Вопрос 17 Основания и порядок роспуска представительных (законодательных) органов субъектов РФ и отрешения от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ.

Досрочное прекращение полномочий (роспуск) законодательного

(Представительного) органа субъекта российской федерации

И.В. Копейкин

Копейкин Иван Владимирович, магистрант кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета (МГУ) имени М.В. Ломоносова.

В статье анализируются основания и порядок досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ, а также практика их применения и на этой основе даются рекомендации по совершенствованию действующего правового регулирования.

Ключевые слова: законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, роспуск, самороспуск, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Президент Российской Федерации.

Early Termination of Powers (Dissolution) of Legislative (Representative) Authority of a Subject of the Russian Federation

I.V. Kopeykin

Kopeykin Ivan V., Master Degree Student of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Law Faculty of the Lomonosov Moscow State University (MSU).

The article analyzes the grounds and procedure for early termination of powers of legislative (representative) authority of a subject of the Russian Federation, as well as their application practice, and, on this basis, it gives recommendations on improving the existing legal regulation.

Key words: legislative (representative) authority of a subject of the Russian Federation, dissolution, voluntary dissolution, supreme officer of a subject of the Russian Federation (head of the supreme executive state authority of a subject of the Russian Federation), President of the Russian Federation.

Порядок досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ предусмотрен статьей 9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> (далее - Закон об общих принципах).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Полномочия законодательного (представительного) органа прекращаются досрочно в случаях: а) принятия решения о самороспуске; б) вступления в силу решения суда субъекта РФ о неправомочности данного состава депутатов, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; в) роспуска высшим должностным лицом субъекта РФ; г) роспуска Президентом РФ.

Принятие решения о самороспуске. Самороспуск представляет собой добровольное решение представительного органа субъекта РФ о досрочном прекращении своих полномочий, влекущее "невозможность продолжения представительских функций в данном депутатском составе" <2>. Решение о самороспуске принимается в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъекта РФ. Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <3> (далее - Закон об основных гарантиях) установлен срок для проведения досрочных выборов в случае самороспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

--------------------------------

<2> Дзидзоев Р.М., Степаненко Д.М. Институт роспуска представительного органа государственной власти в России // Право и политика. 2006. N 9. С. 9.

<3> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

Решение вопроса о правомочности самороспуска как такового не представляется однозначным. По мнению С.А. Авакьяна, самороспуск противоречит идее народного представительства и, как следствие, не имеет права на существование. Ученый поясняет, что депутаты имеют право досрочно сложить свои полномочия в индивидуальном порядке. В случае же самороспуска решение, принятое половиной депутатов, лишает остальных депутатов возможности продолжать выполнение полномочий <4>.

--------------------------------

<4> Авакьян С.А. Введение // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2001. С. 21.

С другой стороны, автор совершенно справедливо отмечает, что "решение о самороспуске парламента субъекта... означает как бы осознание того, что он не оправдал доверия населения. Самороспуск может быть и конституционно-правовым средством протеста представительного органа - если ему не дают нормально работать. Наконец, самороспуск есть выражение беспомощности представительного органа - он никак не в состоянии наладить работу, она дезорганизована, и тогда депутаты решают: пусть придут новые парламентарии, может, у них все получится" <5>.

--------------------------------

<5> Авакьян С.А. Идеи парламентаризма и проблемы их воплощения в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Парламентаризм в субъектах Российской Федерации: проблемы и перспективы развития: Материалы научно-практической конференции (г. Саранск, 2 - 3 марта 2006 г.). С. 23.

В соответствии со статьей 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Осуществляя свою власть, население субъекта РФ для представления своих интересов избирает законодательный (представительный) орган субъекта РФ, который является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. Однако тот принимает решение о самороспуске.

Возникает вопрос: не нарушает ли действующее правовое регулирование самороспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ право народа на осуществление своей власти через органы государственной власти.

Федеральным законодательством установлен шестимесячный срок для проведения досрочных выборов законодательного (представительного) органа в случае досрочного прекращения его полномочий. При этом срок полномочий депутатов одного созыва не может превышать пять лет. Таким образом, действующее законодательство допускает перерыв в осуществлении законодательной власти в субъекте РФ, составляющий 10% от общего срока осуществления его полномочий.

