Глава 9. Применение норм инвестиционного права

Применение норм инвестиционного права выступает одним из важных элементов механизма правового регулирования инвестиционных отношений. Оно является результатом властных действий суда и исполнительных органов власти в форме принимаемых индивидуальных правовых актов и осуществляется как до возникновения основного (гражданского) правоотношения по инвестированию, так и после него, гарантируя осуществление прав и исполнение обязанностей участников инвестиционных правоотношений.

§ 1. Обеспечение возникновения

инвестиционных правоотношений

В обеспечении возникновения инвестиционных правоотношений важную роль играют акты применения права. Дело в том, что инвестор, для того чтобы вступить в основное (гражданское) правоотношение по инвестированию, зачастую должен получить предусмотренное нормой инвестиционного права предварительное согласие (согласование) в форме индивидуального правового акта уполномоченного органа. Это касается, в частности:

1) заключения сделок, влекущих за собой установление контроля иностранного инвестора или группы лиц над хозяйственными обществами, имеющими стратегическое значение (ст. ст. 4 и 7 Федерального закона от 29 апреля 2008 г. N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства");

2) создания и реорганизации коммерческих организаций в случаях, предусмотренных статьей 27 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции";

3) заключения крупных сделок с акциями (долями), имуществом коммерческих организаций, правами в отношении коммерческих организаций в соответствии со статьей 28 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Кроме того, до момента начала осуществления инвестиционной деятельности инвестору может также потребоваться получить специальное разрешение (лицензию) в соответствии с Федеральными законами от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <586>, от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", Законом РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (в редакции Федерального закона от 3 марта 1995 г. N 27-ФЗ) <587> и другими законодательными актами, зарегистрировать согласно Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" права собственности на объект недвижимого имущества, который будет выступать в качестве инвестиции, пройти аккредитацию филиала иностранного юридического лица (пункт 4 статьи 22 Закона об иностранных инвестициях) и т.д.

--------------------------------

<586> СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2716.

<587> Ведомости РФ. 1992. -N 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823; 1999. N 7. Ст. 879; 2000. N 2. Ст. 141; 2001. N 21. Ст. 2061; N 33. Ст. 3429; 2002. N 22. Ст. 2026; 2003. N 23. Ст. 2174; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 44. Ст. 4538; 2007. N 27. Ст. 3213; N 49. Ст. 6056; 2008. N 18. Ст. 1941; N 29. Ст. 3418, 3420; 2009. N 1. Ст. 17; N 29. Ст. 3601; 2010. N 31. Ст. 4155; 2011. N 15. Ст. 2025.

Особое значение имеют акты органов власти, направленные на стимулирование инвестиционной деятельности. В юридической науке и законодательстве для обозначения подобных мер используются различные термины: "стимул"; "мера поддержки"; "льгота"; "форма и метод регулирования" и др. К примеру, Закон о капитальных вложениях оперирует категорией "форма и метод регулирования" (ст. ст. 11 и 19), Закон об иностранных инвестициях - "льгота" (ст. ст. 16 и 17), Закон Алтайского края от 9 декабря 1998 г. N 61-ЗС "Об инвестиционной деятельности в Алтайском крае" - "мера стимулирования" (статья 4), а Закон Новосибирской области от 14 апреля 2007 г. N 97-ОЗ "О государственном регулировании инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений на территории Новосибирской области" - "форма и метод регулирования" и "мера государственной поддержки" (ст. ст. 4 и 7).

Все они отражают одно явление - правовой стимул, под которым в отечественной теории права понимается правовое побуждение к законопослушному деянию, создающее для удовлетворения собственных интересов субъекта режим благоприятствования <588>. В свою очередь, правовой стимул следует рассматривать как разновидность более общей категории - правового средства <589>. В зависимости от того, в каком элементе нормы права содержатся правовые стимулы, А.В. Малько выделяет следующие виды: юридический факт-стимул (гипотеза); субъективное право, законный интерес, льготу (диспозиция); поощрение (санкция) <590>.

