различных социальных и политических сил общества и как власть законодательная является действенным противовесом исполнительной, обеспечивая баланс властей и гражданское согласие <2>. По мнению В.И. Ерыгиной, парламентаризм в широком смысле - система взаимоотношений между обществом в лице политических партий и высшим законодательным и исполнительным органами власти, регулируемая конституционными, процессуальными и материальными нормами, обусловленная конкретно-историческими факторами и основанная на принципах разделения и сотрудничества властей, плюрализма, многопартийности, политический конкуренции, народного представительства <3>. Несмотря на отличия в определении парламентаризма, авторы признают, что его необходимыми признаками являются народное представительство и наличие у парламента полномочий по обеспечению взаимодействия и баланса ветвей государственной власти.

--------------------------------

<1> Зубарев С.М. Контроль за деятельностью государственных гражданских служащих: вопросы теории и правового регулирования // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

<2> Гранкин И.В. Сущность российского парламентаризма // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 4. С. 27 - 30.

<3> Ерыгина В.И. Исследование сущности и признаков парламентаризма в отечественной юридической науке // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 3. С. 40 - 45.

7 мая 2013 г. был принят Федеральный закон N 77-ФЗ "О парламентском контроле", восполнивший пробел конституционной нормы, согласно которой Федеральное Собрание РФ является представительным и законодательным органом (ст. 94 Конституции РФ 1993 г.). Специфика контроля парламента заключается в возможности не только наблюдать, но и сдерживать и направлять свободные действия, влиять на подконтрольный объект. Его результатом является не столько фиксация недостатков в деятельности исполнительной власти, сколько выяснение причин недостатков и их устранение <4>. Осуществление контрольных полномочий пронизывает всю компетенцию законодательного органа.

--------------------------------

<4> Козлов А.И. Институт парламентского контроля в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы: Сравнительно-правовой анализ // Современное право. 2011. N 4. С. 29.

Полномочия по осуществлению парламентского контроля представляют собой эффективное средство решения важных социальных вопросов и проблем обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Наиболее действенной формой парламентского контроля выступает парламентское расследование, представляющее собой систему действий законодательного органа, других участников, вовлекаемых в сферу реализации работы парламентской следственной комиссии, осуществляемой в целях выяснения причин, условий и последствий фактов грубых или массовых нарушений прав и свобод человека и гражданина и иных фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для личности, общества и государства, информирования о них общества, применения в предусмотренных случаях и порядке мер государственно-правового принуждения и реализации иных полномочий в целях устранения причин, условий и последствий данных фактов и обстоятельств. Данный институт позволяет не только применить контрольные полномочия по конкретному факту или обстоятельству, но и осуществить комплексный подход к решению проблемы законодательного регулирования общественных отношений путем дальнейшего совершенствования нормативных правовых актов. Итоги расследования могут быть связаны не только с выявлением и устранением имеющихся нарушений в деятельности подконтрольных субъектов, но и устранением причин их возникновения. Эффективность парламентского расследования является важным фактором действенности законодательной власти в целом <5>. Тем не менее Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. N 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" не определен порядок такого взаимодействия.

--------------------------------

<5> Федотова Ю.Г. Институт парламентского расследования в Российской Федерации: Монография. М.: Новый индекс, 2014. 232 с.