Мы считаем действующее законодательство, допускающее столь значительный перерыв в осуществлении деятельности единственного органа законодательной власти субъекта РФ, избираемого к тому же напрямую населением, не совсем удачным. Сомнение вызывает сама возможность самороспуска представительного органа, депутаты которого осознают, что законодательная власть населения региона не будет осуществляться в течение полугода.

Если большинство депутатов (что уже свидетельствует о степени их работоспособности) считают, что представительный орган не в состоянии наладить работу, то каждый из депутатов может самостоятельно подать в отставку. Закон об общих принципах предусмотрел для этого случая отдельную процедуру досрочного прекращения полномочий в связи с неправомочностью данного состава депутатов.

Самороспуск как вид протеста тем более недопустим. Тебя избрал народ, ты представляешь его интересы, так уж будь добр сделать все возможное в рамках предусмотренных законом полномочий для оправдания доверия избравшего тебя населения. Самороспуск как вид протеста переносит решение проблемы на плечи парламентариев, которые придут следом.

Поэтому мы считаем, что если уж и допускать возможность самороспуска, то только квалифицированным большинством голосов депутатов и с дальнейшим поражением их пассивного избирательного права на следующих в связи с этим выборах.

Вступление в силу решения суда субъекта РФ о неправомочности данного состава депутатов, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий. Досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ по данному основанию предусмотрено пунктом "в" части 1 статьи 9 Закона об общих принципах. Этим же Законом установлено, что законодательный орган правомочен, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий.

Пунктом 8 статьи 71 Закона об основных гарантиях указано, что в случае досрочного прекращения полномочия депутата, избранного по одномандатному избирательному округу, в этом избирательном округе назначаются дополнительные выборы. Если же депутат был избран в многомандатном избирательном округе, то дополнительные выборы назначаются, если в округе замещено менее двух третей депутатских мандатов (пункт 9 статьи 71). При этом повторные и (или) дополнительные выборы не проводятся, если в результате этих выборов депутат не может быть избран на срок более одного года (пункт 10 статьи 71).

Если в результате досрочного прекращения депутатских полномочий законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ остался в неправомочном составе, дополнительные выборы проводятся не позднее чем через четыре месяца со дня такого досрочного прекращения полномочий, при этом сроки избирательных действий по решению органа, уполномоченного законом назначать дополнительные выборы, могут быть сокращены на одну треть. Новые основные выборы назначаются в случае, когда представительный орган остался в неправомочном составе, а проведение дополнительных выборов не предусмотрено, поскольку в результате этих выборов депутат не может быть избран на срок более одного года.

Анализ положений федерального законодательства позволяет сделать вывод: если изначально представительный орган избран в полном составе, то ситуация, когда депутатов становится менее двух третей, возможна лишь в случае одновременного сложения полномочий сразу не менее чем третью депутатов за год до истечения срока полномочий представительного органа.

Возможна ситуация, когда в состав представительного органа избрано ровно две трети депутатов или чуть больше этого количества. Тогда досрочное прекращение полномочий 1 - 2 депутатов за год до окончания полномочий органа автоматически ведет к неправомочности его состава и, как следствие, роспуску.

М.М. Курманов приводит как пример и другую ситуацию, когда оппозиция численностью более одной трети по договоренности может сложить свои полномочия, что приведет к неправомочности состава депутатов <6>.

--------------------------------

<6> Курманов М.М. Проблемы конституционно-правовой ответственности, прекращения, продления полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов: теоретико-прикладной анализ: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 290.

По нашему мнению, роспуск представительного органа по данному основанию вполне оправдан. Представительный орган должен отражать интересы большинства населения региона, и установленное законодателем количество депутатов, влекущее правомочность состава органа, направлено на достижение этой цели.

Приведенные выше ситуации хоть и вероятны, но могут иметь место только в течение последнего года осуществления полномочий депутатов данного созыва. Поэтому вряд ли подобные ситуации могут стать средством "политического шантажа" и привести к дестабилизации законодательного органа.

