2.2 Отчет и контроль за выполнением муниципальных заданий

Бюджетные и автономные учреждения выполняют государственное (муниципальное) задание, финансовое обеспечение которого осуществляется путем перечисления учреждению субсидий (п. 6 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях <1>, ст. 4 Закона об автономных учреждениях <2>). В статье автор, опираясь на результаты контрольных мероприятий, осветит нарушения, которые допускаются при составлении государственного (муниципального) задания и его исполнении. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях". <2> Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях". Согласно ст. 6 БК РФ государственное (муниципальное) задание представляет собой документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ). Порядок формирования государственного (муниципального) задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются учредителем учреждения. Так, порядок формирования государственного задания в отношении федеральных государственных бюджетных и казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания утвержден Постановлением Правительства РФ от 02.09.2010 N 671 (далее - Постановление N 671, Порядок формирования государственного задания). Порядок формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядок финансового обеспечения выполнения задания утверждены Постановлением Правительства РФ от 18.03.2008 N 182 (далее - Положение N 182). В отношении учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений разрабатываются аналогичные нормативные акты, например Приказ комитета по здравоохранению Ленинградской области от 28.03.2014 N 6 "Об утверждении государственным бюджетным учреждениям и автономным учреждениям, подведомственным Комитету по здравоохранению Ленинградской области, государственных заданий, финансируемых за счет средств областного бюджета Ленинградской области, на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов". Государственное (муниципальное) задание на основании ст. 69.2 БК РФ должно содержать: - определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; - порядок оказания соответствующих услуг; - предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством РФ предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством РФ. Кроме того, государственное (муниципальное) задание устанавливает показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) государственной (муниципальной) услуги (работы), а также порядок ее оказания (выполнения). Государственные (муниципальные) задания формируются для бюджетных и автономных учреждений органами, осуществляющими функции и полномочия их учредителя, для казенных учреждений - главными распорядителями бюджетных средств, в ведении которых эти учреждения находятся. При этом принятие решения о формировании задания для государственных (муниципальных) казенных учреждений является правом, а не обязанностью главных распорядителей бюджетных средств, в ведении которых такие учреждения находятся (разд. 5 Комментариев (комплексных рекомендаций) по вопросам, связанным с реализацией положений Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ, приведенных в Письме Минфина России от 22.10.2013 N 12-08-06/44036 (далее - Комплексные рекомендации по реализации Федерального закона N 83-ФЗ)). При установлении бюджетному, казенному или автономному учреждению государственного (муниципального) задания на оказание нескольких государственных (муниципальных) услуг (выполнение нескольких работ) задание формируется из нескольких разделов, каждый из которых должен содержать требования к оказанию одной государственной (муниципальной) услуги (выполнению одной работы). При установлении учреждению государственного (муниципального) задания одновременно на оказание услуги (услуг) и выполнение работы (работ) задание формируется из двух частей, каждая из которых должна содержать отдельно требования к оказанию услуги (услуг) и выполнению работы (работ). Следует заметить, что форма задания учредителя нередко устанавливает требования к отчетности об исполнении задания учредителя. Часто она содержит: - форму отчета об исполнении государственного (муниципального) задания учредителя; - сроки представления отчета; - иные требования к отчетности об исполнении задания. Учреждение в сроки, установленные учредителем, составляет отчет об использовании субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания учредителя и представляет его учредителю.

