0. Степанков в. Прокуратура России: из истории в завтра// Законность, 1992. № 3. С. 3.

1. Советская прокуратура. История и современность. М., 1977. С. 39; Мурашкин г.А. Орга­ны прокуратуры в механизме советского государства. Киев, 1972. С. 60.

2. Советская прокуратура в важнейших документах (Сборник). М., 1956. С. 35.

Положением о военных трибуналах и военной прокуратуре 1926 г. четко определялся круг обязанностей военных прокуроров, которые сохранялись вплоть до Великой Отечественной войны: а) осуществление общего надзора за законностью действий всех должностных лиц и учреждений Красной Ар­мии; б) опротестование всех нарушающих закон приказов, циркуляров, по­становлений и иных распоряжений, за исключением оперативных; в) возбуж­дение в необходимых случаях уголовного преследования против лиц, совер­шивших преступления; г) осуществление всех функций прокурорского над­зора по делам, подсудным военным трибуналам; д) надзор за всеми органами предварительного расследования и дознания в Красной Армии, а равно за особыми отделами ОГПУ в порядке Положения об Объединенном Государ­ственном Политическом управлении; е) надзор за правильностью содержания под стражей лиц, числящихся за военными трибуналами, а равно за органами следствия, дознания и особых отделов ОГПУ; надзор за правильностью со­держания под стражей военнослужащих, числящихся за всеми органами следствия и дознания, во всех местах заключения с тем, чтобы об обнару­женных неправильностях в содержании военнослужащих ставить в извест­ность соответствующего прокурора; ж) осуществление надзора за исполне­нием приговоров военных прокуроров.

Важным этапом на пути построения строго централизованной прокурату­ры Советского государства, каковой она являлась к началу Великой Отече­ственной войны, явилось принятие 20 июня 1933 г. Постановления ЦИК и СНК СССР «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР»⁴.

В Постановлении от 20 июня 1933 г. были определены функции Прокура­туры Союза ССР и порядок их осуществления:

а) надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР и союзных республик и местных органов власти Кон­ституции и постановлениям правительства Союза ССР;

б) наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями союзных республик с правом истребования любо­го дела в любой стадии производства, опротестования приговоров и решений судов в вышестоящие судебные инстанции и приостановления их исполне­ния;

в) возбуждение уголовного преследования и поддерживание обвинения во всех судебных инстанциях на территории Союза ССР;

г) надзор на основе особого положения за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции, уголовного розыска и исправительно-трудовых учреждений;

д) общее руководство деятельностью прокуратуры союзных республик.

Из данных пунктов Постановления можно выделить основные отрасли

прокурорского надзора, ставшие традиционными: общий надзор, надзор за правильным и единообразным применением законов судебными органами; надзор за производством предварительного расследования; надзор за закон­ностью и правильностью действий милиции, исправительно-трудовых учре­ждений.

Военная прокуратура вошла в систему Прокуратуры СССР как особая ее ветвь. В составе Прокуратуры СССР была образована Главная военная про­куратура на правах управления. Главный военный прокурор являлся старшим помощником Прокурора Союза СССР.

Единство руководства органами общей и военной прокуратуры содейст­вовало установлению большей связи между ними и обеспечению независи­мости военной прокуратуры от командования, а также позволяло в случае необходимости пополнять органы военной прокуратуры квалифицирован­ными работниками общей прокуратуры.

21 июня 1933 г. постановлением ЦИК СССР первым Прокурором Союза ССР был назначен известный государственный и политический деятель Иван

Алексеевич Акулов. Его заместителем стал Андрей Януарьевич Вышин­ский⁵.

17 декабря 1933 г. ЦИК И СНК СССР утвердили Положение о Прокура­туре Союза ССР⁶. Это был один из самых важных законодательных актов, уточнявших функции органов прокуратуры. Одновременно с утверждением 17 декабря 1933 г. Положения о Прокуратуре Союза ССР была ликвидирова­на Прокуратура при Верховном суде СССР. Прокурор Союза ССР утвер­ждался ЦИК СССР и был подотчетен ему и его Президиуму. Одновременно он был подотчетен также и СНК СССР.