В судебной практике имеется случай обращения для подтверждения неправомочности состава депутатов. 28 депутатов Ивановской областной Думы досрочно сложили свои полномочия, что составило более 1/3 от ее состава. При этом законодательный (представительный) орган Ивановской области осуществлял свои полномочия второй год. Гражданин Ивановской области обратился в суд с заявлением о признании неправомочным состава депутатов Ивановской областной Думы четвертого созыва. Представители Думы возражали со ссылкой на закон Ивановской области, предусматривающий замещение вакантных мест в случае сложения полномочий отдельными депутатами. Дело рассматривалось Ивановским областным судом <7> и Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ <8>.

--------------------------------

<7> Решение Ивановского областного суда от 21 декабря 2007 г. по делу N 3-135 // СПС "КонсультантПлюс".

<8> Определение Верховного Суда РФ от 13 февраля 2008 г. по делу N 7-Г08-2 // СПС "КонсультантПлюс".

Суды обеих инстанций указали, что обращение заинтересованного лица в судебном порядке с требованием о признании неправомочным состава депутатов представительного органа власти является самостоятельным способом защиты нарушенных конституционных прав данного лица.

Однако эта позиция не выглядит такой бесспорной. Выше мы цитировали нормы Закона об основных гарантиях, предусматривающие проведение дополнительных выборов в случае, когда полномочия депутата (депутатов) прекращаются досрочно. То есть законодателем такая ситуация предусмотрена и предложено ее решение - проведение дополнительных выборов.

Соглашаясь с позициями судов в том, что ситуация, когда представительный орган стал неправомочным в связи со сложением рядом депутатов своих полномочий, является самостоятельным способом защиты нарушенных прав и основанием роспуска органа по решению суда, следует все-таки уточнить, что это основание досрочного прекращения полномочий регионального парламента только в последний год срока его полномочий.

Возможность проведения дополнительных выборов в нарушение Закона об основных гарантиях не была принята судами во внимание. По нашему мнению, в данном случае избирательная комиссия субъекта РФ должна была назначить дополнительные выборы для замещения выбывших мандатов.

Таким образом, небогатая судебная практика свидетельствует о некоторых проблемах правоприменения и необходимости дальнейшего совершенствования регулирования роспуска представительного органа в случае неправомочности его состава.

Роспуск высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе распустить законодательный (представительный) орган субъекта РФ по следующим основаниям:

- принятие конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения;

- вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что указанный орган государственной власти субъекта РФ в течение трех месяцев подряд либо со дня его избрания в правомочном составе не проводил заседания.

Вопрос досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа в случае принятия нормативного акта, противоречащего Конституции и федеральным законам, был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ <9>. Хотя Конституционный Суд рассматривал основания и процедуру роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ Президентом РФ, отдельные правовые позиции вполне применимы и при роспуске высшим должностным лицом субъекта РФ.

--------------------------------

<9> Постановление от 4 апреля 2002 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 15. Ст. 1497.

Конституционный Суд разделил нормативные акты, противоречие которым устанавливается судом, и указал, что "оценка соответствия акта субъекта Российской Федерации федеральному акту всегда конституционно обоснована закрепленным в Конституции Российской Федерации разграничением предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами". Поэтому проверка соответствия нормативных актов субъектов РФ Конституции и федеральным законам предполагает участие Конституционного Суда. При этом Суд отметил, что в случае применения досрочного прекращения полномочий парламента субъекта РФ обращение в Конституционный Суд обязательно.

Если же суд устанавливает противоречие нормативного акта субъекта РФ его конституции (уставу), то участие Конституционного Суда в этом случае необязательно.

Также отметим и другие позиции органа конституционного правосудия: а) нормативные предписания субъекта РФ, признанные противоречащими актам более высокого порядка, утрачивают силу; б) неподчинение органа государственной власти субъекта РФ судебному решению означает присвоение им властных полномочий и суверенных прав Российской Федерации; в) назначение и проведение новых выборов обеспечивает стабильность государственной власти субъекта РФ; г) исключается роспуск законодательного (представительного) органа в связи лишь с формальным противоречием принятого им нормативного акта федеральному нормативному правовому акту.

