2.4. Вопросы для самоконтроля

1. Дайте определение категории «бюджетное право».

2. Что подразумевается под предметом бюджетного права?

3. Приведите примеры отношений, составляющих предмет бюджетного права.

4. Охарактеризуйте дефиницию «метод бюджетного права».

5. Как классифицируются методы бюджетного права?

6. Какие методы относятся к общим методам бюджетного права?

7. Какие методы относятся к особенным методам бюджетного права?

8. Перечислите источники бюджетного права.

9. Охарактеризуйте значение Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период как источника бюджетного права.

10. Охарактеризуйте значение Закона о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и на плановый период как источника бюджетного права.

11. Охарактеризуйте значение Решения о местном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период как источника бюджетного права.

12. Что такое норма бюджетного права?

13. Раскройте структуру нормы бюджетного права.

14. Проанализируйте структурные элементы бюджетного правоотношения.

15. Рассмотрите понятие «субъект бюджетного права».

16. Что такое бюджетная компетенция?

17. Охарактеризуйте предметы ведения Российской Федерации в области бюджетной деятельности.

18. Раскройте бюджетную компетенцию субъектов Российской Федерации.

19. Перечислите бюджетные полномочия муниципальных образований.

20. Сравните объемы бюджетных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Глава 3. Правовые основы формирования доходов бюджетов и осуществления расходов бюджетов

3.1. Основные теоретические положения по теме

Категория «доходы бюджета» является одной из ключевых в бюджетном праве, поэтому определяется разными исследователями с учетом ряда признаков и особенностей. Наиболее общая трактовка данной дефиниции представлена в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в котором указано, что под доходами бюджета подразумеваются поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета³⁴.

Ю.А. Крохина раскрывает указанный термин более детально, понимая под ним часть финансовых ресурсов государства (муниципального образования) в виде строго определенных нормами бюджетного права экономических отношений по поводу поступления денежных средств в бюджет (федеральный, субъекта Российской Федерации или муниципального образования) с целью создания финансовой базы для удовлетворения публичных потребностей³⁵.

Г.А. Тосунян, А.Ю. Викулин при определении рассматриваемого термина акцентируют внимание на его признаках, подразумевая под ним денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления³⁶.

Материально-вещественным воплощением доходов бюджета являются денежные средства, мобилизуемые в бюджет определенного уровня бюджетной системы³⁷.

К признакам доходов бюджета относят: безвозмездность; безвозвратность; целенаправленность³⁸. При этом хотелось бы указать на противоречивость третьего признака – целенаправленность. В Бюджетном кодексе Российской Федерации закреплен принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, согласно которому «расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете»³⁹. То есть, как правило, доходы бюджета не имеют целевого назначения, исключения (доходы целевого характера) перечислены в ст. 35 БК РФ.

Правовая база, закрепляющая виды доходов бюджетов, представлена следующими группами нормативных правовых актов⁴⁰:

- перечисление видов доходных источников бюджетов содержится в Бюджетном кодексе Российской Федерации;

- перечень налогов и приравненных к ним платежей, закрепленных за бюджетами всех уровней, установлен Налоговым кодексом Российской Федерации (НК РФ);

- неналоговые доходы закрепляются за бюджетами на основании отраслевого законодательства.

Классификация доходов бюджетов может быть осуществлена по различным основаниям. Так, Ю.А. Крохина выделят следующие основания группировки доходов бюджетов: по социально-экономическому признаку (доходы от деятельности юридических лиц различных форм собственности; доходы от государственных угодий и имущества; доходы от государственной предпринимательской и внешнеэкономической деятельности; поступления от личных доходов граждан); в зависимости от права собственности (собственные и заемные доходы); в зависимости от степени обязательности поступления в бюджет (налоговые и неналоговые доходы).

Г.А. Тосунян, А.Ю. Викулин приводят расширенную классификацию доходов бюджетов, как-то: в зависимости от государственного устройства Российской Федерации (доходы федерального бюджета, доходы бюджетов субъектов Российской Федерации, доходы местных бюджетов); по субъектам (доходы, поступающие от государственных предприятий и организаций; доходы, поступающие от негосударственных предприятий и организаций; доходы, поступающие от населения); по методам взимания доходы (налоговые и неналоговые доходы); по источникам взимания (внутренние и внешние доходы); по условиям мобилизации и использования средств (возвратные и безвозвратные доходы; возмездные и безвозмездные доходы, общие и целевые доходы). Примечательным является последний пункт группировки доходов, в котором присутствует некоторое несоответствие с признаками доходов. Однако стоит отметить, что большая часть доходов, как правило, является безвозмездными, безвозвратными и общими.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации классификация доходов бюджетов состоит из⁴¹:

1) кода главного администратора доходов бюджета;

2) кода вида доходов;

3) кода подвида доходов.

При этом едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами доходов бюджетов являются:

- налоговые и неналоговые доходы;

- безвозмездные поступления.