Положение оставило основные задачи и функции Прокуратуры в том ви­де, в каком они провозглашались в Постановление об ее учреждении. Кроме этого в положении говорилось о порядке осуществления данных функций, определялись взаимоотношения и формы руководства Прокурора СССР дея­тельностью прокуроров союзных республик, поскольку они продолжали то­гда оставаться в составе наркоматов юстиции. Таким образом, прокуроры союзных республик находились в своеобразном двойном подчинении: они подчинялись наркому юстиции союзной республики и Прокурору СССР.

Положение регулировало порядок назначения прокуроров на должности, который сохранялся и накануне и во время Великой Отечественной войны. Согласно ему, прокуроры союзных республик назначались и отзывались Прокурором Союза ССР по согласованию с ЦИК союзных республик, а крае­вые, областные прокуроры и прокуроры автономных республик назначались и отзывались прокурорами союзных республик с согласия Прокурора Союза. Прокуроры по спецделам в союзных и автономных республиках, краях и об­ластях, а таюке прокуроры по надзору за ОГПУ назначались и отзывались только Прокурором Союза ССР.

Распоряжения Прокурора СССР могли отменить (или приостановить) только ЦИК СССР и СНК СССР. Прокурор СССР участвовал с совещатель­ным голосом в заседаниях ЦИК Союза ССР, Совнаркома СССР, Совета Тру­да и Обороны. Он имел право законодательной инициативы.

Все это обеспечивало единство и строгую централизацию органов проку­ратуры страны, а также определенное место в советском государственном аппарате. Чем следует объяснить процесс централизации прокурорской сис­темы в СССР, активизация которого началась в первой половине 30-х гг. и закончилась накануне Великой Отечественной войны?

Проведенное исследование позволяет высказать по этому вопросу сле­дующие соображения. В указанные годы стало очевидным, что процессы ин­дустриализации страны, коллективизации сельского хозяйства протекали в условиях, когда далеко не все члены общества - каждый на своем участке жизни и деятельности — делали все от них зависящее, чтобы соответствовать требованиям, выдвинутым партийно-государственным руководством СССР.

Степень отклонения от требований была различной, начиная от индиффе­рентного отношения к этим процессам и кончая активным противодействием противников режима. Также было неоднозначным отношение членов обще­ства к требованию относиться к государственному имуществу и к имуществу колхозов и других общественных организаций как к «священному и непри­косновенному». Далеко не все жертвовали собой, своим имуществом ради обеспечения охраны государственной и общественной собственности. Доста­точно сказать, что в этот период резко возросло количество совершенных преступлений (например, хищение на государственных предприятиях и в колхозах). В 1932 г. всего за совершение преступлений было осуждено 1.133.511 человек, а в 1933 г. эти показатели составляли уже 1.430.560 чело­век⁷. Также следует подчеркнуть, что непрерывно расширяющийся социаль­ный слой должностных лиц, деятельность которых затрагивала более или менее существенные права и законные интересы практически каждого совет­ского человека в производственной или бытовой сфере, осуществлял эту дея­тельность далеко не всегда в соответствии с требованиями закона, что неиз­бежно приводило к нарушениям прав и законных интересов граждан.

Причины такого рода несоответствия установок многих членов советско­го общества предъявляемым требованиям были самыми разнообразными — от принципиального невосприятия официальной политической линии и готов­ности к активному противодействию ее проведения до политической апатии.

Как видно из изложенного, задача, которую призвано было решать пар­тийно-политическое руководство СССР в 30-е годы, обусловила реализацию организационных мероприятий, направленных на создание последовательно централизованной прокурорской системы, способной более эффективно пре­творять в жизнь решения и указания, получаемые от высших партийных и государственных органов СССР.

