Тема 12

Міжнародна правосуб єс

В теории международного права вся полнота международных прав и обязанностей признается только за суверенными государствами. Иные международные образования (например, международные организации) обладают производным объемом правосубъектности. 

Путь, который прошел Европейский союз от Маастрихтского договора к Амстердамскому, а затем к Договору в Ницце, а теперь уже и к Лиссабонскому договору, был насыщен дискуссиями на всех уровнях по вопросу его правосубъектности. Маастрихтский договор не содержит положений, которые бы четко квалифицировали правовой статус Европейского союза и наличие у него правосубъектности. В ст. 2 Маастрихтского договора говорится о необходимости способствовать утверждению индивидуальности союза на международной арене[93]. В понятие «индивидуальность» вкладывается не только политическая и экономическая значимость Союза, но и ее правовая реализация в рамках его целей, т. е. речь идет об идентификации Европейского союза как субъекта международного права. Представляется, что именно такое положение способствовало дальнейшему совершенствованию правового статуса Евросоюза. 

Еще в 1996 г. Европарламент призвал решить вопрос о придании Европейскому союзу правосубъектности. Его обсуждение продолжилось при подготовке межправительственной конференции 1996 г. Вывод, подготовленный рабочей группой, состоял в следующем: большинство государств-членов указывают на преимущества придания международной правосубъектности Союзу с тем, чтобы он мог заключать международные соглашения по вопросам, касающимся общей внешней политики и общей политики безопасности, правосудия и внутренних дел. В связи с этим тот факт, что юридически Союз не существовал, являлся источником сомнений и умалением его роли за пределами Союза. Другие государства-члены полагали, что придание международной правосубъектности Союзу может привести к путанице с юридическими прерогативами государств. Таким образом, различие в понимании этого вопроса не привело к выработке единой позиции и на этой конференции[94]. И, поскольку этот вопрос не был решен Маастрихтским договором, все внимание и надежды были связаны с Амстердамским договором. Однако, несмотря на все ожидания, он, хотя и внес изменения в Маастрихтский договор, не решил вопрос о правосубъектности Европейского союза. 

В декабре 2000 г. главы государств и правительств стран – членов Европейского союза собрались в Ницце для внесения изменений в Договор о Европейском союзе и Договоры об учреждении сообществ.

В результате был подписан новый договор – Ниццкий[95]. Основная задача этого Договора – институционная реформа, связанная с предстоявшим увеличением числа государств – членов ЕС. Реформирование институтов ЕС коснулось, в частности, изменения состава Европейской комиссии, процедуры голосования в Совете, представительства стран-членов в Европейском парламенте, определения полномочий Суда справедливости и Суда первой инстанции и др. Однако эти изменения не коснулись вопроса правосубъектности. 

Таким образом, в тексте Договора о Европейском союзе с изменениями, внесенными Амстердамским договором и Договором в Ницце, не содержалось положений о предоставлении Европейскому союзу статуса юридического лица. 

Внешняя компетенция вплоть до вступления в силу Лиссабонского договора осуществлялась сообществами. Полномочия по заключению международных договоров в Учредительных договорах сообществ уполномочивали их на такое заключение. Союзу такие полномочия не были приданы ни Маастрихтским договором, ни последующими. Так, в ст. 24 Маастрихтского договора говорится о заключении международных соглашений в рамках второй и третьей «опор»[96], но речь идет не о полномочиях союза, а о полномочиях Совета. Согласно этой статье такие соглашения заключаются Советом по рекомендации председательствующего государства-члена. 

Что касается взаимоотношений с международными организациями, то согласно ст. 18 и 19 Маастрихтского договора Европейский союз призван был способствовать выработке единой позиции государств-членов в таких организациях[97]. Государства-члены, в свою очередь, в силу ст. 37 должны были защищать общие позиции в этих организациях. Но юридически взаимоотношения с международными организациями устанавливаются самими государствами-членами и сообществами (ст. 181 Договора, учреждающего Европейское сообщество). 