Предмет парламентского расследования включает факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера; обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; факты грубого нарушения финансовой дисциплины (ст. 4 Закона N 196-ФЗ). Поэтому такие расследования являются важными в решении проблем массовых и грубых нарушений прав и свобод человека и гражданина и нейтрализации социальной напряженности. В Военной доктрине РФ отмечено, что характерной чертой современных военных конфликтов является комплексное применение военной силы, политических, экономических, информационных и иных мер невоенного характера, реализуемых с широким использованием протестного потенциала населения и сил специальных операций. В задачи противника входит поиск социальных конфликтов, противоречий, в связи с этим особое внимание должно быть направлено на проблемы реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Поскольку источником новых военных угроз и опасностей являются условия возникновения социальных противоречий, то недостатки правового регулирования осуществления и защиты прав и свобод человека и гражданина могут стать предпосылками для возникновения социальной напряженности. При этом в мирное время, не ощущая острую угрозу агрессии, граждане подвержены влиянию и вовлечению под сетевой и информационный контроль со стороны противника в случае обострения социального недовольства, связанного с реализацией и защитой его прав и свобод. Противником используется давление на массовое сознание граждан путем провоцирования проявлений правового нигилизма, недоверия личности к праву и государственному аппарату, политического абсентеизма. В данных условиях особенно важно направление социальной активности граждан в правовые формы - правоотношения. Роль органов государственной власти и иных государственных органов состоит в выявлении очагов возникновения новых военных опасностей и контроле за поведением граждан. Информационное воздействие, направленное на уменьшение правового нигилизма, использование элементов электронной демократии, отдельных форм народовластия, в особенности на местном уровне, общественная верификация информации, постулирование идеи о неразрывной связи прав и обязанностей, усиление взаимодействия государственных органов по обеспечению функции контроля, привлечение неправительственных организаций к деятельности, направленной на пресечение деструктивного поведения граждан, необходимы для обеспечения обороны страны и безопасности государства и формирования правовых механизмов, применимых как в повседневных условиях, так и при применении специальных правовых режимов.

Парламентские комиссии могут привлекать к участию в расследовании граждан, организации, должностных лиц, органы государственной власти для предоставления сведений. Значимым является законодательное закрепление принципа гласности расследования. Социальная функция данного принципа состоит в том, что на его основании осуществляется доведение до всеобщего сведения фактов и обстоятельств, ставших основанием для проведения расследования, что является инструментом информационного воздействия на общественность. С одной стороны, парламентское расследование дает возможность контролировать деятельность в тех случаях, когда уголовное дело по тем или иным обстоятельствам не было или не может быть возбуждено, с другой стороны, дает возможность осветить широко факты и обстоятельства, имеющие широкий общественный резонанс, отразить деятельность государственных органов и организаций в решении социальных вопросов, тем самым показывая степень легитимности результатов этой деятельности.

В связи с наличием сведений, составляющих государственную тайну, затруднены возможности для реализации гражданского контроля за армией. Полагаем, что контроль за армией может быть осуществлен совместными действиями парламента и органов федеральной службы безопасности в форме парламентских комиссий при участии граждан. Так, в частности, этому способствует введение в предмет парламентских расследований фактов нарушения финансовой дисциплины, что позволяет инициировать расследования по осуществлению расходов бюджетных средств в области обороны.

Развитие взаимодействия между законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти потребует усиления контрольной функции Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, а также представительных органов местного самоуправления по отношению к исполнительно-распорядительным органам, поскольку нигде не становятся столь очевидными проблемы правового регулирования общественных отношений, как на практике, в правоприменительной деятельности. Освещению имеющихся проблем обеспечения всех видов безопасности, в частности пограничной безопасности, с условием сохранения сведений, составляющих государственную тайну, последующему привлечению граждан к их решению могло бы способствовать проведение парламентского расследования по соответствующему факту или обстоятельству, представляющему государственный интерес. А такой интерес, безусловно, имеется в решении проблем наркопреступности, нарушения порядка ввоза запрещенных товаров, вопросов миграции и т.д.

Отметим, что зарубежная практика приводит примеры эффективности взаимодействия парламента и органов безопасности, иных субъектов, наделенных специальными полномочиями. Имеется и соответствующий отечественный опыт. Так, в состав комиссии по расследованию событий в г. Беслане от Совета Федерации вошли 11 членов, пять из которых служили в ФСБ, СВР, Минобороны, МВД. В ходе проведения расследования планировалось разделить комиссию на четыре группы (для работы с региональными исполнительными органами; УФСБ; МВД; Минобороны), координировал работу групп оперативный штаб <6>. Комиссия по расследованию причин и обстоятельств государственного переворота в СССР имела право привлекать в качестве экспертов представителей государственных органов, общественных объединений, ученых и специалистов.