Система органов прокуратуры к тому времени помимо Прокуратуры Союза ССР состояла из прокуратур союзных республик, автономных респуб­лик, краев, областей, городов, действующих на правах прокуратур областей, прокуратур автономных областей, автономных округов, районных и город­ских прокуратур. В крупных городах, в которых имелись районы, Прокурор СССР мог создавать прокуратуры районов с подчинением их прокуратуре города. Прокуратура города как структурное подразделение входила в про­куратуру области, поэтому прокурор города осуществлял главным образом организационные функции.

Нельзя вместе с тем не остановиться на некоторых организационных во­просах, которые в определенный период Прокуратурой СССР были решены неудачно. Это необходимо сделать в интересах предотвращения подобных ошибок в настоящее время при реформировании органов прокуратуры.

Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. Об учреждении Прокуратуры СССР не содержало указаний о внутренней структуре этого нового органа. Не имелось таких указаний и в Положении о Прокуратуре СССР, утвержденном ЦИК и СНК СССР 17 декабря 1933 г.

В первые месяцы своего существования Прокуратура СССР действовала в составе основных организационных подразделений, которые исторически сложились в прокуратурах союзных республик. Непременными из них были подразделения по надзору за исполнением законов в сферах государственно­го управления, следствия, судебной деятельности.

Необходимо также подчеркнуть, что Положение о Прокуратуре СССР ре­гулировало организацию и деятельность лишь самой Прокуратуры СССР, не затрагивая деятельность органов прокуратуры на местах. Последнее обуслав­ливалось тем, что в период образования Прокуратуры СССР деятельность органов прокуратуры на местах регулировалась республиканским законода­тельством, принятым при образовании прокуратуры каждой из союзных рес­публик. Но эти законодательные акты в 1936 г. в связи с выделением респуб­ликанских прокуратур из наркоматов юстиции и подчинением Прокуратуре СССР были отменены. Таким образом, на протяжении ряда лет существовало крайне ненормальное положение, при котором органы прокуратуры, при­званные к осуществлению надзора за точным исполнением законов, сами действовали без достаточно развитой законодательной базы.

25 марта 1934 г. Прокурор Союза СССР И.А. Акулов издал приказ № 76 «О перестройке аппарата прокуратуры в центре и на местах»⁸. В приказе от­мечалось, что отделы перестраиваются по производственному и производст­венно-территориальному принципу. По мнению руководства Прокуратуры Союза ССР, это должно было обеспечить «высокое качество работы по охра­не общественной (социалистической) собственности и осуществлению со­циалистической законности» во всех сферах народного хозяйства и государ­ственного аппарата, усилить единоначалие и личную ответственность каждо­го прокурора за порученную ему работу.

Эта перестройка повлекла за собой известное свертывание общего надзо­ра, поскольку вновь созданные секторы в соответствии с мотивировкой при­каза направили свое основное внимание на судебно-следственную работу. В частности, было допущено ослабление надзора за законностью правовых ак­тов органов государственного управления. Этот отрицательный результат был признан и осужден приказом Прокурора СССР № 292 от 11 мая 1935 г. «Об усилении надзора за революционной законностью», одобренным СНК СССР⁹.

Постановлением ЦИК СССР от 3 марта 1935 г. И.А. Акулов был утвер­жден секретарем ЦИК СССР. Новым Прокурором Союза был назначен А.Я. Вышинский.

При А.Я. Вышинском было много случаев репрессирования прокурор­ских работников. В течение второй половины 1937 г. ив начале 1938 г. «большая чистка» нанесла значительный удар по работникам советской юс­тиции. В эти года установлено 280 репрессированных прокуроров и следова­телей, из них 90 человек расстреляны по приговорам судов. Наиболее жесто­кие преследования осуществлялись в те годы в отношении прокуроров рес­публик, краев и областей. 44 из них были арестованы и осуждены, причем 23 - к высшей мере наказания, а 17- отправлены в лагеря, где отбывали дли­тельный срок. Впоследствии трое умерли, а один покончил жизнь самоубий­ством. В числе репрессированных и расстрелянных были и женщины- прокуроры¹⁰.