Состав пункта 2 статьи 9 Закона об общих принципах сконструирован как формальный, то есть для роспуска парламента субъекта РФ достаточно установить факт неустранения противоречия акту высшего порядка в течение шести месяцев с момента вступления в силу судебного акта. Однако в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда, установления формального противоречия недостаточно для роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

Роспуск законодательного (представительного) органа субъекта РФ по этому основанию вызывает некоторое сомнение касательно реализации преследуемой законодателем цели. Законодатель хотел обеспечить скорейшее приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным законодательством, а роспуск в данном случае выступает как санкция за невыполнение решения суда, что равносильно "присвоению им властных полномочий и суверенных прав Российской Федерации".

Логика ясна, но на это можно посмотреть и с другой стороны.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда нормативные предписания субъекта РФ, признанные противоречащими актам более высокого порядка, утрачивают силу. Таким образом, акт хоть и не отменен, но уже не влечет правовых последствий. Неустранение противоречий в этом случае представляет собой не более чем "блажь" регионального законодателя, которая никаких дивидендов ему не способна принести. Предусматривать отдельное основание для роспуска регионального парламента в этом случае нет никакого смысла.

Возможностей отстоять свою позицию у законодательного органа предостаточно. Если рассматривается дело о противоречии нормативного акта субъекта РФ Конституции или федеральному закону, то у законодательного органа есть право обратиться в Конституционный Суд. Более того, если этого не сделает региональный парламент, то обратиться в Конституционный Суд должен суд, рассматривающий дело. Решение суда первой инстанции можно обжаловать в Верховный Суд. Таким образом, на момент признания акта субъекта РФ противоречащим Конституции или федеральному закону "на руках" у представительного органа будут решения Конституционного Суда и Верховного Суда. Смысла "упираться" еще шесть месяцев нет никакого.

Для приведения регионального закона в соответствие с федеральным законом логичнее предусмотреть иное основание для роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ:

высшее должностное лицо субъекта РФ распускает законодательный (представительный) орган субъекта РФ в случае, если вступившим в законную силу решением суда установлено противоречие нормативного правового акта субъекта РФ Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, и на момент вступления в силу судебного акта имеется неисполненный судебный акт об устранении противоречий.

В дополнение к указанному основанию роспуска регионального парламента целесообразно закрепить в законе право главы субъекта РФ в течение трех месяцев распустить законодательный орган, если трижды судебными актами признано несоответствие регионального акта Конституции или федеральному законодательству.

Так мы сможем достичь сразу двух целей: скорейшее приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным законодательством и более взвешенный подход к нормотворчеству законодательного (представительного) органа.

Важно определиться с причинно-следственной связью между принятием акта и наступлением неблагоприятных последствий. В первом случае (имеется неисполненный судебный акт об устранении противоречий) такая связь неважна и состав должен быть формальным. Неисполнение решения суда является весомым поводом для роспуска законодательного (представительного) органа, и последствия здесь неважны. Важен сам факт игнорирования судебного решения, что Конституционный Суд приравнивает к присвоению суверенных прав Российской Федерации.

В случае роспуска регионального парламента, когда его акты трижды признавались не соответствующими Конституции и федеральному законодательству, наступление неблагоприятных последствий обязательно. В противном случае можно убить на корню всякую законодательную инициативу, что подорвет саму суть представительного органа. Устанавливать наступление предусмотренных законом последствий должен суд, который будет рассматривать заявление об обжаловании решения о роспуске законодательного (представительного) органа, если таковое последует.

Возможна ситуация, когда региональный парламент сменит свой состав, не исполнив решения суда. Поэтому, дабы избежать использования роспуска законодательного органа нового созыва в целях политической борьбы, необходимо установить срок, в течение которого вновь избранный парламент будет обладать иммунитетом от роспуска в случае установления судом противоречия Конституции или федеральному закону регионального акта, принятого законодательным органом прошлого созыва.

Законодатель определил трехмесячный срок, в течение которого избранный в правомочном составе законодательный (представительный) орган обязан провести заседание. Логично этот же срок предоставить региональному парламенту нового созыва для отмены акта, принятого депутатами прошлого созыва.

Роспуск по причине трехкратного признания региональных актов противоречащими Конституции или федеральному закону возможен только тогда, когда акты приняты органом того созыва, который подлежит роспуску.