Но ситуация на практике сложилась не так однозначно, как в праве. Сообщества, участвуя в международных договорах, международных конференциях, являясь членами международных организаций, фактически представляли Союз в целом. В рамках Союза был создан специализированный аппарат внешнеполитического сотрудничества, а председательствующее государство-член в лице его главы выступало в роли Верховного представителя Союза в сфере международных отношений. 

Кардинальные изменения в этом отношении были введены Лиссабонским договором. Согласно ст. 23 Договора о ЕС в редакции Лиссабонского договора «Европейский союз становится правосубъектным»[98]. Это означает, что ЕС может заключать международные договоры во всех сферах его компетенции в четырех случаях: 

– если это предусмотрено основополагающими договорами ЕС; 

– если того требует достижение целей, означенных в договорах; 

– если того требует юридически обязательный документ ЕС; 

– если данный договор может «повлиять на общие правила ЕС или изменить их». 

Государства-члены имеют право заключать любой международный договор при условии, что он не противоречит соглашениям, подписанным ЕС, или не относится к зоне компетенции Союза. 

Договором о Европейском союзе в редакции Лиссабонского договора, наделившего Европейский союз правосубъектностью, закреплена следующая процедура по заключению международных соглашений от лица ЕС: Совет ЕС дает согласие на проведение переговоров после получения на то соответствующих рекомендаций Еврокомиссии и Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности, он также назначает главу делегации или представителя от ЕС и принимает решение о подписании договора. Европейский парламент имеет совещательную роль, за исключением положений договора, к которым применимы юридические процедуры, и соглашений о присоединении к Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод[99].

Основні напрями зовнішньополіт діяльності ЄС

Внешнеполитическая деятельность Европейского Союза: цели, задачи, принципы. Члены ЕС, имея общие интересы в области внешней политики, коллективной безопасности, безусловно имеют и отстаивают и свои национальные интересы. В течение длительного периода этим странам удается, в основном, находить общие решения, соблюдать баланс интересов ЕС в целом и отдельных государств-членов. Следует также отметить, что ЕС успешно использует специфические возможности своих членов в различных регионах мира. В частности, традиционно продвинутые отношения Испании с Латинской Америкой, Северной Африкой играют значительную роль в развитии контактов этих стран с Евросоюзом. Развитие единой внешней политики ЕС зависит, в первую очередь, от характера отношений Евросоюза с Соединенными Штатами и Североатлантическим альянсом. Если во времена «холодной войны» политика Европейских сообществ в отношении США и НАТО в сфере безопасности была во многом сходной по своему содержанию, на рубеже ХХ–ХХI веков различия стали существенными. Наиболее рельефно расхождения выявила натовская агрессия против Югославии (1999). В ходе этой войны европейские члены НАТО выражали сомнения в уместности примененной Соединенными Штатами военной стратегии, считая ее слишком жесткой в виду большого числа жертв среди мирного населения. В свою очередь, американские военные сделали вывод о том, что в будущем им лучше вести боевые действия отдельно от европейских союзников. Последние, по мнению американцев, ничем не способствовали успеху военной операции против Югославии, а только затрудняли процесс принятия решений о методах ведения войны. Европейские члены НАТО на опыте этой кампании поняли, что, если твой вклад в боевые действия невелик, то ты теряешь контроль над их ходом. Если ЕС хочет контролировать ситуацию в сфере безопасности, ему надо иметь собственную систему ее обеспечения, которая хотя бы в будущем позволила бы урегулировать кризисные ситуации без участия США. Развитие единой внешней политики ЕС зависит, в первую очередь, от характера отношений Евросоюза с Соединенными Штатами и Североатлантическим альянсом. Если во времена «холодной войны» политика Европейских сообществ в отношении США и НАТО в сфере безопасности была во многом сходной по своему содержанию, на рубеже ХХ–ХХI веков различия стали существенными. Наиболее рельефно расхождения выявила натовская агрессия против Югославии (1999). В ходе этой войны европейские члены НАТО выражали сомнения в уместности примененной Соединенными Штатами военной стратегии, считая ее слишком жесткой в виду большого числа жертв среди мирного населения. В свою очередь, американские военные сделали вывод о том, что в будущем им лучше вести боевые действия отдельно от европейских союзников. Последние, по мнению американцев, ничем не способствовали успеху военной операции против Югославии, а только затрудняли процесс принятия решений о методах ведения войны. Европейские члены НАТО на опыте этой кампании поняли, что, если твой вклад в боевые действия невелик, то ты теряешь контроль над их ходом. Если ЕС хочет контролировать ситуацию в сфере безопасности, ему надо иметь собственную систему ее обеспечения, которая хотя бы в будущем позволила бы урегулировать кризисные ситуации без участия США.