--------------------------------

<6> Парламентская комиссия по расследованию обстоятельств теракта в Беслане будет работать четырьмя группами. URL: http://www.council.gov.ru/print/inf_ps/chronicle/2004/09/item2335.html.

При этом отсутствие четкой законодательной регламентации парламентских (депутатских) расследований может привести к препятствиям в проведении расследований. Так, после провала попытки государственного переворота, предпринятого ГКЧП, 23 августа 1991 г. Ленинградским городским советом была создана комиссия по депутатскому расследованию обстоятельств государственного переворота на территории г. Ленинграда. 27 августа 1991 года депутатская комиссия встретилась с руководством УКГБ Ленинградской области, после чего были закрыты и опечатаны помещения архива УКГБ. 3 - 4 сентября 1991 г. государственная комиссия по передаче архивов КГБ на государственное хранение, состоящая из работников архивной службы мэрии и сотрудников УКГБ, сняла печати с архивных помещений, после чего архив продолжил свою работу <7>. Полагаем, что в случае наделения следственных комиссий правом не только запрашивать необходимые документы, но и предпринимать меры в целях обеспечения сохранности соответствующей документации, необходимо регламентировать порядок реализации данного полномочия (предмет, условия наложения и срок действия применяемых мер). Кроме того, в целях реализации принципа объективности расследования нужно ввести право члена комиссии давать поручения соответствующим органам о сборе необходимой дополнительной, уточняющей, конкретизирующей информации, которой у органа нет, но может быть в силу закона. В то же время отсутствие детального правового регулирования полномочий следственных комиссий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, отсутствие порядка взаимодействия с силовыми структурами снижают эффективность даже самых востребованных и действенных инструментов решения проблем, представляющих государственный интерес.

--------------------------------

<7> Сунгуров А.Ю. О комиссии по депутатскому расследованию обстоятельств государственного переворота на территории Ленинграда // Публичная политика - 2009: Сборник статей / Под ред. М.Б. Горного, А.Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2010. С. 27 - 32.

Законом N 196-ФЗ определено, что доклад парламентской комиссии направляется Президенту РФ, в Правительство РФ, публикуется в установленном порядке, размещается в сети Интернет. Он может направляться в иные органы государственной власти РФ и субъектов РФ, Генеральному прокурору РФ, в муниципальные органы, которыми подлежит обязательному рассмотрению в течение одного месяца со дня получения (ст. 25). Законом не определены условия и последствия направления итогового доклада указанным субъектам.

Так как парламентское расследование выступает одной из форм парламентского контроля, то последствия реализации процедуры должны отражать специфику данного направления деятельности парламента, которая состоит в возможности влиять на свободные действия. Достижению целей, изложенных в докладе парламентской комиссии по расследованию обстоятельств чрезвычайной ситуации на Саяно-Шушенской ГЭС, могло бы способствовать его направление в проектные и исследовательские институты, работающие в гидроэнергетическом секторе, а также в государственные органы, заинтересованные организации. При этом по итогам данного расследования не были разработаны превентивные меры по предотвращению подобных аварий. Применение институтов государственного и общественного контроля по подобным фактам напрашивается само собой. Помимо возможности обращения комиссии к Следственному комитету РФ необходимо обеспечить право обращения к государственным органам и заинтересованным организациям для определения и реализации иных мер, необходимых для предотвращения или ликвидации последствий возникновения подобных ситуаций в будущем. Целесообразно обеспечить возможность направления рекомендаций о проведении плановых и внеплановых проверок органам государственной власти, осуществляющим контрольно-надзорные функции, о проведении служебных проверок, и обеспечить контроль органов безопасности за их реализацией.

