5.4. Вопросы для самоконтроля

1. Дайте определение категории «межбюджетные отношения».

2. Опишите причины возникновения межбюджетных отношений.

3. Какие цели реализуются посредством межбюджетных отношений?

4. Раскройте принципы межбюджетных отношений.

5. Охарактеризуйте полномочия субъектов межбюджетных отношений.

6. Какие формы межбюджетных трансфертов используются в Российской Федерации?

7. Проанализируйте условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

8. Какие формы межбюджетных трансфертов предоставляются из федерального бюджета?

9. На каких условиях предоставляются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации?

10. Что представляют собой субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета?

11. Что представляют собой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета?

12. Перечислите формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации.

13. Какие основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации охарактеризованы в бюджетном законодательстве?

14. Предоставляются ли межбюджетные трансферты федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации?

15. За счет каких источников предоставляются субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации?

16. Каким актом утверждается распределение субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации?

17. Перечислите формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов.

18. Могут ли предоставляться субсидии бюджету субъекта Российской Федерации из местных бюджетов?

19. Каким актом устанавливается порядок расчета и предоставления субсидий бюджету субъекта Российской Федерации из местных бюджетов?

20. Каким актом утверждается объем межбюджетных субсидий, подлежащих перечислению из местных бюджетов в бюджет субъекта Российской Федерации?

Глава 6. Правовой режим деятельности государственных и муниципальных целевых денежных фондов

6.1. Основные теоретические положения по теме

Формирование публичных целевых денежных фондов как самостоятельного звена финансовой системы государства было обусловлено необходимостью аккумулирования ресурсов, направляемых не только на обеспечение сбалансированности, устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, но и на удовлетворение определенных социально-экономических потребностей общества в целом⁷¹. Для финансирования отдельных направлений деятельности публично-территориальных образований в Российской Федерации существует система денежных фондов, которые выступают в качестве финансовой основы для реализации функций государства (муниципального образования).

Традиционной формой аккумулирования публичных финансовых ресурсов является бюджет, через который осуществляется мобильное перераспределение денежных активов, поскольку положениями ст. 35 БК РФ закреплено отсутствие привязки между доходными источниками бюджетов и направлениями расходования привлеченных средств. Однако в отдельных случаях соблюдение принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов может привести к сокращению бюджетных ассигнований на некоторые программы целевого финансирования, а следовательно, определенные сферы жизнедеятельности государства недополучат необходимого объема денежных поступлений. При этом значение целевых денежных фондов возрастает в условиях нестабильного функционирования реального сектора экономики, низкой собираемости доходов бюджетов, возрастания социальных расходов.

Ю.А. Крохина, раскрывая финансово-правовую характеристику целевых денежных фондов как звена финансовой системы государства, указывает на то, что это финансовый план аккумулирования и распределения денежных средств, предназначенных для материального обеспечения строго определенных публичных мероприятий⁷². Схожей точки зрения придерживаются Н.И. Химичева и Е.В. Покачалова, которые определяют целевые денежные фонды как особую форму образования, распределения и использования денежных средств целевого назначения для финансового обеспечения конкретных мероприятий государства, муниципальных образований и различных ведомств⁷³.

Целевые денежные фонды можно рассматривать с различных точек зрения:

- в экономическом аспекте – это метод перераспределения части национального дохода государством в пользу определенных экономических субъектов (организации, физические лица);

- в материальном аспекте – это денежные средства государства (муниципальных образований), имеющие целевое назначение, собственные доходные источники и строго обозначенные направления расходов;

- в юридическом аспекте денежные фонды наделены финансово-правовым статусом⁷⁴.

Все многообразие целевых денежных фондов можно классифицировать по различным основаниям⁷⁵.

Так, по отношению к бюджетной системе выделяют бюджетные (образуемые в составе бюджета и исполняемые в рамках общего бюджетного процесса, стоит отметить, что ст. 17 БК РФ, определяющая категорию «целевой бюджетный фонд», утратила силу в соответствии с Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», однако в бюджетном законодательстве Российской Федерации раскрывается предназначение таких фондов, как Инвестиционный фонд Российской Федерации – ст. 179.2 БК РФ, Федеральный дорожный фонд – ст. 179.4 БК РФ, Резервный фонд – ст. 96.9 БК РФ, Фонд национального благосостояния – ст. 96.10 БК РФ, которые по формальным признакам относятся к целевым бюджетным фондам) и внебюджетные фонды (денежные средства, обособленные от бюджета и имеющие специфику в процедурах формирования, исполнения, представления отчетности).