Компетенция ЕС в соответствии с Ниццским договором (2001) распространяется на следующие направления политики: торговая, сельскохозяйственная, миграционная, транспортная, конкурентная, налоговая, экономическая, валютная, таможенная, промышленная, социальная, культурная политика, политика в области занятости и здравоохранения, экономического и социального сплочения, защиты прав потребителей, развития трансъевропейских транспортных и энергетических сетей, исследований и технологического развития, окружающей среды, сотрудничество в целях содействия развитию, экономического, финансового и технического содействия с третьими странами, а также на общую внешнюю политику и политику безопасности и сотрудничество в области внутренних дел и правосудия. При анализе политики Европейского Союза можно выделить три основополагающих направления («три опоры»):

– «первая опора» – Европейские сообщества; – «вторая опора» – Общая внешняя политика и политика безопасности ЕС далее (ОВПБ), в которой все больший вес получает военная составляющая – Европейская политика безопасности и обороны далее(ЕПБО); – «третья опора» – сотрудничество государств-членов в области внутренних дел и правосудия[9]. Основной целью образования ЕС стало создание единого рынка. Для облегчения взаиморасчетов между странами-участниками, стабилизации валютных курсов, появления единой крепкой и устойчивой европейской валюты, которая бы смогла бы на равных конкурировать с долларом на мировых рынках. На сессии Европейского совета 5-6 декабря 1978г., в Брюсселе было принято решение о создании Европейской валютной системы, (далее – ЕВС) Общая внешняя политика и политика безопасности. Относится к сфере межгосударственного сотрудничества и не регулируется системой права Сообщества, хотя формально в Маастрихстком договоре и записано, что «Союз определяет и осуществляет общую внешнюю политику и политику безопасности, которая охватывает все области внешней политики и политики безопасности...».

Зовнішньоторгівельна політика

На основе Общего таможенного тарифа ЕС установил единую систему таможенного обложения в отношении товаров из третьих стран. Такая единая система позволяет любому товару, независимо от страны его происхождения, страны отгрузки и страны назначения внутри ЕС, пройдя процедуру таможенного оформления на внешней таможенной границе ЕС, свободно, без каких- либо препятствий обращаться внутри территории ЕС.

Единые правила таможенного оформления позволяют ввозимым в ЕС товарам из третьих стран приобретать таможенный статус товаров Сообщества, что является гарантией их свободного передвижения внутри европейского единого рынка. Утрата данного статуса в связи с экспортом товаров из ЕС также регулируется общими правилами таможенного оформления.

Часть II Таможенного кодекса ЕС рассматривает факторы, на основе которых исчисляются импортные и экспортные таможенные пошлины, а также применяются другие меры торговой политики в отношении третьих стран. Таких факторов три:

1) таможенный тариф и тарифная классификация;

2) происхождение товаров;

3) таможенная стоимость товаров.

Законодательство ЕС устанавливает, что пошлины, правомерно подлежащие оплате при возникновении таможенного долга, должны быть основаны на таможенном тарифе Сообщества. Также все другие меры, предусмотренные актами Сообщества для регулирования торговли специфическими категориями товаров, должны применяться в соответствии с тарифной классификацией этих товаров.