--------------------------------

<588> См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения как парные юридические категории // Правоведение. 1995. N 1. С. 3, 4.

<589> См.: Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. N 6. С. 16 - 18.

<590> См.: Малько А.В. Правовое стимулирование: проблемы теории и практики // Правоведение. 1994. N 3. С. 16.

С экономической точки зрения введение государством мер по стимулированию инвестиционной деятельности обосновывается тем, что они позволяют снизить издержки производства, а для иностранных инвесторов, кроме того, свести к минимуму разного рода некоммерческие риски и тем самым повлиять на принятие физическими и юридическими лицами решения об инвестировании. На этом основании немало исследователей предлагают предусмотреть льготный режим для иностранных инвесторов <591>.

--------------------------------

<591> См., например: Моссо А. Правовое регулирование иностранных инвестиций по законодательству Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 5; Фельзенбаум В. Иностранные инвестиции в России // Вопросы экономики. 1994. N 8. С. 24.

Однако имеется и противоположная точка зрения. В частности, Всемирный банк и другие международные организации выступают против предоставления льгот иностранным инвесторам по следующим причинам. Во-первых, льготы существенно менее значимы по сравнению с размерами рынка и издержками производства. Во-вторых, конкуренты могут предложить более привлекательные меры стимулирования, что вообще порождает ведение неоправданной конкурентной борьбы. В-третьих, система льгот и преференций иностранному капиталу несправедлива по отношению к отечественному бизнесу. В-четвертых, стимулы могут привести к росту бюрократии и коррупции в государстве. Напротив, стабильное политическое и экономическое положение страны со сформировавшейся устойчивой налоговой системой является более предпочтительным для инвесторов, чем предоставление для них тех или иных льгот <592>.

--------------------------------

<592> См.: Guidelines on the Treatment of Foreign Direct Investment // International Investment Instruments: A Compendium. Geneva, 1996. Vol. 1. P. 252. См. также: Seid S.H. Global Regulation of Foreign Direct Investment / S.H. Seid. Aldershot, 2002. P. 40; Астапович А. Иностранные инвестиции в России: проблемы и возможные решения // Иностранные инвестиции в России: проблемы и перспективы / Под ред. А. Астаповича, Л. Григорьева. М., 1993. С. 12, 13.

С данной точкой зрения трудно не согласиться. Действительно, различного рода льготы необходимо предоставлять в равной мере как иностранным, так и отечественным инвесторам. В противном случае правомерен вопрос о том, для кого существует государство - для собственных или иностранных лиц. Нельзя забывать и то, что иностранные инвесторы развитых стран, приходя на рынок развивающегося государства, практически всегда обладают конкурентными преимуществами перед местными производителями.

Если национальные инвесторы не вкладывают в отечественную экономику, предпочитая вывозить капитал за границу, то не стоит рассчитывать на иностранных лиц, которые, если и придут в другое государство, то скорее всего в спекулятивных целях, а не для реального вклада в социально-экономическое развитие страны. Поэтому представляется принципиально важным создать равные условия для вложения инвестиций российскими и иностранными лицами в отечественную экономику. Как только они начнут это делать, появятся и иностранные инвесторы. Логика проста: если отечественный инвестор сомневается в эффективности своих вложений в российскую экономику, то тем более - иностранный.

Более того, как показала практика начала 1990-х гг., установление широкого круга льгот иностранным инвесторам не обеспечило значительный приток иностранных инвестиций в российскую экономику и ускоренный переход от командной к рыночной экономике. Поскольку наибольшая часть капиталовложений в России (в том числе и тех, которые формально являются иностранными вследствие вывоза российского капитала за границу и последующего реинвестирования из зарубежных стран) осуществляется российскими лицами, меры по стимулированию инвестиционной деятельности должны быть ориентированы именно на российских инвесторов. Поэтому нет смысла создавать льготный режим для иностранных лиц.