Принятый региональным парламентом нормативный акт может также противоречить конституции (уставу) субъекта РФ. В этом случае обращение в Конституционный Суд РФ не требуется. По аналогии требуется обращение в конституционный (уставный) суд субъекта РФ, но поскольку они созданы не во всех субъектах РФ, то процедуру целесообразно закрепить в конституциях (уставах) субъектов РФ. В остальном основания роспуска законодательного (представительного) органа должны быть аналогичны тем, которые применяются в случае противоречия акта Конституции или федеральному закону.

Действующее правовое регулирование предусматривает право главы субъекта РФ распустить региональный парламент при установлении судом противоречия регионального акта Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.

По нашему мнению, свобода усмотрения в данном вопросе, предоставленная высшему должностному лицу субъекта РФ, нарушает принцип разделения властей. Глава субъекта РФ, по сути, наделяется правом держать парламент "на крючке", распустив его тогда, когда посчитает нужным. При этом исполнение решения суда отдается на откуп главе субъекта РФ и может вовсе не состояться.

Мы считаем, что роспуск в случае неисполнения решения суда должен носить императивный характер. И наоборот, во втором случае (трехкратное признание региональных актов противоречащими Конституции или федеральному закону) глава субъекта РФ наделяется правом роспуска в течение трех месяцев после вступления в силу решения суда по последнему делу.

Основными конституционными принципами, задействованными в процедуре роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ главой субъекта РФ по рассмотренному выше основанию, являются принцип разделения властей, принцип верховенства закона и принцип непрерывности парламентской деятельности.

В процедуре роспуска парламента участвуют органы исполнительной и судебной властей. Чтобы распустить региональный парламент по предложенной нами процедуре, требуется минимум два судебных решения. В случае противоречия Конституции РФ или федеральному закону требуется еще и решение Конституционного Суда. При этом суды устанавливают юридический факт, а глава субъекта РФ не только может быть заявителем по делу об оспаривании регионального акта, но и своим решением распускает парламент. В данном случае баланс различных ветвей власти соблюдается. Роспуск парламента наступает только в связи с его виновными действиями (бездействием). Соблюдение принципов верховенства закона и непрерывности парламентской деятельности обеспечивается приведением законодательства субъекта РФ в соответствие с федеральным и назначением новых выборов в законодательный (представительный) орган субъекта РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ также вправе распустить законодательный (представительный) орган субъекта РФ, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что указанный орган государственной власти субъекта РФ в течение трех месяцев подряд не проводит заседаний. На принятие решения главе субъекта закон отводит три месяца.

В пояснительной записке к законопроекту, установившему возможность роспуска законодательного органа по этому основанию, указано, что в случае, если по объективным или субъективным причинам законодательный орган субъекта Российской Федерации в течение продолжительного периода времени не проводил и (или) не мог провести заседания, а значит, и принимать решения во исполнение своих полномочий, это может привести к тяжелым социально-экономическим последствиям для населения соответствующего субъекта Российской Федерации.

Идея законодателя ясна - подтолкнуть депутатов к конструктивному поведению, но вот исполнение идеи вызывает вопросы. Парламент может проводить заседания, но при этом не принимать ни одного акта. Согласно статье 7 Закона об общих принципах законы субъекта РФ принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, а конституция (устав) субъекта - большинством не менее двух третей голосов.

Пунктом 11 статьи 4 Закона об общих принципах установлена минимальная численность депутатов для признания заседания законодательного (представительного) органа правомочным - не менее 50% от числа избранных депутатов. Следовательно, ситуация, при которой заседание будет правомочным, но закон субъекта РФ не будет принят, вполне вероятна. Достаточно, чтобы в составе законодательного органа была более или менее сильная оппозиция.

Как правильно заметил М.М. Курманов, основными формами работы законодательных органов субъектов Российской Федерации являются сессии, которые состоят из заседаний, а также проводимых между ними заседаний Президиума, комитетов, парламентских слушаний. Это значит, что непроведение заседаний законодательным органом субъекта Российской Федерации не означает, что он бездействует <10>.

--------------------------------

<10> Курманов М.М. Проблемы конституционно-правовой ответственности, прекращения, продления полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов: теоретико-прикладной анализ: Дис. ... д-ра юрид. наук. С. 262.