По юридической природе нормативного правового акта, послужившего источником образования, денежные фонды можно подразделить на:

- формируемые на основании федеральных законов;

- создаваемые на основании законов субъектов Российской Федерации, в частности законов о бюджетах субъектов Российской Федерации, иных законов и подзаконных нормативных актов, принятых органами власти субъектов Российской Федерации;

- создаваемые в силу указов Президента Российской Федерации;

- образованные постановлениями Правительства Российской Федерации.

Ю.А. Крохина по указанному признаку делит все разнообразие целевых денежных фондов на две группы⁷⁶:

- образованные в силу императивного требования закона;

- образованные на основе подзаконного нормативного акта.

Представленная Ю.А. Крохиной группировка является укрупненной и отличается отсутствием детализации перечня актов, которая есть в работе Н.А. Саттаровой.

По форме собственности фонды подразделяются на: государственные и муниципальные⁷⁷.

По территориальному признаку целевые денежные фонды могут быть федеральными, региональными, местными.

По направлениям расходования денежных средств фонды бывают отраслевые и межотраслевые.

Денежные фонды различаются по срокам действия. В связи с этим следует выделять долгосрочные и краткосрочные денежные фонды.

По сфере финансирования денежные фонды бывают экономическими, социальными, научными и другими.

По источникам формирования фонды денежных средств можно разделить на образуемые за счет налоговых или неналоговых поступлений.

В зависимости от органов, создающих целевые денежные фонды, выделяются фонды Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и иных органов государственной власти.

Среди разнообразия целевых денежных фондов особое внимание следует уделить государственным внебюджетным фондам, предназначение которых сводится к реализации социальной функции государства.

По мнению А. Нестеренко, государственные внебюджетные фонды как звено финансовой системы имеют следующие характеристики⁷⁸:

а) функционируют на основе собственных бюджетов – обособленных фондов денежных средств;

б) имеют организационно-правовую форму – государственные финансово-кредитные учреждения;

в) используются для финансирования общественно-значимых целей социального характера⁷⁹;

г) правовое регулирование деятельности указанных фондов носит комплексный характер⁸⁰.

Одним из них является Пенсионный фонд Российской Федерации, который представляет собой самостоятельное финансово-кредитное учреждение, осуществляющее свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Деятельность Пенсионного фонда Российской Федерации регламентируется следующими нормативными правовыми актами: Конституцией Российской Федерации; Федеральным законом от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»; Федеральным законом от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»; Федеральным законом от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования»; Федеральным законом от 28.12.2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях»; Федеральным законом от 28.12.2013 № 424-ФЗ «О накопительной пенсии»; Федеральным законом от 01.04.1996 № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования»; Постановлением ВС РФ от 27.12.1991 № 2122-1 «Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)» (вместе с «Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации (России)», «Порядком уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд Российской Федерации (России)») и иными.

Пенсионный фонд Российской Федерации представляет собой один из наиболее значимых социальных институтов государства, на который возложена функция оказания государственных услуг в области социального обеспечения.

В структуру Пенсионного фонда Российской Федерации входят Управления в Федеральных округах Российской Федерации, Отделения Пенсионного фонда в субъектах Российской Федерации, а также в г. Байконур (Казахстан), территориальные управления во всех регионах⁸¹.

Денежные средства Пенсионного фонда Российской Федерации находятся в государственной собственности Российской Федерации, не входят в состав бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, бюджетов других целевых денежных фондов и изъятию не подлежат⁸².

Бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации – это форма образования и расходования денежных средств на цели обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации⁸³.

В бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации подлежат зачислению следующие группы доходов⁸⁴:

1) налоговые доходы, предусмотренные п. 12 ст. 241 БК РФ;

2) неналоговые доходы:

- страховые взносы на обязательное пенсионное страхование;

- дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии и взносы работодателя в пользу застрахованных лиц, уплачивающих дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии, зачисляемые в Пенсионный фонд Российской Федерации;

- взносы организаций, использующих труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации, зачисляемые в Пенсионный фонд Российской Федерации;

- недоимки, пени и штрафы по взносам в Пенсионный фонд Российской Федерации;

- доходы от размещения средств Пенсионного фонда Российской Федерации;

- штрафы, санкции, суммы, поступающие в результате возмещения ущерба;

3) безвозмездные поступления:

- межбюджетные трансферты из федерального бюджета, передаваемые Пенсионному фонду Российской Федерации;

- безвозмездные поступления от негосударственных пенсионных фондов;

- взносы, уплачиваемые организациями угольной промышленности на выплату ежемесячной доплаты к пенсии отдельным категориям работников этих организаций;

- прочие поступления.

Расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации. Так, согласно Положению о Пенсионном фонде Российской Федерации (России) средства указанного фонда направляются на⁸⁵:

- выплату в соответствии с действующим на территории Российской Федерации законодательством, межгосударственными и международными договорами государственных пенсий, в том числе гражданам, выезжающим за пределы Российской Федерации;

- выплату пособий по уходу за ребенком в возрасте старше полутора лет;

- оказание органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам;

- финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации и его органов;

- другие мероприятия, связанные с деятельностью Пенсионного фонда Российской Федерации.

Не менее значимым при выполнении социального функции государства является Фонд социального страхования Российской Федерации, который представляет собой специализированное финансово-кредитное учреждение при Правительстве Российской Федерации.

В Фонд социального страхования Российской Федерации входят следующие исполнительные органы:

- региональные отделения, управляющие средствами государственного социального страхования на территории субъектов Российской Федерации;

- центральные отраслевые отделения, управляющие средствами государственного социального страхования в отдельных отраслях хозяйства;

- филиалы отделений, создаваемые региональными и центральными отраслевыми отделениями Фонда социального страхования Российской Федерации по согласованию с председателем указанного фонда.

Руководство деятельностью Фонда социального страхования Российской Федерации осуществляется его председателем.

Деятельность рассматриваемого фонда регулируется большим числом нормативных правовых актов, к примеру: Конституцией Российской Федерации; Федеральным законом от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»; Федеральным законом от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования»; Федеральным законом от 29.12.2006 № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством»; Федеральным законом от 29.12.2006 № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»; Федеральным законом от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»; Указом Президента РФ от 28.09.1993 № 1503 «Об управлении государственным социальным страхованием в Российской Федерации»; Постановлением Правительства РФ от 12.02.1994 № 101 «О Фонде социального страхования Российской Федерации» и другими.

Денежные средства и иное имущество, находящееся в оперативном управлении указанного фонда, а также имущество, закрепленное за подведомственными ему санаторно-курортными учреждениями, относятся к федеральной собственности⁸⁶.

Денежные средства Фонда социального страхования Российской Федерации, как и Пенсионного фонда Российской Федерации, не входят в состав бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации и других целевых денежных фондов и не подлежат изъятию в их пользу.

Исходя из положений ст. 147 БК РФ следует, что в бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации подлежат зачислению такие группы доходов как⁸⁷:

1) налоговые доходы, предусмотренные п. 12 ст. 241 БК РФ;

2) неналоговые доходы:

- страховые взносы на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством;

- страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

- недоимки, пени и штрафы по взносам в Фонд социального страхования Российской Федерации;

- доходы от размещения временно свободных средств Фонда социального страхования Российской Федерации;

- штрафы, санкции, суммы, поступающие в результате возмещения ущерба;

3) безвозмездные поступления:

- межбюджетные трансферты из федерального бюджета, передаваемые Фонду социального страхования Российской Федерации;

- прочие поступления.

Средства данного фонда направляются на выполнение ряда мероприятий⁸⁸:

- выплату пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, при усыновлении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг;

- оплату дополнительных выходных дней по уходу за ребенком-инвалидом или инвалидом с детства до достижения им возраста 18 лет; оплату путевок для работников и их детей в санаторно-курортные учреждения, расположенные на территории Российской Федерации и в санаторно-курортные учреждения в государствах - участниках СНГ, аналогичных которым нет в Российской Федерации, а также на лечебное (диетическое) питание;

- частичное содержание находящихся на балансе страхователей санаториев-профилакториев, имеющих лицензии на право занятия этим видом деятельности (оплата расходов на питание, лечение и медикаменты, заработную плату работников, культурно-массовое обслуживание);

- частичную оплату путевок в детские загородные оздоровительные лагеря, находящиеся на территории Российской Федерации, для детей работающих граждан;

- создание резерва для обеспечения финансовой устойчивости Фонда социального страхования Российской Федерации на всех уровнях;

- обеспечение текущей деятельности, содержание аппарата управления Фонда социального страхования Российской Федерации;

-осуществление иных мероприятий в соответствии с задачами Фонда социального страхования Российской Федерации.