Если и предоставлять преференции инвесторам, то делать это необходимо, с нашей точки зрения, по иным основаниям: в зависимости от сектора экономики, региона, объема и вида инвестиций и т.д. При этом установление льгот не должно быть самоцелью. Стимулировать нужно не все инвестиции, а только те, которые направлены на развитие приоритетных для государства социально-экономических сфер, которое сопровождается увеличением основных фондов в стране и обеспечением высоких стандартов защиты работников и окружающей среды. Такие инвестиции в литературе были названы "качественными инвестициями" (quality investment) <593>. К примеру, Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 мая 1996 г. N 534 "О дополнительном стимулировании частных инвестиций в Российской Федерации" <594> были установлены различные категории инвестиционных проектов (категории А, Б, В, Г) и размер государственной поддержки, предоставляемой за счет средств федерального бюджета, в зависимости от категории проекта.

--------------------------------

<593> См.: Investment and Sustainable Development: a Guide to the Use and Potential of International Investment Agreements / A. Cosbey, H. Mann, L.E. Peterson, K. von Moltke. Winnipeg, 2004. P. 29, 30, 37; Moltke K. von. An International Investment Regime? Issues of Sustainability / K. von Moltke. Winnipeg, 2000. P. 53.

<594> РГ. 1996. 14 мая.

В целом все действия государства в лице уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления, требующие принятия индивидуальных правовых актов, в зависимости от степени участия в инвестиционных отношениях можно, на наш взгляд, разделить на две группы. Первая из них направлена на создание благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности. К ним, в частности, по нашему мнению, следует отнести:

1) предоставление инвесторам в пользование на льготных условиях земельных участков, других природных ресурсов и иных объектов, находящихся в государственной (муниципальной) собственности;

2) предоставление инвесторам субсидий и субвенций для финансирования инвестиционных проектов (например, субсидий для компенсации части процентной ставки по банковским кредитам, полученным инвесторами, или субсидий лизингополучателю для компенсации части лизинговых платежей);

3) предоставление на конкурсной основе государственных (муниципальных) гарантий в качестве обеспечения исполнения инвесторами обязательств, возникающих в процессе реализации инвестиционных проектов;

4) обеспечение залогом государственного (муниципального) имущества исполнения инвесторами обязательств, возникающих в процессе реализации инвестиционных проектов;

5) создание на территории государства ОЭЗ;

6) предоставление концессий российским и иностранным инвесторам по итогам торгов;

7) принятие антимонопольных мер и пресечение недобросовестной конкуренции.

Вторая группа представляет собой формы прямого участия государства в инвестиционных правоотношениях в качестве инвестора и включает:

1) осуществление бюджетных инвестиций путем вложения бюджетных средств:

- в основные средства государственных (муниципальных) унитарных предприятий и учреждений;

- в уставные (складочные) капиталы иных юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации;

- в иное государственное (муниципальное) имущество;

2) предоставление бюджетных кредитов для финансирования инвестиционных проектов на возвратной и срочной основах с уплатой процентов за пользование ими;

3) размещение средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в иностранной валюте и финансовых активах, номинированных в иностранной валюте;

4) внесение государственного (муниципального) имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".

Эти и другие действия в Законе о капитальных вложениях названы формами и методами регулирования инвестиционной деятельности и закреплены в п. п. 2 и 2.1 статьи 11 и пункте 1 статьи 19 данного Федерального закона, а также в ст. ст. 79, 80, 93.2, 93.3, 96.11 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Они регулируются нормами различных отраслей права. К примеру, отношения по участию государства в уставных капиталах хозяйственных обществ являются гражданскими и регламентируются нормами гражданского права, а предоставление субсидий и субвенций из бюджетов всех уровней относится к сфере действия бюджетного права.