Однако смысл деятельности законодательного (представительного) органа состоит не в проведении правомочных заседаний и не в работе комитетов и комиссий, а в принятии нормативных актов, регулирующих жизнь региона. А значит, цель избежать тяжелых социально-экономических последствий для населения путем роспуска регионального парламента за непроведение заседаний в течение трех месяцев не может быть достигнута. И заседания могут проводиться, и комитеты работать, а результата может и не быть.

Мы предлагаем эту норму о роспуске законодательного (представительного) органа расширить. А именно: определить перечень нормативных актов, непринятие которых по вине регионального парламента в течение определенного времени также будет являться основанием для его роспуска. Ответственность за непроведение заседания в течение трех месяцев нужно оставить, как стимул для депутатов "не отлынивать от работы".

Роспуск законодательного (представительного) органа субъекта РФ Президентом РФ. В 2000 году статья 9 Закона об общих принципах была дополнена пунктом 4. Ниже приводится его содержание.

В случае если соответствующим судом установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации приняты конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент Российской Федерации выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации.

Решение Президента Российской Федерации о предупреждении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается в форме указа.

Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент Российской Федерации вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации прекращаются со дня вступления в силу решения Президента Российской Федерации о роспуске указанного органа.

Срок, в течение которого Президент Российской Федерации вправе вынести предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации или принять решение о роспуске указанного органа, не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда.

Сразу обращает на себя внимание неточность, допущенная федеральным законодателем. Ответственность законодательного (представительного) органа субъекта РФ в случае противоречий принятого им нормативного правового акта федеральному закону может наступать только в случае, когда федеральный закон принят по предметам ведения Российской Федерации или предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. При этом в случае роспуска главой региона такое уточнение сделано, что может наталкивать на мысль, что при роспуске Президентом федеральный законодатель специально не разграничил федеральные законы в зависимости от предметов ведения. Повторимся, мы это считаем неточностью. Отдельно также выделены федеральные конституционные законы. Выходит, что за противоречие региональных актов федеральным конституционным законам к ответственности региональный парламент может призываться только Президентом РФ, что не вполне обоснованно.

Роспуск регионального парламента Президентом РФ представляет меру федерального воздействия, необходимость применения которой была обоснована Конституционным Судом РФ. Она "вытекает непосредственно из закрепленных Конституцией основ конституционного строя Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, обязанного обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод, единство статуса личности на всей территории Российской Федерации, а также защиту других конституционных ценностей..." <11>.

--------------------------------

<11> Постановление от 4 апреля 2002 г. N 8-П.

Рассмотрим процедуру роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ Президентом: а) суд устанавливает противоречие регионального акта федеральному акту; б) представительный орган не исполнил решение суда в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока; в) другим судебным решением установлено, что в результате неисполнения судебного акта созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц; г) Президент выносит предупреждение; д) законодательный (представительный) орган в течение трех месяцев вновь не принимает в пределах своих полномочий меры по исполнению решения суда; е) в течение года со дня вступления в силу решения суда Президент вправе распустить региональный парламент.

До 2004 года в процедуре роспуска законодательного органа субъекта РФ участвовала еще Государственная Дума, которая и принимала окончательное решение. Р.М. Дзидзоевым ставится под сомнение целесообразность исключения Государственной Думы из процедуры роспуска законодательного органа субъекта РФ <12>. Мы же, учитывая, по каким основаниям распускает региональный парламент глава субъекта РФ, ставим под сомнение целесообразность всей процедуры федерального воздействия в ее настоящем виде.

--------------------------------

<12> Дзидзоев Р.М. Некоторые вопросы федеративной ответственности субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 11. С. 8 - 11.

Принимая во внимание, что решение Президента можно оспорить в суде, так же как и оспорить решение суда, которым подтверждено возникновение предусмотренных законом последствий, можно констатировать, что процедура роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ может затянуться более чем на год.

Считаем целесообразным унифицировать основания роспуска регионального парламента главой субъекта РФ и Президентом. Ранее нами были предложены два основания - обязанность роспуска в случае установления судом факта противоречия регионального акта федеральному акту при имеющемся неисполненном решении суда и право главы субъекта РФ на роспуск, когда имеются три решения суда о противоречии региональных актов федеральным, повлекшие предусмотренные законом последствия.