Бюджетная классификация доходов бюджетов детализируется в Приказе Минфина России от 01.07.2013 №65н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации»⁴².

Не менее значимой категорией, изучаемой бюджетным правом выступают «расходы бюджета».

Расходы бюджета – это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления⁴³. Они могут рассматриваться в различных аспектах:

- в материальном аспекте расходы бюджета определяются Бюджетным кодексом Российской Федерации как выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета⁴⁴;

- в экономическом аспекте расходы бюджета проявляются через отношения, на основе которых происходит процесс использования средств централизованных фондов денежных средств государства или муниципальных образований по различным направлениям⁴⁵;

- юридический аспект бюджетных расходов обусловлен тем, что они являются составной частью финансовой деятельности государства, поэтому несут в себе как все общие особенности данной деятельности, так и имеют отличительные черты, свойственные процессу использования государственных (муниципальных) централизованных денежных фондов⁴⁶.

Признаки расходов бюджета⁴⁷:

– являются публичной категорией, так как они выступают в качестве материальной базы осуществления основных направлений государственной и муниципальной деятельности и обеспечивают общие потребности;

– подлежат возврату, то есть они не создают и не погашают финансовых требований;

– осуществляются государством или муниципальным образованием непрерывно;

– призваны обеспечить бесперебойное финансирование задач и функций государства или муниципальных образований;

– являются финансово-правовой категорией, выражающей урегулированные правовыми нормами экономические отношения по поводу распределения и использования централизованных фондов денежных средств.

Согласно положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации расходы бюджетов осуществляются в форме ассигнований на:

- оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

- социальное обеспечение населения;

- предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями;

- предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам;

- предоставление межбюджетных трансфертов;

- иное⁴⁸.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации классификация расходов бюджетов состоит из⁴⁹:

1) кода главного распорядителя бюджетных средств;

2) кода раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов.

Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделами классификации расходов бюджетов являются:

- общегосударственные вопросы;

- национальная оборона;

- национальная безопасность и правоохранительная деятельность;

- национальная экономика;

- жилищно-коммунальное хозяйство;

- охрана окружающей среды;

- образование;

- культура, кинематография;

- здравоохранение;

- социальная политика;

- физическая культура и спорт;

- средства массовой информации;

- обслуживание государственного и муниципального долга;

- межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

В целом в представленном варианте бюджетной классификации расходов можно выделить ведомственную (по распорядителям) и функциональную (по направлениям использования) классификации. Однако формулировки указанных категорий не раскрываются в Бюджетном кодексе Российской Федерации, к тому же ст. 24 БК РФ, в которой содержалось определение ведомственной классификации, утратила силу с 01.01.2008 г..

Охарактеризованные выше категории связаны с таким явлением как состояние бюджета. Как правило, выделяют три состояния бюджета: дефицитное, профицитное, сбалансированное. Термин «сбалансированность» с экономической и правовой точек зрения раскрывается по-разному. Так, по мнению экономистов, сбалансированность бюджета представляет равенство доходов и расходов бюджета. В свою очередь, в Бюджетном кодексе Российской Федерации принцип сбалансированности бюджета трактуется иначе и означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. То есть равенство доходов и расходов бюджета не является обязательным условием сбалансированности бюджета, и в случае недостаточности доходов для покрытия расходов необходимо изыскать источники финансирования дефицита бюджета.

Среди перечисленных состояний бюджета наиболее сложным является дефицитное, поскольку государству (муниципальным образованиям) необходимо достаточное количество денежных средств для выполнения различных функций и задач.

Причинами возникновения дефицита бюджета являются⁵⁰:

а) чрезвычайная ситуация – война, крупное стихийное бедствие, когда обычные источники доходов не покрывают новых расходов и государство прибегает к поиску новых дополнительных доходных источников;

б) экономический и политический кризис. В этом случае дефицит бюджета представляет собой кризисное явление, отражающее невозможность органов власти контролировать политическую и финансовую обстановку;

в) подъем экономики на определенном этапе развития общественных отношений, следствием чего является превышение расходов над доходами. При этом дефицит бюджета финансирует прогрессивные сдвиги в экономике.

Выделяют следующие способы финансирования дефицита бюджета⁵¹:

- эмиссионный способ подразумевает то, что в процессе эмиссии денежных средств происходит увеличение денежной массы, следовательно, в обращение поступают дополнительные деньги, с помощью которых покрывается дефицит бюджета;

- финансирование дефицита бюджета за счет внутреннего долга заключается в том, что государство выпускает ценные бумаги, реализует их населению и хозяйствующим субъектам и полученные средства использует для финансирования превышения расходов над доходами;

- финансирование дефицита бюджета за счет внешнего долга связано с тем, что государство прибегает к заимствованиям у международных финансово-кредитных организаций, правительств иностранных государств, и за счет привлеченных средств осуществляется сокращение дефицита.