Несмотря на то что в настоящее время прослеживается мировая тенденция увеличения степени открытости государства перед обществом <8>, нельзя не отметить, что и по окончании парламентского расследования причин и обстоятельств совершения террористического акта в г. Беслане не был надлежащим образом опубликован окончательный итоговый доклад комиссии. В выступлении председателя парламентской комиссии указано, что "по ряду принципиальных вопросов у комиссии пока нет однозначных версий и толкований" <9>. Данные обстоятельства не должны являться основанием для отказа от освещения итогов расследования, что не препятствует соблюдению конфиденциальности информации, полученной парламентской комиссией. Итоговый доклад как источник общеизвестного факта на территории Российской Федерации должен быть не только официально опубликован и размещен в сети Интернет, но и доведен до всеобщего сведения (обнародован) иными способами, разослан учреждениям, организациям, деятельность которых связана с расследуемыми фактами, в целях реализации контроля за исполнением решений парламентской комиссии.

--------------------------------

<8> Обеспечение открытости органов власти для граждан и юридических лиц / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2007. С. 207 - 209.

<9> Послесловие к Беслану // Российская газета. 2005. 29 декабря.

Опыт зарубежных стран, например Великобритании, показывает целесообразность широкого освещения результатов работы следственных комиссий, что соответствует социальному назначению конкретного парламентского расследования и работы законодательного органа <10>. В литературе высказано мнение о том, что по итогам работы комиссии целесообразно проводить дебаты с приглашением государственных и общественных деятелей, экспертов, специалистов, журналистов, иных заинтересованных лиц <11>.

--------------------------------

<10> The Parliamentary Committee against Antisemitism. 29.08.2009. URL: http://www.thepcaa.org/index.html.

<11> Керимов А.Д. Французский парламентаризм: Конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1999. С. 19.

Таким образом, несмотря на широкую практику проведения парламентских расследований до вступления в силу Закона N 196-ФЗ, институт парламентского расследования остается недостаточно реализуемым. Тем не менее законодательные изменения 2013 г., связанные с расширением его предмета, принятие Федерального закона "О парламентском контроле" показывают необходимость и целесообразность его применения по фактам и обстоятельствам, представляющим государственный интерес, и широкого освещения хода и результатов расследований в обществе. При этом эффективность и объективность расследований, исполнимость итогового доклада парламентской комиссии зависит от степени взаимодействия парламента и иных государственных органов, в частности органов федеральной службы безопасности, что крайне важно в условиях характера современных военных угроз.

Литература

1. Гранкин И.В. Сущность российского парламентаризма // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 4. С. 27 - 30.

2. Ерыгина В.И. Исследование сущности и признаков парламентаризма в отечественной юридической науке // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 3. С. 40 - 45.

3. Зубарев С.М. Контроль за деятельностью государственных гражданских служащих: вопросы теории и правового регулирования // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

4. Керимов А.Д. Французский парламентаризм: Конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1999. С. 19.

5. Козлов А.И. Институт парламентского контроля в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы: Сравнительно-правовой анализ // Современное право. 2011. N 4. С. 29.

6. Обеспечение открытости органов власти для граждан и юридических лиц / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2007. С. 207 - 209.

7. Парламентская комиссия по расследованию обстоятельств теракта в Беслане будет работать четырьмя группами. URL: http://www.council.gov.ru/print/inf_ps/chronicle/2004/09/item2335.html.

8. Послесловие к Беслану // Российская газета. 2005. 29 декабря.

9. Сунгуров А.Ю. О комиссии по депутатскому расследованию обстоятельств государственного переворота на территории Ленинграда // Публичная политика - 2009: Сборник статей / Под ред. М.Б. Горного, А.Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2010. С. 27 - 32.

10. Федотова Ю.Г. Институт парламентского расследования в Российской Федерации: Монография. М.: Новый индекс, 2014. 232 с.

11. The Parliamentary Committee against Antisemitism. 29.08.2009. URL: http://www.thepcaa.org/index.html.