Глава 1. Теоретические аспекты института социального найма жилого помещения

1.1 Понятие и юридическая сущность права граждан на жилище и право граждан на получение жилого помещения по договору социального найма

Каждый чело­век имеет жизненно важную потребность в жилище, которое необходимо ему независимо от того, живет ли среди других людей, либо вне общества - на нео­битаемом острове или отшель­ником в лесу, пустыне или горах по собственно­му выбору.

Вне пределах общества человек самостоятельно защищает и отстаивает свое жилище и другие ценности, которые являются для него значимыми: жизнь, здоровье, имущество и т.д. В обществе же исторически сложилось так, что жизненно важ­ные потребности в целом присущие человеку, считаются его субъективными правами, которые находят свое выражение в качестве правовых норм в нормативных правовых актах государства. И одной из задач государства является защита этих прав посредством закона и принуди­тельной силы.

Жилище необходимо человеку, во-первых, для защиты от внешних врагов и угрожающих ему и его семье сил природы, т.е. в качестве убежища. Во-вторых, оно необходимо в качестве дома, где отдыхают и проводят время со сво­ей семьей. И, в-третьих, жилище нужно каждому как личное пространство для творчества.

В соответствии 40 Конституции Российской Федерации провозглашено право каждого гражданина России на жилище¹. Основные же принципы и механизмы реализации данного конституционного права российских граждан, а также важнейшая часть правового регулирования жилищных отношений, определены в Жилищном Кодексе Российской Федерации².

Вне всяких сомне­ний, жилище представляет собой жизненно важную потребнос­ть как для человечества в целом, так и для каждой личности в отдельности, поэтому логично будет сделать вывод о том, что у каждого имеется субъектив­ное право на жилище. Вместе с тем, данная категория является многопла­новой и включает в себя различные аспек­ты.

Содержание права на жилище было про­анализировано многими исследователями, такими как: Е.В. Богданов¹, П.В. Крашенин­ников², Т.А. Семина³, Л.М. Пчелинцева⁴, А.А. Титов⁵, Ю.Д. Шапошников⁶ и др.

Осмыслить правовую при­роду и содержание прав граждан Российс­кой Федерации на жилище возможно лишь применив комплексный и системный анализ норм, закрепленных в статьях 40 Конституции Российской Федерации (право на жилище), ст. 25 (право на неприкосновенность жилища), ст. 27 (право на свободу передви­жения и выбор места нахождения и житель­ства) и ст. 42 (право на благоприятную ок­ружающую среду) с учетом их несомненной общности и взаимосвязи.

Такая составляющая как «улуч­шение своих жилищных условий» подразумевает наличие у человека ка­кого-нибудь собственного жилья. Если же он проживает с родственниками или арендует чужую квартиру, то правильнее будет сказать, что он нуждается в приобретении своего жилого помещения в собственность или получения по договору социального найма, а не в «улучшении своих жилищных условий», поскольку не имеет своего жилья.

Учитывая вышеизложенное, перечень компонентов содержания права на жилище, предложенный Ю.Д. Шапошниковым, следует дополнить еще одной возможностью - «обретение своего жилого помещения», при этом рас­положив их немного в ином порядке: 1) приобретение своего жилья; 2) улучшение жилищных условий; 3) обеспечение жильцам здоровой среды обитания; 4) стабильность пользования имеющим­ся жилым помещением; 5) недопустимость произвольного лише­ния граждан их жилья; 6) неприкосновенность жилища; 7) использование жилья в интересах дру­гих граждан¹.

Первые три составляющие права на жилище из приведенного перечня являются самыми дорого­стоящими: обретение жилья, улучшение жилищных условий и обеспече­ние жильцам здоровой среды обитания (пос­леднее предполагает, в частности, строитель­ство не какого-нибудь жилья, а именно жи­лья, соответствующего требованиям санитар­ных и строительных норм и правил). Их осуществление требует не только законо­дательную базу, но и значительных затрат финансовых средств. Реализация же осталь­ных компонентов содержания права на жи­лище (стабильность пользования имеющим­ся жильем; недопустимость произвольного лишения граждан жилья; неприкосновен­ность жилища; использование жилья в ин­тересах других граждан) может быть обес­печена посредством принятия соответствую­щих законов и контроля над их исполнени­ем, т.е. без весомых зат­рат финансовых средств.