Следующим государственным внебюджетным фондом, выполняющим особую функцию в сфере предоставления социальных гарантий гражданам Российской Федерации, является Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, который реализует государственную политику в области обязательного медицинского страхования граждан.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования», Федеральным законом от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования», Указом Президента РФ от 28.03.2014 № 182 «Об оплате труда председателя правления Пенсионного фонда Российской Федерации, председателя Фонда социального страхования Российской Федерации и председателя Федерального фонда обязательного медицинского страхования», Указом Президента РФ от 29.06.1998 № 729 «Вопросы Федерального фонда обязательного медицинского страхования», Постановлением Правительства РФ от 29.07.1998 № 857 «Об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования», уставом Федерального фонда обязательного медицинского страхования и иными актами.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования является самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, обособленное имущество, счета в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и других кредитных организациях, печать со своим наименованием, штампы и бланки установленного образца⁸⁹.

Формирование и исполнение бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации⁹⁰.

В ст. 146 БК РФ указано, что бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования формируется за счет следующих групп доходов:

1) налоговые доходы, предусмотренные п. 12 ст. 241 БК РФ;

2) неналоговые доходы:

- страховые взносы на обязательное медицинское страхование;

- недоимки, пени и штрафы по взносам в фонды обязательного медицинского страхования, если иное не установлено законодательством Российской Федерации;

- доходы от размещения временно свободных средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования;

- штрафы, санкции, суммы, поступающие в результате возмещения ущерба;

3) безвозмездные поступления:

- межбюджетные трансферты из федерального бюджета, передаваемые Федеральному фонду обязательного медицинского страхования;

- прочие поступления.

Необходимо отметить, что перечень групп и подгрупп доходов Федерального фонда обязательного медицинского страхования и Фонда социального страхования Российской Федерации во многом совпадает, однако отличается от выделенных бюджетным законодательством Российской Федерации подгрупп доходов Пенсионного фонда Российской Федерации.

Основными задачами Федерального фонда обязательного медицинского страхования являются:

- финансовое обеспечение установленных законодательством Российской Федерации прав граждан на медицинскую помощь за счет средств обязательного медицинского страхования в целях, предусмотренных Законом Российской Федерации от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»;

- обеспечение финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования и создание условий для выравнивания объема и качества медицинской помощи, предоставляемой гражданам на всей территории Российской Федерации в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования;

- аккумулирование финансовых средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования для обеспечения финансовой стабильности системы обязательного медицинского страхования.

Что касается территориальных фондов обязательного медицинского страхования, то они создаются органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и осуществляют свою деятельность в соответствии с Положением о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, которое разрабатывается на основе Приказа Минздравсоцразвития России от 21.01.2011 № 15н «Об утверждении Типового положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования»⁹¹.

Территориальный фонд обязательного медицинского страхования является некоммерческой организацией, созданной субъектом Российской Федерации для реализации государственной политики в сфере обязательного медицинского страхования на соответствующей территории.

В бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования поступают следующие группы доходов⁹²:

1) неналоговые доходы:

- доходы от размещения временно свободных средств территориальных фондов обязательного медицинского страхования;

- штрафы, санкции, суммы, поступающие в результате возмещения ущерба;

2) безвозмездные поступления:

- субвенции из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования;

- межбюджетные трансферты (за исключением субвенций) из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования;

- межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации, передаваемые территориальным фондам обязательного медицинского страхования, в том числе на дополнительное финансовое обеспечение реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования и на финансовое обеспечение дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой обязательного медицинского страхования;

- прочие поступления, предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

К задачам территориального фонда относят:

- обеспечение предусмотренных законодательством Российской Федерации прав граждан в системе обязательного медицинского страхования;

- обеспечение гарантий бесплатного оказания застрахованным лицам медицинской помощи при наступлении страхового случая в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования и базовой программы обязательного медицинского страхования;

- создание условий для обеспечения доступности и качества медицинской помощи, оказываемой в рамках программ обязательного медицинского страхования;

- обеспечение государственных гарантий соблюдения прав застрахованных лиц на исполнение обязательств по обязательному медицинскому страхованию в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования независимо от финансового положения страховщика.

В целом государственные внебюджетные фонды предназначены для организации процессов мобилизации и использования денежных средств в размерах и на цели, регламентированные государством⁹³.