Если речь идет о противоречии федеральным актам, то Президент, как глава государства и гарант Конституции, должен обладать такими же правами в отношении роспуска регионального парламента, как и глава субъекта РФ. Единственное отличие - это не обязанность, а право Президента распустить законодательный (представительный) орган субъекта РФ по обоим основаниям. По нашему мнению, федеральное воздействие в таком случае будет обоснованным теми же причинами, которые обозначил Конституционный Суд.

Анализ законодательства, регламентирующего основания и порядок досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ, позволяет увидеть спорные моменты в действующем правовом регулировании, а также предложить пути дальнейшего совершенствования законодательства в этом вопросе.

Литература

1. Авакьян С.А. Введение // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2001.

2. Авакьян С.А. Идеи парламентаризма и проблемы их воплощения в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Парламентаризм в субъектах Российской Федерации: проблемы и перспективы развития: Материалы научно-практической конференции (г. Саранск, 2 - 3 марта 2006 г.).

3. Дзидзоев Р.М., Степаненко Д.М. Институт роспуска представительного органа государственной власти в России // Право и политика. 2006. N 9.

4. Дзидзоев Р.М. Некоторые вопросы федеративной ответственности субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 11. С. 8 - 11.

5. Курманов М.М. Проблемы конституционно-правовой ответственности, прекращения, продления полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации и депутатов: теоретико-прикладной анализ: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 290.