Вышинский не только был хорошо осведомлен об арестах, казнях и осу­ждении к длительным срокам заключения прокуроров и следователей, но и сам принимал участие в репрессиях в своем ведомстве: лично или через сво­их заместителей давал санкции на их арест по первому же требованию ра­ботников НКВД, увольнял прокуроров, иногда сам предлагал чекистам при­смотреться к тому или иному сотруднику.

В истории Прокуратуры СССР накануне и в годы Великой Отечественной войны немало примеров того, как прокуроры СССР и члены их семей безос­новательно арестовывались, подвергались допросам и в некоторых случаях к ним применялась высшая мера наказания — расстрел.

Для прокурорских работников был отработан свой «трафарет». Как пра­вило, уголовные дела возбуждались по докладным запискам, точнее по доно­сам, работников органов НКВД, недовольных действиями прокуроров. В них отмечалось, что такой-то прокурор противодействует борьбе с «врагами на­рода», необоснованно отказывает в санкциях на арест, возвращает на досле­дование контрреволюционные дела. Вскоре появлялась некая оперативная разработка, свидетельствующая о якобы вскрытом антисоветском «подпо­лье» с троцкистским уклоном, а то и зреющем террористическом заговоре в прокуратуре. На наиболее сильных и влиятельных прокуроров органами НКВД¹¹.

При А .Я. Вышинском репрессиям подверглись многие советские проку­роры, как бывшие, уже оставившие свой пост и занимающиеся другой дея­тельностью, так и действующие, отправлявшиеся в тюрьмы прямо из своего прокурорского кабинета. Среди них были те, кто стоял у истоков органов прокуратуры, руководил прокуратурами Союза ССР, республик, краев и об­ластей.

Процесс централизации советской прокуратуры в общесоюзном масштабе был завершен в 1936 г., когда был принят ряд важных нормативно-правовых актов, регулирующих организацию и деятельность органов советской проку­ратуры, и положения которых были определяющими для них в предвоенный и военный периоды.

20 июля 1936 г. ЦИК и СНК СССР было принято Постановление «Об об­л

разорении Народного комиссариата юстиции СССР» , статья 2 которого гла­сила: «Выделить из системы Народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик органы прокуратуры и следствия, подчинив их непо­средственно Прокурору Союза СССР»¹².

5 ноября 1936 г. Постановлением СНК СССР «О структуре Прокуратуры СССР» утверждалась новая структура Прокуратуры Союза. Были ликвидиро­ваны производственные отделы (промышленный, по делам торговли, коопе­рации, финансов и другие), а в основу построения ее отделов положены от­расли прокурорского надзора (в том числе общий надзор и надзор за закон­ностью рассмотрения дел в суде). Новая структура состояла из 15 подразде­лений: Главная Военная Прокуратура; Главная Прокуратура Железнодорож­ного транспорта; Главная Прокуратура Водного транспорта; Отдел общего надзора; Уголовно-судебный отдел; Гражданско-судебный отдел; Следствен­ный отдел; Отдел по специальным делам; Отдел по надзору за местами за­ключения; Отдел по жалобам; Отдел кадров; Группа учета и информации; Особый сектор; Управление делами; Секретариат . Непосредственно при прокуроре СССР состояли прокуроры для особых поручений, следователи по важнейшим делам, инспектора и консультанты. Прокурору СССР примени­тельно к установленной данным постановлением структуре центрального ап­парата предлагалось установить структуру прокуратур союзных и автоном­ных республик, краев и областей (ст. 3) . Эта структура просуществовала в основе своей до принятия Президиумом Верховного Совета СССР 7 апреля 1956 года постановления «О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР»¹³.

Говоря о функциях прокуратуры, следует отметить, что в Конституции 1936 г. подчеркивалось, что органы прокуратуры осуществляют свои функ­ции независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Прокурору СССР (ст. 117). На Прокурора СССР выл возложен высший над­зор за точным исполнением законов всеми народными комиссариатами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностны­ми лицами, а также гражданами СССР¹⁴. Таким образом, Конституция СССР 1936 г. впервые в истории конституционного законодательства вводит поня­тие высшего надзора за точным исполнением законов, осуществляемого Прокурором Союза ССР (ст. 113).