Таможенный тариф ЕС включает в себя следующие составляющие:

• комбинированная номенклатура товаров (т.е. систематизированный перечень товаров);

• другие товарные номенклатуры, полностью или частично основанные на комбинированной номенклатуре или дополняющие ее, которые установлены актами Сообщества для регулирования торговли специфическими категориями товаров (в частности, торговли сельскохозяйственными продуктами);

• соответствующие указанным в комбинированной номенклатуре товарам ставки таможенных пошлин и сборов, предусмотренных общей аграрной политикой Сообщества;

• преференциальные (льготные) тарифные меры, предусмотренные соглашениями Сообщества с отдельными третьими странами или их группами (Ломейская конвенция и др.);

• преференциальные тарифные меры, принятые Сообществом в одностороннем порядке в отношении отдельных стран, групп стран или территорий (например, обобщенная система преференций для развивающихся стран);

• автономные дополнительные меры, снижающие либо устраняющие таможенное обложение для отдельных товаров;

• другие тарифные меры, предусмотренные законодательством ЕС.

Вторым после таможенного тарифа фактором исчисления и взимания таможенных пошлин является фактор происхождения товаров. Таможенный кодекс ЕС различает непреференциальное и преференциальное происхождение.

Таможенный кодекс ЕС формулирует основное правило определения таможенной стоимости при импорте: таможенной стоимостью импортируемого товара является стоимость сделки, то есть цена, фактически уплаченная или подлежащая уплате за товар при его продаже для экспорта на таможенную территорию ЕС.

Таким образом, одной из целей общей торговой политики Евросоюза является контроль над объемом импорта и максимизация объема экспорта. Создание союза привело к существенному расширению компетенции органов ЕС в таможенно-тарифной сфере. Полномочия в области тарифных переговоров с третьими странами, в том числе многосторонних, проводившихся и проводимых в рамках ГАТТ/ ВТО, полностью перешли к органам ЕС. С введением в полном объеме общей торговой политики компетенция органов ЕС в торговых отношениях с третьими странами увеличилась еще больше.

Сотрудничество с третьими странами и гуманитарная помощь

Термин "сотрудничество с третьими странами и гуманитарная помощь", включенный в название специального раздела части пятой "Внешнеполитическая деятельность Союза" (раздел III "Сотрудничество с третьими странами и гуманитарная помощь" части пятой ДФЕС), обозначает мероприятия по развитию взаимоотношений ЕС со странами, не входящими в его состав. При необходимости, такие мероприятия могут включать в себя оказание третьим странам и их народам гуманитарной и экономической помощи.

Следует отметить, что в предмет раздела III "Сотрудничество с третьими странами и гуманитарная помощь" входят не все виды международного сотрудничества ЕС. Например, сотрудничество но вопросам взаимной торговли осуществляется Союзом в рамках рассмотренной выше общей торговой политики. Сотрудничество ЕС с третьими странами по вопросам обеспечения мира и международной безопасности, в том числе военно-политическое сотрудничество, проводится в контексте ОВПБ Союза и т.д.

Непосредственно в разделе III "Сотрудничество с третьими странами и гуманитарная помощь" части пятой ДФЕС урегулированы два направления международного сотрудничества, относящиеся к категории совместной компетенции ЕС:

– во-первых, сотрудничество в поддержку развития, включенное в компетенцию ЕС Единым европейским актом 1986 г. (гл. 1 "Сотрудничество в поддержку развития" раздела III "Сотрудничество с третьими странами и гуманитарная помощь" части пятой ДФЕС);

– во-вторых, экономическое, финансовое и техническое сотрудничество с третьими странами, отнесенное к ведению Союза Ниццким договором 2001 г. (гл. 2 "Экономическое, финансовое и техническое сотрудничество с третьими странами" раздела III части пятой ДФЕС).

Сотрудничество в поддержку развития, называемое также "политикой сотрудничества в поддержку развития", представляет собой мероприятия по оказанию помощи и иной поддержки развивающимся странам, расположенным в других частях земного шара (Азия, Африка, Латинская Америка, Океания). Согласно ст. 208 ДФЕС: "Главной целью политики Союза в этой сфере является сокращение и, в конечном счете, искоренение бедности".

С этой целью Европейский парламент и Совет ЕС посредством законодательных актов устанавливают "меры, необходимые для осуществления политики сотрудничества в поддержку развития, предметом которых могут выступать многолетние программы сотрудничества с развивающимися странами или программы, имеющие тематический подход" (§ 1 ст. 209 ДФЕС). Для финансирования указанных программ образован специальный фонд ЕС – Европейский фонд развития.