6 октября 1999 года

N 184-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ

ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Принят

Государственной Думой

22 сентября 1999 года

Список изменяющих документов

(в ред. Федеральных законов

от 29.07.2000 N 106-ФЗ, от 08.02.2001 N 3-ФЗ,

от 07.05.2002 N 47-ФЗ, от 24.07.2002 N 107-ФЗ,

от 11.12.2002 N 169-ФЗ, от 04.07.2003 N 95-ФЗ,

от 19.06.2004 N 53-ФЗ, от 11.12.2004 N 159-ФЗ,

от 29.12.2004 N 191-ФЗ, от 29.12.2004 N 199-ФЗ,

от 21.07.2005 N 93-ФЗ, от 31.12.2005 N 199-ФЗ,

от 31.12.2005 N 202-ФЗ, от 31.12.2005 N 203-ФЗ,

от 03.06.2006 N 73-ФЗ, от 12.07.2006 N 106-ФЗ,

от 18.07.2006 N 111-ФЗ, от 25.07.2006 N 128-ФЗ,

от 27.07.2006 N 153-ФЗ, от 25.10.2006 N 172-ФЗ,

от 04.12.2006 N 201-ФЗ,

от 29.12.2006 N 258-ФЗ (ред. 18.10.2007),

от 02.03.2007 N 24-ФЗ, 23.03.2007 N 37-ФЗ,

от 26.04.2007 N 63-ФЗ, от 10.05.2007 N 69-ФЗ,

от 18.06.2007 N 101-ФЗ, от 19.07.2007 N 133-ФЗ,

от 21.07.2007 N 191-ФЗ, от 21.07.2007 N 194-ФЗ,

от 18.10.2007 N 230-ФЗ, от 08.11.2007 N 257-ФЗ,

от 29.03.2008 N 30-ФЗ, от 14.07.2008 N 118-ФЗ,

от 22.07.2008 N 141-ФЗ, от 22.07.2008 N 157-ФЗ,

от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 25.11.2008 N 221-ФЗ,

от 03.12.2008 N 249-ФЗ, от 25.12.2008 N 274-ФЗ,

от 25.12.2008 N 281-ФЗ, от 09.02.2009 N 4-ФЗ,

от 05.04.2009 N 41-ФЗ, от 18.07.2009 N 175-ФЗ,

от 23.11.2009 N 261-ФЗ, от 17.12.2009 N 319-ФЗ,

от 17.12.2009 N 326-ФЗ, от 29.03.2010 N 29-ФЗ,

от 05.04.2010 N 40-ФЗ, от 05.04.2010 N 42-ФЗ,

от 08.05.2010 N 83-ФЗ, от 04.06.2010 N 118-ФЗ,

от 27.07.2010 N 191-ФЗ, от 28.09.2010 N 243-ФЗ,

от 04.10.2010 N 261-ФЗ, от 08.11.2010 N 293-ФЗ,

от 15.11.2010 N 296-ФЗ, от 15.11.2010 N 297-ФЗ,

от 29.11.2010 N 313-ФЗ, от 23.12.2010 N 369-ФЗ,

от 23.12.2010 N 376-ФЗ, от 28.12.2010 N 406-ФЗ,

от 21.04.2011 N 69-ФЗ, от 27.06.2011 N 157-ФЗ,

от 01.07.2011 N 170-ФЗ, от 11.07.2011 N 192-ФЗ,

от 18.07.2011 N 224-ФЗ, от 18.07.2011 N 242-ФЗ,

от 19.07.2011 N 246-ФЗ, от 25.07.2011 N 263-ФЗ,

от 21.11.2011 N 326-ФЗ, от 21.11.2011 N 329-ФЗ,

от 21.11.2011 N 331-ФЗ, от 30.11.2011 N 361-ФЗ,

от 30.11.2011 N 364-ФЗ, от 07.12.2011 N 417-ФЗ,

от 28.02.2012 N 10-ФЗ, от 29.02.2012 N 15-ФЗ,

от 23.04.2012 N 34-ФЗ, от 02.05.2012 N 40-ФЗ,

от 28.07.2012 N 137-ФЗ, от 01.12.2012 N 210-ФЗ,

от 03.12.2012 N 231-ФЗ, от 03.12.2012 N 234-ФЗ,

от 03.12.2012 N 244-ФЗ, от 25.12.2012 N 271-ФЗ,

от 02.04.2013 N 30-ФЗ, от 05.04.2013 N 55-ФЗ,

от 07.05.2013 N 102-ФЗ, от 07.05.2013 N 104-ФЗ,

от 07.06.2013 N 117-ФЗ, от 07.06.2013 N 118-ФЗ,

от 07.06.2013 N 120-ФЗ, от 02.07.2013 N 176-ФЗ,

от 02.07.2013 N 178-ФЗ, от 02.07.2013 N 185-ФЗ,

от 30.09.2013 N 264-ФЗ, от 22.10.2013 N 284-ФЗ,

от 02.11.2013 N 303-ФЗ, от 25.11.2013 N 317-ФЗ,

от 21.12.2013 N 359-ФЗ, от 21.12.2013 N 371-ФЗ,

от 28.12.2013 N 416-ФЗ, от 28.12.2013 N 445-ФЗ,

от 21.02.2014 N 19-ФЗ, от 12.03.2014 N 28-ФЗ,

от 12.03.2014 N 29-ФЗ, от 02.04.2014 N 70-ФЗ,

от 27.05.2014 N 136-ФЗ, от 23.06.2014 N 165-ФЗ,

от 28.06.2014 N 191-ФЗ, от 21.07.2014 N 255-ФЗ,

от 21.07.2014 N 256-ФЗ, от 14.10.2014 N 307-ФЗ,

от 22.10.2014 N 315-ФЗ, от 04.11.2014 N 328-ФЗ,

от 29.12.2014 N 458-ФЗ, от 31.12.2014 N 519-ФЗ,

от 03.02.2015 N 6-ФЗ, от 08.03.2015 N 23-ФЗ,

от 30.03.2015 N 63-ФЗ, от 30.03.2015 N 64-ФЗ,

от 06.04.2015 N 76-ФЗ, от 06.04.2015 N 77-ФЗ,

от 29.06.2015 N 156-ФЗ, от 29.06.2015 N 174-ФЗ,

от 13.07.2015 N 233-ФЗ, от 13.07.2015 N 254-ФЗ,

от 05.10.2015 N 274-ФЗ, от 05.10.2015 N 285-ФЗ,

от 03.11.2015 N 303-ФЗ, от 28.11.2015 N 354-ФЗ,

от 30.12.2015 N 446-ФЗ, от 30.12.2015 N 447-ФЗ,

от 09.03.2016 N 66-ФЗ, от 02.06.2016 N 159-ФЗ,

от 23.06.2016 N 197-ФЗ, от 03.07.2016 N 289-ФЗ,

от 03.07.2016 N 298-ФЗ,

с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ

от 07.06.2000 N 10-П, от 12.04.2002 N 9-П)

Система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

(в ред. Федерального закона от 04.07.2003 N 95-ФЗ)

В настоящем Федеральном законе термины "исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации" и "органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации" используются в одном значении.