Контроль за выполнением учреждением государственного (муниципального) задания осуществляет учредитель. По мнению Минфина России, изложенному в Письме от 24.04.2013 N 02-13-09/14197, нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (местной администрации муниципального образования), устанавливающим порядок формирования государственного (муниципального) задания и финансового обеспечения его выполнения бюджетными и автономными учреждениями субъекта РФ (муниципальными бюджетными и автономными учреждениями), может быть предусмотрено, что орган государственной власти субъекта РФ (орган местного самоуправления), осуществляющий функции и полномочия учредителя в отношении учреждений, при утверждении порядка осуществления контроля за выполнением государственного (муниципального) задания вправе определить такие сроки представления отчетности и проведения мероприятий в рамках предварительного и последующего контроля, которые позволили бы ему своевременно получать информацию о фактических отклонениях выполнения задания и принять, в случае необходимости, соответствующие меры к руководителю учреждения за невыполнение задания либо откорректировать показатели последнего. Как показывают результаты проверок, нередко при составлении государственного (муниципального) задания и его исполнении допускаются нарушения. Предлагаем ознакомиться с результатами контрольных мероприятий, которые, как мы надеемся, позволят вам оценить результаты своей работы и определить, все ли вы (органы, осуществляющие функции и полномочия учредителя, главные распорядители бюджетных средств) делаете правильно. Составление задания учредителя без утвержденного ведомственного перечня услуг. Целью контрольного мероприятия была "проверка целевого и эффективного использования средств субсидии, направленной из муниципального бюджета на финансовое обеспечение задания учредителя на оказание государственных (муниципальных) услуг". В ходе контрольных мероприятий проверялись правильность формирования муниципального задания и его финансовое обеспечение, по итогам был составлен акт, в котором была отражена следующая информация. В соответствии с п. 3 ст. 69.2 БК РФ муниципальное задание на оказание муниципальных услуг муниципальными учреждениями формируется в порядке, установленном местной администрацией. В силу п. 4 ст. 69.2 финансовое обеспечение выполнения муниципального задания осуществляется за счет средств местного бюджета в порядке, определенном местной администрацией. Постановлением администрации Мучкапского района от 05.07.2011 N 671 "О порядке формирования муниципального задания в отношении районных муниципальных учреждений и финансового обеспечения муниципального задания" утвержден соответствующий порядок формирования муниципального задания. Одним из первоочередных условий формирования муниципального задания является формирование ведомственного перечня услуг, который в соответствии с п. 3 Постановления администрации Мучкапского района от 05.07.2011 N 671 формируется на основании базового перечня, утвержденного Постановлением администрации Мучкапского района от 14.07.2010 N 425. Указанный перечень невозможно использовать при формировании муниципального задания, так как он не содержит обязательных показателей, среди которых: - категория потребителей; - показатели, характеризующие качество услуги; - наименования учреждений. В нарушение Федерального закона N 210-ФЗ <3> в отношении проверяемых учреждений образования ведомственный перечень услуг не утвержден. -------------------------------- <3> Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Для справки. При формировании государственного (муниципального) задания начиная с заданий на 2016 г. (на 2016 г. и на плановый период 2017 и 2018 гг.) применяются нормы п. 3.1 ст. 69.2 БК РФ, из которого следует, что ведомственные перечни государственных (муниципальных) услуг и работ формируются и ведутся в соответствии с базовыми (отраслевыми) перечнями государственных и муниципальных услуг и работ, утвержденными федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности. Порядок формирования, ведения и утверждения ведомственных перечней государственных услуг и работ, оказываемых и выполняемых федеральными государственными учреждениями, определен Постановлением Правительства РФ от 26.02.2014 N 151 (далее - Постановление N 151). Порядок формирования, ведения и утверждения ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых и выполняемых государственными учреждениями субъектов РФ, муниципальными учреждениями, устанавливается соответственно высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, местными администрациями муниципальных образований с соблюдением общих требований, установленных Правительством РФ. В соответствии с п. 2 Постановления N 151 федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, необходимо утвердить до 01.07.2014 базовые (отраслевые) перечни государственных и муниципальных услуг и работ. В свою очередь, п. 3 данного документа вменяет в обязанность федеральным органам государственной власти (государственным органам), осуществляющим функции и полномочия учредителя федеральных бюджетных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, до 01.01.2016 привести в соответствие с Постановлением N 151 ведомственные перечни государственных услуг и работ, оказываемых (выполняемых) находящимися в их ведении федеральными государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности. Форма муниципального задания, которое было доведено до учреждения, не соответствует форме, утвержденной в нормативном акте муниципалитета. Как показывают результаты проверок, муниципальное задание часто бывает составлено по форме, которая по наполнению не в полном объеме соответствует форме, утвержденной нормативным актом субъекта РФ, муниципалитета. В частности, нередко в используемом учреждением задании учредителя: - отсутствуют показатели, характеризующие качество муниципальной услуги, объем муниципальной услуги (в натуральных показателях); - показатель "Объем муниципальной услуги" проставлен в денежной оценке, что не предусмотрено формой муниципального задания; - в графе "Значения предельных цен" не проставлены цены; - отсутствует нумерация отдельных показателей