Прокуратура СССР стала также мощным орудием контроля за деятельно­стью судебных учреждений всех уровней. Для этого она получила, по суще­ству, чрезвычайные полномочия. Прокурор СССР имел право требовать для просмотра судебные и следственные дела на любой стадии производства, а также дела, законченные производством; опротестовывать приговоры и ре­шения судов в вышестоящие судебные инстанции, приостанавливая их ис­полнение; требовать пересмотра в порядке надзора приговоров и решений, вступивших в законную силу; давать необходимые указания органам рассле­дования.

Прокурор СССР, как было записано в Конституции, назначается Верхов­ным Советом СССР сроком на семь лет. Были определены также порядок на­значения и срок полномочий всех нижестоящих прокуроров. Республикан­ские, краевые, областные прокуроры, а также прокуроры автономных рес­публик и автономных областей назначались Прокурором СССР сроком на пять лет, а окружные, районные и городские прокуроры - прокурорами со­юзных республик с утверждения Прокурора СССР также на пятилетний срок.

Однако в этот период органы прокуратуры не осуществляли в полной ме­ре всеобъемлющего контроля за соблюдением законности. Органы государ­ственной безопасности были фактически выведены из-под надзора прокура­туры, что способствовало созданию условий для произвола, грубых наруше­ний процессуальных норм.

В связи с созданием Народного Комиссариата Военно-Морского Флота СССР и улучшения руководства военными прокуратурами флотов и флоти­лий в составе центрального аппарата Прокуратуры СССР постановлением СНК СССР от 31 октября 1939 г.¹ была создана Главная прокуратура Военно- морского флота.

Делая выводы об организации и деятельности прокуратуры в предвоен­ные годы и ее правовых основах, необходимо заметить, что те некоторые не­сомненные достижения прокурорского надзора, существовавшие в СССР первой половины 30-х годов, были ограничены определенными пределами, акцент прокурорского надзора менялся в зависимости от политики государ­ства.

Данные пределы были обусловлены политическим режимом, приобре­тавшим с каждым годом все более четкие формы государства однопартийной системы. В связи с этим на деятельность партийных органов прокурорский надзор не распространялся, а на деятельность органов НКВД распространял­ся далеко не в той степени, которая вытекала из Постановления ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР» и По­ложения о Прокуратуре СССР.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 1 декабря 1934 г. «О внесении из­менений в действующие уголовно-процессуальные кодексы союзных рес­публик»¹⁵ было установлено, что дела в суде рассматриваются без участия сторон, кассационное обжалование приговоров и подача ходатайства о поми­ловании не допускаются, а приговор к высшей мере наказания приводился в исполнение незамедлительно. Таким образом, прокуроры, выполняя партий­ные директивы, а также предписания Прокурора СССР подвергали репресси­ям (или участвовали в этом) многих лиц, не являющихся ни вредителями, ни кулаками, ни иными врагами Советской власти, став, таким образом, мощ­ным орудием сложившегося тоталитарного политического режима.

Всего только в рамках «кулацкой операции» тройками было осуждено 818 тыс. человек, из них к расстрелу 436 тыс. человек. Значительной катего­рией репрессированных были священнослужители. В 1937 г. было арестова­но 136.900 православных священнослужителей, из них расстреляны — 85.300; в 1938 г. было арестовано 28.300, расстреляно — 21.500¹⁶. В связи с продажей КВЖД в Советский Союз вернулось несколько десятков тысяч советских граждан, ранее работавших на этом объекте, а также эмигрантов. Вся эта группа лиц получила нарицательное имя «харбинцы» и затем подвергнута репрессии в соответствии с Приказом НКВД СССР № 00593 от 20 сентября 1937 г.¹⁷ Их было всего осуждено 29.981 человек, из них к расстрелу — 19.312 человек¹⁸. 21 мая 1938 г. были образованы «милицейские тройки», которые имели право без суда приговаривать к ссылке или срокам заключения 3-5 лет «социально-опасных элементов». Эти тройки за период 1937-1938 гг. выне­сли различные приговоры 400 тысячам человек. Таким образом, если по го­сударственной линии прокуроры и были независимы от местных властей, то по партийной линии они зависимы от первых секретарей соответствующих партийных комитетов¹⁹.