С аналогичной целью Союз может заключать международные соглашения (§ 2 ст. 209 ДФЕС), например, многосторонние соглашения о сотрудничестве с более чем 70 странами азиатско- тихоокеанского региона (Ломейская конвенция 1970 г., вместо которой в 2000 г. в городе Котону на территории африканского государства Бенин было заключено "Соглашение Котону" сроком на 20 лет).

Поскольку политика сотрудничества в поддержку развития относится к категории совместной компетенции ЕС, т.е. не исключает проведения аналогичных мероприятий государствами-членами, в ст. 210 ДФЕС предусмотрено, что "Союз и государства-члены координируют политику, проводимую ими в сфере сотрудничества в поддержку развития, и согласовывают друг с другом свои программы помощи, в том числе в рамках международных организаций и в ходе международных конференций. Они могут предпринимать совместные действия. Если необходимо, государства-члены вносят вклад в реализацию программ помощи Союза".

ЕС при осуществлении мероприятий в поддержку развивающихся стран также не должен "препятствовать государствам-членам осуществлять свою собственную компетенцию" в этой сфере (§ 4 ст. 4 ДФЕС).

Экономическое, финансовое и техническое сотрудничество с третьими странами охватывает мероприятия по развитию взаимоотношений ЕС с третьими странами, "которые не относятся к числу развивающихся" (ст. 212 ДФЕС). В качестве этих стран Союзом рассматриваются и не входящие в ЕС республики бывшего СССР, в том числе Российская Федерация.

Как и в области сотрудничества в поддержку развития, в рассматриваемой сфере международного сотрудничества Союз уполномочен принимать односторонние меры на основании законодательных актов Европейского парламента и Совета ЕС (§ 2 ст. 212

ДФЕС) и заключать международные соглашения с зарубежными партнерами (§ 3 ст. 212 ДФЕС).

Несмотря на то что страны, с которыми ЕС развивает экономическое, финансовое и техническое сотрудничество, не рассматриваются им в качестве развивающихся (т.е. нуждающихся в финансовой и иной поддержке), данная сфера деятельности Союза не исключает проведения им "мероприятий по оказанию содействия, в частности в финансовой сфере" (§ 1 ст. 212 ДФЕС), например, при возникновении в третьей стране серьезных экономических трудностей. "В случае, если ситуация в третьей стране требует оказания неотложного финансового содействия со стороны Союза, Совет по предложению Комиссии принимает необходимые решения" (ст. 213 ДФЕС).

Начиная с 2004 г. с использованием вышеуказанных полномочий Союз начал разрабатывать еще одно направление международного сотрудничества, целью которого служит установление максимально тесных отношений со странами, географически расположенными поблизости от его территории (но не обязательно имеющими общую границу с ЕС). В источниках вторичного права ЕС оно получило название "европейская политика соседства" (англ. European Neighbourhood Policy; франц. politique europeenne de voisinage)^[1].

Европейская политика соседства получила признание в первичном праве ЕС после вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. В соответствии со ст. 8 ДЕС, включенной в него Лиссабонским договором:

"1. Союз развивает с соседними ему странами привилегированные отношения в целях создания пространства процветания и добрососедства, которое основано на ценностях Союза и характеризуется тесными и мирными отношениями, базирующимися на сотрудничестве.

2. В целях параграфа 1 Союз может заключать специальные соглашения с заинтересованными странами. Данные соглашения могут предусматривать взаимные права и обязанности, а также возможность проведения совместных действий. Их практическое осуществление служит предметом периодических консультаций".

В настоящее время основными мероприятиями европейской политики соседства выступают "Союз за Средиземноморье" и "Восточное партнерство".

Союз за Средиземноморье представляет собой постоянный форум сотрудничества между ЕС и расположенными на побережье Средиземного моря государствами Европы, Африки и Азии, которые не входят в состав ЕС (от Марокко до Черногории). В рамках этого форума, учрежденного в 2008 г., намечена реализация множества совместных проектов: по очистке Средиземного моря, строительству автомобильных дорог, соединяющих средиземноморские порты, и др.^[2]

Восточное партнерство, которое также берет начало в 2008 г.^[3], направлено на установление привилегированных отношений между ЕС и рядом республик бывшего СССР (Азербайджан, Армения, Беларусь, Грузия, Молдова, Украина), включая финансирование из специального бюджетного фонда ЕС ("Европейский инструмент соседства и партнерства") с возможностью создания в будущем "Экономического сообщества соседства" (франц. Communaute economique de voisinage).