муниципального задания; - наличествуют ссылки на недействующий нормативный акт. Наименование услуги, указанное в муниципальном задании, не соответствует основному виду деятельности, поименованному в уставе учреждения. Государственное задание формируется в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными учредительными документами федерального бюджетного или федерального казенного учреждения (п. 1 Порядка формирования государственного задания). Аналогичная норма содержится в соответствующих нормативных актах субъектов РФ и муниципальных органов власти. Но не всегда эта норма соблюдается. Например, как показали итоги одной проверки, наименование муниципальной услуги "Предоставление общедоступного бесплатного дошкольного образования" не соответствует основной деятельности, предусмотренной уставом учреждения, - "реализация общеобразовательных программ дошкольного образования". Ошибочное указание в задании учредителя потребителей услуг. Согласно нормам п. 11 Порядка формирования государственного задания при оказании в случаях, установленных федеральным законом, федеральными бюджетными учреждениями государственных услуг (выполнении работ) гражданам и юридическим лицам за плату в пределах установленного государственного задания размер субсидии рассчитывается с учетом средств, планируемых к поступлению от потребителей указанных услуг (работ). Государственное задание на оказание услуг физическим и юридическим лицам также содержит (п. 3 Положения N 182): - определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; - порядок оказания соответствующих услуг; - предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов). Аналогичные положения содержатся в соответствующих нормативных актах субъектов РФ и муниципальных органов власти. Нередко в задании учредителя неверно указывается потребитель услуги. Например, как потребители услуг прописаны дети в возрасте от двух до семи лет, тогда как в соответствии с Комплексными рекомендациями по реализации Федерального закона N 83-ФЗ и Письмом Минобрнауки России от 31.01.2008 N 03-133 "О внедрении различных моделей обеспечения равных стартовых возможностей получения общего образования для детей из разных социальных групп и слоев населения" потребителями услуг являются физические лица (родители (законные представители)). Отсутствие в заданиях учредителей показателей, характеризующих качество оказываемых учреждением услуг. Согласно ст. 69.2 БК РФ орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, обязан включить в государственное (муниципальное) задание показатели качества государственных (муниципальных) услуг. Их не стоит путать с утверждаемыми уполномоченными органами власти стандартами оказания услуг (Комплексные рекомендации по реализации Федерального закона N 83-ФЗ). В отличие от показателей качества, стандарт оказания услуги является обязательным при ее оказании и устанавливает необходимые характеристики и требования, которым должна удовлетворять услуга. Невыполнение стандарта влечет за собой невыполнение государственного (муниципального) задания. Показатели качества могут характеризовать как процесс оказания услуги (например, число сотрудников учреждения, имеющих ученую степень (ученое звание, первую или высшую квалификационную категорию); отсутствие предписаний надзорных органов; доля персонала, прошедшего повышение квалификации (профессиональную переподготовку) в течение года; время ожидания визита на прием), так и ее результат (например, доля обучающихся - участников (лауреатов, призеров) региональных (национальных, международных) конкурсов (смотров, олимпиад); число выпускников, получивших диплом о высшем образовании с отличием; продолжительность жизни пациентов (клиентов), получивших услугу). Достижение установленных показателей качества может являться основанием для увеличения объема государственного (муниципального) задания, для премирования руководителя и работников учреждения. Пункт 3 Положения N 182, п. 2 Порядка формирования государственного задания и другие аналогичные нормативные акты также устанавливают требование о наличии в государственном (муниципальном) задании показателей, характеризующих качество и (или) объем (содержание) оказываемых услуг (выполняемых работ). Как показывают результаты проверок, не всегда в муниципальных заданиях раскрываются показатели, характеризующие качество оказываемой государственной (муниципальной) услуги. В результате, в частности, не раскрывается исполнение государственного (муниципального) задания. Государственные (муниципальные) задания не были скорректированы, несмотря на внесение поправок в нормативные акты, на основании которых они были сформированы, и изменение размера бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете для финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания. Согласно п. 5 Порядка формирования государственного задания в случае внесения изменений в показатели государственного задания, в нормативные правовые акты, на основании которых было сформировано задание, а также изменения размера бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете для финансового обеспечения выполнения задания, влекущих за собой его изменение, формируется новое государственное задание, которое утверждается главными распорядителями средств федерального бюджета, в ведении которых находятся федеральные казенные учреждения, либо федеральными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя федеральных бюджетных учреждений. Такая норма нередко содержится и в других подобных нормативных актах. В частности, п. 5 Порядка формирования муниципального задания установлено, что муниципальное задание может быть изменено при внесении изменений в нормативные правовые акты, на основании которых сформировано (при изменении объема задания и корректировки нормативных затрат), и при изменении бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете района. В ходе проверки было выявлено, что установленный порядок не соблюдается, так как изменения бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете муниципального района для финансового обеспечения выполнения муниципального задания учреждением, не влекли за собой изменение объема задания в натуральном выражении.