Рассмотрим более под­робно понятие, содержание и сущ­ность права человека на жилище.

Ст. 25 Всеобщей декларации прав чело­века, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., закрепляет право каждого человека на такой жизненный уровень, который необходим для поддержа­ния здоровья и уровня благосостояния самого человека и его семьи. Сюда также входят пища, одежда, жилище, медицинский уход и социальное обслужи­вание².

Ст. 11 Между­народного пакта об экономических, соци­альных и культурных правах (1966 г.) содержит нормы о праве на жилище в качестве составной части права каждого индивида на достаточный жиз­ненный уровень³.

При этом, в соответствии со ст. 12 Международ­ного пакта о гражданских и политических правах (1966 г.), обязательным условием является свобода выбора каждым человеком своего места жительства.

Право на жилище получило свое разви­тие также в Европейской социальной хар­тии (1996 г.)¹ и в других международных документах по правам че­ловека. В частности, в глобальной стратегии в области жилья до 2000 г. указывается, что международным сообществом право на надлежащее жилище получило всеобщее признание.

При этом дос­таточное жилище означает: 1) приемлемую жилую площадь; 2) надежную защиту личной жизни; 3) соответствующую безопасность; 4) надлежащие освещение и вентиляцию; 5) достаточную базовую инфраструктуру, 6) надлежащее расположение в отношении производственных и других важных объек­тов; 7) все перечисленное выше - за умерен­ную плату.

Таким образом, в международно-правовых актах закреплено право граждан на жили­ще не само по себе, но лишь в рамках права на достаточный уровень жизни.

Л.М. Пчелинцева отмечает, что в юридической литера­туре эти нормы традиционно рас­цениваются как подтвержда­ющие и закрепляющие международным сообще­ством признание права каждого гражданина на жили­ще как таковое². В связи с этим делается вывод, что, хотя право каждой личности на жилище является одной из составных частей более широко­го права на достаточный жизненный уровень, оно, тем не менее, стало частью общепризнанных стандар­тов прав человека как «право на достаточ­ное жилище каждого ребенка, каждой жен­щины, каждого мужчины, где бы они ни жили».

В нашей стране право граждан на жили­ще впервые было провозглашено в числе конституционных прав граждан в Конституции СССР 1977 года³, затем оно также нашло отражение в Конституции РСФСР 1978 г⁴. и Конституции Российской Федерации 1993 г.⁵ и в кодифи­цированных жилищных законах: Жилищном ко­дексе РСФСР 1983 г¹. и Жилищном кодексе Российской Федерации 2004 г.²

Ст. 44 Конституции СССР 1977 года провозглашало право граждан СССР на жили­ще³. Данное право должно было обеспечиваться развитием и охраной общественного и государственного жилищного фонда, содействием жилищному стро­ительству (кооператив­ному и индивидуальному), справедливым распределением жилой площади (под общественным контролем), предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квар­тиру и коммунальные услуги. Почти дословно текст этой статьи повторялся в ст. 42 Конституции РСФСР 1978 г.⁴

В Конституции Российской Федерации 1993 года (ст. 40) содержание пра­ва на жилище раскрывается уже по-иному: 1. Каждый имеет право на жилище, и недопустимо произвольно лишить жилища кого-либо. 2.Органами государственной власти и орга­нами местного самоуправления поощряется жилищное строительство и создаются условия для осуществления права на жилище. 3. Малоимущим, а также иным указанным в за­коне гражданам, которые нуждаются в жилище, оно должно быть предоставлено бесплатно или за дос­тупную плату в со­ответствии с установленными законом нор­мами из жилищных фондов государства, муниципальных и иных образований.

В научной литературе по теории государства и права большинство авторов высказывают мнение, которое также поддерживается ведущими российскими специалистами в области прав и свобод граждан, такими как Е.А. Лукашева, В.С. Нерсесянц, В.Д. Перевалов, С.А. Пяткина, Н.В. Колотова и другие. Они считают, по своему содержанию право на жилище входит в состав социальных прав, направленных на обеспечение и защиту потребностей и инте­ресов человека, таким образом, являясь одним из показателей обеспечения достаточного уровня жизни¹.