В 2011 г. Европейский парламент и парламенты государств- участников Восточного партнерства учредили совместную парламентскую ассамблею "EURONEST", формируемую ими на паритетной основе^[4]. В задачу EURONEST входит обсуждение вопросов, представляющих общий интерес, и подготовка соответствующих резолюций и рекомендаций но укреплению Восточного партнерства, не имеющих юридически обязательной силы^[5].

Российская Федерация как крупнейший евразийский сосед ЕС в настоящее время воздерживается от участия в мероприятиях европейской политики соседства и стремится к установлению с ЕС стратегического партнерства и отдельных "общих пространств" Россия-ЕС на двусторонней основе^[6]. Общая программа действий в этом направлении заложена в "дорожных картах", принятых па встрече в верхах Россия-ЕС 10 мая 2005 г. (Дорожная карта по общему экономическому пространству, Дорожная карта по общему пространству свободы, безопасности и правосудия, Дорожная карта по общему пространству внешней безопасности, Дорожная карта по общему пространству науки и образования, включая культурные аспекты).

В особом режиме (вне рамок европейской политики соседства) развиваются отношения между ЕС и западноевропейскими странами, входящими в состав Европейской ассоциации свободной торговли – ЕАСТ (Исландия, Лихтенштейн, Норвегия и Швейцария). Все члены ЕАСТ в конце XX – начале XXI в. заключили с ЕС соглашения об ассоциированном участии в Шенгенских достижениях, на основе которых они входят в Шенгенское пространство при одновременном заимствовании (рецепции) законодательства ЕС о визах и пересечении границ. Эти же страны (кроме Швейцарии) с 1994 г. образовали вместе с ЕС "Европейское экономическое пространство", предполагающее распространение на них основных свобод ЕС в области единого внутреннего рынка (свобод передвижения товаров, лиц, услуг и капиталов), также при условии включения во внутреннее законодательство соответствующих правовых норм ЕС.

Особым направлением деятельности ЕС на международной арене, тесно связанным с рассмотренными выше направлениями международного сотрудничества, выступает гуманитарная помощь. После вступления в силу Лиссабонского договора ей впервые посвящена специальная глава раздела "Сотрудничество с третьими странами и гуманитарная помощь" ДФЕС (гл. 3 "Гуманитарная помощь" раздела III "Сотрудничество с третьими странами и гуманитарная помощь" части пятой "Внешнеполитическая деятельность Союза"),

В соответствии с § 1 ст. 224 ДФЕС мероприятия ЕС в области гуманитарной помощи "направлены на предоставление в адресном порядке содействия, помощи и защиты населению третьих стран, пострадавшему от катастроф, вызванных природными факторами или человеком, в целях удовлетворения гуманитарных потребностей, которые возникают в результате этих различных ситуаций".

Мероприятия ЕС по оказанию гуманитарной помощи должны проводиться в соответствии с принципами международного права, а также "принципами беспристрастности, нейтральности и недискриминации" (§ 2 ст. 224 ДФЕС). Они также должны быть скоординированы и согласованы с гуманитарными мероприятиями международных организаций и учреждений, в частности, тех, которые входят в систему ООН (§ 7 ст. 214 ДФЕС).

Правовые основы осуществления мероприятий Союза по оказанию гуманитарной помощи определяют законодательные акты, издаваемые Европейским парламентом и Советом ЕС (§ 3 ст. 224 ДФЕС). На основе этих актов, в частности, должен быть создан "Европейский добровольный корпус гуманитарной помощи", участниками которого (волонтерами) призваны выступать "молодые европейцы" (§ 5 ст. 214 ДФЕС).