В связи с вышеизложенным, приведенная в пункте 2 статьи 11 и пункте 1 статьи 19 Закона о капитальных вложениях классификация форм и методов регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, является, на наш взгляд, не совсем правильной и требует внесения соответствующих изменений. В частности, она неоправданно относит к прямому участию государства в инвестиционной деятельности ряд действий, осуществляя которые, государство не выступает в качестве инвестора. Это касается: проведения экспертизы инвестиционных проектов; разработки и утверждения стандартов (норм и правил) и осуществления контроля за их соблюдением; выпуска облигационных займов и гарантированных целевых займов; вовлечения в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в государственной (муниципальной) собственности, а также предоставления концессий российским и иностранным инвесторам по итогам торгов (аукционов и конкурсов) в соответствии с законодательством Российской Федерации. Перечисленные формы направлены на создание благоприятных условий для осуществления иными лицами - инвесторами инвестиционной деятельности.

Многие из названных правовых форм могут быть использованы не только Российской Федерацией, но и субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Подобные меры государственной поддержки установлены, в частности, в статье 3 Закона Республики Бурятия от 8 мая 2009 г. N 868-IV "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Республики Бурятия" <595>, статье 4 Закона Республики Хакасия от 2 апреля 2010 г. N 27-ЗРХ "О государственной поддержке инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, на территории Республики Хакасия", статье 4 Закона Алтайского края от 9 декабря 1998 г. N 61-ЗС "Об инвестиционной деятельности в Алтайском крае", статье 11 Закона Красноярского края от 30 сентября 2004 г. N 12-2278 "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Красноярском крае", статье 3 Закона Кемеровской области от 26 ноября 2008 г. N 102-ОЗ "О государственной поддержке инвестиционной, инновационной и производственной деятельности в Кемеровской области", статье 7 Закона Новосибирской области от 14 апреля 2007 г. N 97-ОЗ "О государственном регулировании инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений на территории Новосибирской области", статье 2 Закона Томской области от 18 марта 2003 г. N 29-ОЗ "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Томской области".

--------------------------------

<595> Бурятия. 2009. 13 мая, 13 октября; 2010. 10 февраля.

Указанные Законы субъектов Российской Федерации обычно содержат следующие разделы: а) общие положения; б) формы и методы государственного регулирования инвестиционной деятельности; в) гарантии прав субъектов инвестиционной деятельности; г) заключительные положения. В литературе <596> иногда предлагается осуществлять правовое регулирование инвестиционной деятельности на уровне субъекта Российской Федерации более широко по следующим пяти направлениям: а) вопросы социально-экономического развития региона; б) организационные вопросы; в) вопросы привилегий; г) вопросы бюджетного финансирования и обеспечения инвестиционной деятельности; д) вопросы государственного контроля и защиты государственных интересов.

--------------------------------

<596> См., например: Крупко С. Инвестиционная деятельность в субъектах Российской Федерации // Хозяйство и право. 2000. N 10. С. 36, 37.

С таким подходом нельзя в полной мере согласиться, поскольку ряд вопросов выходит за пределы компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В частности, противоречит федеральному законодательству предложение об урегулировании порядка регистрации предприятий с иностранными инвестициями и лицензирования на уровне субъекта Российской Федерации. Дело в том, что Конституция Российской Федерации (пункт "ж" статьи 71) относит установление правовых основ единого рынка, которое включает в себя и вопросы государственной регистрации юридических лиц и лицензирования, к ведению Российской Федерации. Она же не допускает установления каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (часть 1 статьи 74). Кроме того, в силу статьи 1 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" законодательство Российской Федерации о государственной регистрации состоит из ГК РФ, данного Федерального закона и издаваемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Таким образом, принимаемые органами исполнительной власти различных уровней в соответствии с действующим законодательством индивидуальные правовые акты разнообразны. Они направлены на создание благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности или предусматривают прямое участие государства в инвестиционных правоотношениях в качестве инвестора.