Сама сущность социально-экономических прав непосредственно связывает их реализацию с выполнением государством определенных обязательств в области социальной полити­ки. Социально-экономическим правам присущи специфические особенности, которые делают их весьма зависимыми от устойчивости поли­тики государства. К таким особенностям относятся их меньшая (по сравнению с граж­данскими и политическими правами) уни­версальность, т.е. распространенность на определенные категории населения; допус­тимость нестрогих, рекомендательных фор­мулировок базовых положений (например, «достойная жизнь», «справедливые и благо­приятные условия труда», «удовлетвори­тельное существование» и т.д.); зависимость их реализации от состояния экономики и ресурсов².

Степень защищенности социально-эконо­мических прав зависит не только от совер­шенства правовых механизмов, их реализующих, но и от экономического потенциала общества. Поэтому «установление в законе типичных социальных прав, как бы юриди­чески обстоятельно они ни формулировались, еще не означает для граждан реальной воз­можности непосредственной реализации их правопритязаний»³.

Однако в Международном пакте об экономичес­ких, социальных и культурных правах спе­циально устанавливается, что госу­дарство обязано обеспечивать полное осуществление соответствующих прав постепенно и в пре­делах имеющихся ресурсов. Тем самым под­черкивается зависимость этого вида прав от благосостояния государства, от его способ­ности к стабильному экономическому раз­витию. Со стороны государственной власти для соблюдения социально-экономи­ческих прав мало лишь воздерживаться от их нарушения, как это случалось на этапе возникновения «перво­го поколения» прав человека, выражавших свободу от любого (в том числе и государственного) вмешательства. Для их материально­го и процессуального обеспечения необходимо принимать меры позитивного характера⁴.

Таким образом, особую группу основных прав и свобод человека составляют социально-экономические права. Их природа напря­мую связана с социальной политикой госу­дарства, а реализация и степень защиты за­висят от его экономического потенциала. Соблюдение социально-экономичес­ких прав граждан предполагает, что государством осуществляется комплекс мер по созданию системы правовых и материальных га­рантий, что не может быть достигнуто в сжатые сроки, а потому расценивается как задача, коорая должна решаться постепенно¹.

С.С. Алексеев отмечает, что высказывалось мнение о принадлежности всех социально-экономических прав (а значит, исходя из общепринятого взгляда, и право на жилище) к категории так на­зываемых «мнимых», то есть к не принадлежащим в собственном смысле человеку, а зависящим от возможностей конкретной страны и относящимся к некоторым задачам и целям государства. Таким образом, нельзя обратиться в суд за их за­щитой. Это отличает их от подлинных гражданских и политический прав, гарантированных го­сударством и обеспеченных судебной защи­той. В обоснование этой позиции приводят­ся доводы, что социально-экономические права не выражают суть человеческой при­роды, а их возможная реализация зависит от компонента величин переменного харак­тера (экономика, социальная сфера, воля государства, усмотрение чиновников и др.)². Так, например, В.А. Четвернин пишет: «В России лицам, нуждающимся в жилье, пре­доставляется не жилье, а место в очереди на жилье, ибо жилья для бедных не хватает. И никакой суд не сможет заставить государ­ственные органы, ведающие распределением социального жилья, предоставить бездомно­му это жилье, так как его просто нет»³.

Также высказывалась мысль о невозможности государства выполнить взятые на себя социальные обязательства. Под это подводи­лось соответствующее теоретическое обосно­вание. Так, Л.С. Мамут утверждал, что со­циальная деятельность государства имеет внеправовой характер, т.к. социальные блага предоставляются бесплатно и без эквивалентного возмещения, т.е. лежит по другую сторону права, а рассуждать о право­вом характере подобной деятельности можно лишь при соблюдении принципа эквивалент­ности. Л.С. Мамут высказывает мнение о базировании на законе экономических, социальных и культурных прав-притязаний. По его мнению, в законе источник этих прав, и вытекают они из него. Через органы публичной власти государство официально провозглашает права, признает их и легализует. Но обязанностей, кор­респондирующих этим правам-притязаниям, нет¹.

Несомненно, реализация на практике нормы о праве каждого на жилище, закрепленной в ст. 40 Конституции Российской Федерации, тесно связана с имеющейся политической и правовой ситуацией в стране, а также с экономическими возможностями государства. Однако обязанностей государства зависимость социально-экономических прав от уровня благосостояния страны, а также долговременный характер их обеспечения и осуществления не исклю­чают и не отменяют².