Период культа личности Сталина негативно отразился на всех сторонах строительства в государстве: политического, государственного, хозяйствен­ного, социально-культурного и правового. Весьма существенно был прини­жен прокурорский надзор за исполнением законов, а в области надзора за деятельностью органов ОГПУ и исправительно-трудовых учреждений был сведен к нулю. Карательная и исправительно-трудовая политика была полно­стью сосредоточена в органах ОГПУ и НКВД. Заметим, что и органы проку­ратуры, в особенности военной, понесли тяжелые потери. Были репрессиро­ваны многие прокуроры, отказавшиеся» санкционировать незаконные реше­ния органов госбезопасности. Были расстреляны Н. В. Крыленко, первый

Прокурор Союза ССР И. А. Акулов и многие другие выдающиеся деятели органов прокуратуры.

Начиная с 1938 г. военно-политическое руководство страны в корне ме­няет свою политику, что естественно сказывается на деятельности государст­венных органов, в том числе и прокуратуры. Речь идет об ограничении ре­прессий.

17 ноября 1938 г. СНК СССР и ЦК ВКП(б) принимает Постановление «Об арестах, прокурорском надзоре и ведении следствия»²⁰. В нем были указаны те недостатки, которые были «выявлены» в работе органов НКВД и прокура­туры: упрощенные способы работы, массовые и необоснованные аресты, от­сутствие полного и качественного расследования. Говорилось о наличии уп­рощенного порядка расследования, когда следователь ограничивался получе­нием от обвиняемого признания своей вины, не заботясь о подкреплении это­го признания другими данными: показаниями свидетелей, актами экспертиз и вещественными доказательствами. Этим документом были ликвидированы судебные тройки, запрещались массовые аресты, на органы прокуратуры возлагалось проведение систематических проверок выполнения следствен­ными органами всех установленных законом правил ведения следствия и не­медленного устранения нарушений этих правил.

Данное Постановление было принято именно в тот период, когда мас­штаб массовых репрессий стал очевидно приводить к разрушению совокуп­ного потенциала страны. Репрессии приняли такой размах, что они, по суще­ству, привели к параличу управленческого аппарата. Это стало сказываться, на темпах хозяйственного и даже военного строительства.

Однако продолжало функционировать Особое совещание при НКВД СССР как внесудебный репрессивный орган. До 1941 г. проводились репрес­сии участников так называемого «военно-фашистского заговора», обескро­вившие руководящие кадры Красной Армии и Военно-Морского Флота, что трагически отразилось на первом этапе Великой Отечественной войны. И

впоследствии, выполняя указания государственно-политического руково­дства страны, органы прокуратуры нередко нарушали действующие законы, что серьезно дискредитировало и дезорганизовывало их работу.

Сейчас, более 70 лет спустя, следовало бы подчеркнуть, что ряд недос­татков в деятельности органов прокуратуры СССР были охарактеризованы тогда верно, ибо они отмечали недостаточную принципиальность многие прокурорских органов, а также невысокий профессионализм в их деятельно­сти, недостатки в подготовке и переподготовке прокурорских и следственных: кадров.

Таким образом, мы видим, что с момента создания и вплоть до начала во­енных действий органы советской прокуратуры играли роль важного регуля­тора государственной и общественной жизни. Структура Прокуратуры СССР к этому времени уже представляла собой централизованную систему, дея­тельность осуществлялась по нескольким направлениям (общий надзор, над­зор за судами, за деятельностью органов следствия и дознания, надзор за. местами лишения свободы), которые и в годы войны оставались определяю­щими. Но работа прокурорских органов была самостоятельной лишь относи­тельно, поскольку зависела от политической обстановки в стране.