Правовой режим осуществления Союзом гуманитарной помощи также может служить предметом специальных международных соглашений, заключаемых ЕС с заинтересованными третьими странами и международными организациями (§ 4 ст. 214 ДФЕС).

В системе категорий компетенции гуманитарная помощь относится к совместной компетенции ЕС. При этом, как и помощь развивающимся странам (сотрудничество в поддержку развития), реализация Союзом этой компетенции не должна "препятствовать государствам-членам осуществлять свою собственную компетенцию" (§ 4 ст. 4 ДФЕС). Чтобы обеспечить координацию гуманитарной помощи, оказываемой Союзом и его отдельными государствами-членами, Европейская комиссия уполномочена выступать с соответствующими инициативами ("Комиссия может выступать с любыми инициативами, полезными для содействия координации мероприятий Союза и государств-членов, с целью усилить эффективности и взаимодополняемость существующих в Союзе и на национальном уровне механизмов гуманитарной помощи" – § 6 ст. 214 ДФЕС).

Общая внешняя политика и политика безопасности.

Относится к сфере межгосударственного сотрудничества и не регулируется системой права Сообщества, хотя формально в Маастрихстком договоре и записано, что «Союз определяет и осуществляет общую внешнюю политику и политику безопасности, которая охватывает все области внешней политики и политики безопасности...».

Первые внешнеполитические цели Сообщества были закреплены Римским договором 1957. Они носили декларативный характер и сводились к двум положениям: заявлению о солидарности с бывшими колониальными странами и желание обеспечения их процветания в соответствии с принципами Устава ООН; призыву к другим европейским народам к участию в европейской интеграции.

В 1970-х тема развития сотрудничества в военно-политической области вновь приобрела актуальность. На Люксембургской сессии министров иностранных дел государств-членов (27 октября 1970) была учреждена система Европейского политического сотрудничества (ЕПС). Она представляла собой межгосударственный механизм взаимного обмена информацией и политических консультаций на уровне министров иностранных дел. Но длительное время эта система существовала неформально, не будучи включенной в договорное право Сообщества из-за разногласий в вопросе о разграничении полномочий между национальными правительствами и руководящими органами Сообщества.

Компромиссное решение было найдено лишь в конце 1980-х. Принятый в 1987 Единый европейский акт включил раздел Положения о европейском сотрудничестве в области внешней политики, означавшим включение внешнеполитической сферы в договорное право Сообщества. ЕЕА обязал председательствующее в Совете ЕС государство и Комиссию учитывать при выработке внешней политики Европейских Сообществ решения, выработанные в рамках ЕПС. Механизм ЕПС на этом этапе был усилен. Его полноправным участником стала Комиссия ЕС, а количество ежегодных встреч министров иностранных дел было увеличено с двух до четырех.

Тема военно-политического сотрудничества получила продолжение в форме Общей внешней политики и общей политики безопасности (ОВПБ) ЕС, закрепленной в Маастрихтском договоре 1992. Она включала в себя «возможное оформление в дальнейшем общей оборонительной политики, которая могла бы привести со временем к созданию общих сил обороны» (ст. В.).

Среди основных целей ОВПБ были названы:

– защита общих ценностей, основных интересов, независимости и целостности Союза в соответствии с принципами Устава ООН;

– всемерное укрепление безопасности Союза;

– сохранение мира и укрепление международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН, равно как и принципами Хельсинского Заключительного акта и целями Парижской хартии (Совета Европы);

– развитие международного сотрудничества;

– развитие демократии и законности, уважение прав человека и основных свобод.

В отличие от ЕПС, ОВПБ предложила не только обмен информацией и взаимные консультации, но и выработку на межправительственной основе общей позиции ЕС по важнейшим вопросам и осуществление совместных действий, обязательных для государств-членов.

Амстердамский договор 1997 расширил и конкретизировал механизмы осуществления ОВПБ, согласно которому она охватывает все области внешней политики и политики безопасности путем:

– определения принципов и основных ориентиров ОВПБ;

– принятия решений по общей стратегии;

– усиления систематического сотрудничества между государствами-членами в проведении их политики.

Общая оборонная политика предусматривала постепенное включение в рамки Европейского Союза оперативных структур Западноевропейского союза (ЗЕС).