Право человека на жилище, даже если его реализация и зависит от экономического потенциала государства, не может считаться «мнимым», так как оно является его естественным правом. Естественный характер прав человека означает, что они уже изначально присущи ему как условие его существования в обществе. Обеспеченность человека жилищем - настолько жизненно важный фактор его существования, что недопустимо представлять ее всего лишь в виде одной из задач государства. Жилище для человека является средой обитания, предпосылкой его существования, пристанищем. Огромную важность имеет оно и для создания семьи, воспитания детей и т.д. Таким образом, в силу огромной значимости для человека факта наличия жилища право на него является подлинным правом, а не правовым стандартом, к которому в своей политике должно стремиться государство.

Право на жилище в России закреплено на высшем законодательном уровне. Оно подкрепляется обязанностью государства создавать благоприятные условия гражданам для его реализации¹. Позиция, отрицающая прямое воздействие права на жилище, не может быть поддержана, т.к. противоречит положениям статьи 40 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что «каждый имеет право на жилище». Право на жилище не все ученые-правоведы относят к социально-экономическим правам.

Так, например, А.И. Ковлер, в составе социальных прав не выделяет право на жилище в рамках рассмотрения международных стандартов прав человека². Л.И. Глухарева предлагает перечень всеобщих прав, включающий право на жизненный уровень, необходимый для поддержания здоровья и благосостояния. В данном перечне вообще отсутствует прямое упоминание о праве на жилище³. Таким образом, прослеживается тенденция, при которой некоторые ученые-юристы исключают права на жилище из числа основополагающих человеческих прав⁴.

В связи с вышеизложенным, возникает потребность еще раз обозначить, что социально-экономические права представляют собой особую группу основных прав и свобод человека, целью которых является обеспечение достойной жизни и свободное развитие. М.В. Баглай отмечает, что социально-экономические права со­ставляют единый правовой статус человека и гражданина наряду с другими правами⁵. Право на жилище входит в состав конституционно-правового статуса гражданина России. Л.Ю. Грудцына развивает мысль, что данному праву соответствуют определенные обязанности государства и муниципальных органов⁶.

Более того, закрепленный в ст. 2 Конституции Российской Федерации приоритет прав человека, выражается именно в том, что социально-экономические права неразделимы и взаимосвязаны с гражданскими и политическими. Законодательством должны быть предоставлены равные социальные возможности, а не фактическое социальное равенство. Е.В. Богданов говорит о том, что при анализе природы и сущности права граждан на жилище важно учитывать, что согласно ст. 7 Конституции, Российская Федерация – это социальное государство, и его политика направлена на создание условий, при которых обеспечивается достойная жизнь и свободное развитие человека¹.

П. В. Крашенинников при анализе природы права на жилище делает вывод, что оно является конституционным правом². Е.А. Лукашева отмечает, что права, содержащиеся в Конституции государства и важнейших международно-правовых документах по правам человека, в современных условиях являются основными правами человека и составляют стержень правового статуса индивида. Согласно этому критерию, право на жилище, закрепленное в статье 40 Конституции Российской Федерации, можно отнести к категории основных прав человека³.

Согласно ст. 17 Конституции Российской Федерации, право на жилище принадлежит каждому человеку от рождения. Это свойство права на жилище, в частности, в жилищном законодательстве, проявляется в том, что в состав членов семьи нанимателя, которые имеют право на жилое помещение, включаются помимо совершеннолетних лиц, также и дети, причем законом учитываются их особые интересы.

В то же время, право на предоставление жилого помещения из фонда социального использования имеет самостоятельный характер и частноправовую природу. Оно является субъективным правом с конкретным содержанием, чем отличается от конституционного права на жилище, поэтому право на предоставление жилого помещения может быть осуществлено и в добровольном, и в принудительном (судебном) порядке. Реализация права на предоставление жилых помещений фонда социального использования основывается на принципах гражданского права (равенства участников – ст.1 ГК Российской Федерации, ст.1 Жилищного кодекса Российской Федерации; неприкосновенности жилища - ст. 1 ГК Российской Федерации, ст. 3 Жилищного кодекса Российской Федерации; беспрепятственного осуществления прав, восстановления нарушенных прав и их судебной защиты - ст. 1 ГК РФ, ст. 1 ЖК РФ)¹.