Механизм системы ОВПБ был существенно усилен. ЕС приступил к выработке «общих стратегий», принимаемых Европейским советом, в числе которых были приняты общие стратегии ЕС в отношении России (1999), Украины (1999), стран Средиземноморья (2000).

Для принятия решений о совместных действиях и общих позициях ЕС, а также других решений, основанных на общей стратегии, был введен принцип квалифицированного большинства, а не единогласия. Это повысило действенность данного органа, в первую очередь за счет придания ему способности преодолевать вето отдельных недовольных участников, тормозивших принятие решений.

Для обеспечения успешного функционирования и координации системы ОВПБ введен пост Генерального секретаря Европейского совета – Высокого представителя по ОВПБ. В его функции входит ведение переговоров с третьими сторонами от имени Европейского совета. Европейский совет наделяется правом заключать международные договоры в рамках компетенции ОВПБ на основе единогласия государств-членов. При этом он руководствуется рекомендациями председательствующего государства. Для повышения эффективности ОВПБ предусмотрено учреждение в ее рамках специального Органа раннего оповещения и политического планирования (ОРОПП) под руководством Высокого представителя по ОВПБ.

Отказ Великобритании осенью 1998 от своего оппозиционного курса в отношении европейского военно-политического сотрудничества открыл путь для интеграции ЗЕС в ЕС и развития Европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО).

В рамках ЕПБО началась реализация франко-британского плана по созданию Европейских сил быстрого реагирования (ЕСБР) и датско-нидерландской программы формирования Европейского полицейского корпуса. Согласно первому плану, предусматривается создание Европейских сил быстрого реагирования (ЕСБР), способных разворачивать в двухмесячный срок воинский контингент численностью 50–60 тыс. человек для проведения гуманитарных и миротворческих акций. Данный проект был поддержан Вашингтонским саммитом НАТО в апреле 1999. Датско-нидерландская инициатива предполагает формирование к 2003 Европейского полицейского корпуса (ЕПК) для выполнения несвойственных вооруженным силам функций по защите гражданского порядка и права в зонах кризисов, в размере до 5 тыс. человек. ЕПК должен быть способен развернуть до 1000 полицейских в 30-дневный период. Именно на эти силы возложено выполнение решения Совета ЕС о посылке в 2003 в Боснию и Герцеговину полицейской миссии, которая заменит размещенный там миротворческий контингент ООН.

Возможность предоставления сил и средств НАТО для проведения европейских операций ЕС обсуждалась в ходе непростых переговоров между двумя организациями, которые завершились 16 декабря 2002 подписанием совместной Декларации НАТО и ЕС по Европейской политике безопасности и обороны (ЕПБО). Признавая за НАТО ведущую роль в поддержании безопасности в Европе, ЕС получило в рамках ЕПБО признание и право доступа к средствам планирования НАТО, включая доступ к штабу Главнокомандующего вооруженными силами НАТО в Европе в г.Монсе (Бельгия). Что касается доступа ЕС к военным ресурсам НАТО, то здесь проблема еще очень далека от своего разрешения.

Общая политика безопасности и обороны(англ. Common Security and Defence Policy, CSDP), ранее известная как Европейская политика безопасности и обороны (англ. European Security and Defence Policy, ESDP) — основной элемент Общей внешней политики и политики безопасности Европейского союза (ЕС) и сфера политики ЕС, касающаяся оборонных и военных аспектов, а также гражданского кризисного управления. ESDP был преемником Европейской безопасности и обороны (англ. European Security and Defence Identity) в рамках НАТО, но отличается тем, что он подпадает под юрисдикцию Европейского союза, включая страны, не имеющие связи с НАТО.

Формально Общая политика безопасности и обороны — это сфера Европейского совета, который является учреждением ЕС, в котором встречаются главы государств-членов. Тем не менее Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности (в настоящее время Федерика Могерини) также играет значительную роль.

Европейская политика безопасности следовала несколькими разными путями в течение 1990-х годов, развивающимися одновременно в рамках Западноевропейского союза, НАТО и в рамках самого Евросоюза.