2.2. Розмежування доходів та видатків між різними ланками бюджетної системи

Реформування державних фінансів, які забезпечують процес перерозподілу валового внутрішнього продукту, повинно бути спрямоване, у першу чергу, на мобілізацію фінансових ресурсів, що надходять у безпосереднє розпорядження держави і концентруються в її бюджетній системі, в державному і місцевих бюджетах. У забезпеченні справедливого і неупередженого розподілу суспільних благ між громадянами і територіальними громадами особлива роль відводиться розподільчим відносинам, що виникають між ланками бюджетної системи і називаються міжбюджетними. Через міжбюджетні відносини забезпечується розподіл бюджетних ресурсів між бюджетом центрального уряду і бюджетами органів місцевого самоврядування; здійснюється перерозподіл бюджетних коштів між адміністративно-територіальними одиницями, зумовлений об’єктивними відмінностями в рівнях їх соціально-економічного розвитку; проводиться фінансове вирівнювання з метою забезпечення конституційних гарантій громадянам, незалежно від місця їх проживання.

Організація міжбюджетних відносин включає ряд елементів найважливішими серед яких є [19]:

‒розмежування видатків між бюджетами відповідно до розподілу повноважень між центральною владою і місцевим самоврядуванням;

‒забезпечення бюджетів доходами, достатніми для виконання органами влади покладених на них завдань;

‒підтримка «бідних» у фінансовому розумінні територій;

‒вилучення коштів у відносно «багатих територій»;

‒створення матеріальної зацікавленості в зростанні надходжень як до державного, так і до місцевих бюджетів.

Організація міжбюджетних відносин, масштаби перерозподілу бюджетних коштів між державним бюджетом та бюджетами адміністративно-територіальних одиниць визначаються розмежуванням доходів та видатків між окремими ланками бюджетної системи, яке повинно базуватися на розподілі повноважень між центральним урядом і місцевими органами влади. Чим більше повноважень бере на себе центральний уряд, тим більше бюджетних ресурсів має концентруватись у його розпорядженні. Розвиток і поглиблення місцевого самоврядування повинні супроводжуватись зростаючими обсягами бюджетних коштів, що перерозподіляються на користь регіонів.

У Бюджетному кодексі України визначено групи видатків, джерела їх забезпечення, критерії розмежування як між державним і місцевими бюджетами, так і між окремими місцевими бюджетами (статті 87-93). видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності та суверенітету, незалежності судочинства, а також інші видатки, які не можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню, здійснюються за рахунок коштів державного бюджету. Перелік видатків державного бюджету чітко визначений, їх склад подано по підрозділах функціональної класифікації. За рахунок коштів місцевих бюджетів (включаючи трансферти з державного бюджету) забезпечуються видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найбільш ефективного їх використання на основі принципу субсидіарності [2].

Видатки місцевих бюджетів при їх розмежуванні між окремими бюджетами поділені на такі, що враховуються і не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. У статтях 88-90 виділено групи видатків бюджетів сіл, селищ, міст, районних і обласних бюджетів, бюджету АР Крим, які враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. Видатки, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, між окремими бюджетами не розмежовані. У статті 91 Бюджетного кодексу наведено 15 груп цих видатків, що забезпечують виконання місцевих програм соціально-економічного розвитку територій (місцева пожежна охорона; позашкільна освіта; програми місцевого значення стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї; обслуговування боргів місцевого самоврядування тощо).

Що ж стосується питання про розмежування доходів між ланками бюджетної системи, то воно, на нашу думку, у чинному законодавстві не є завершеним, особливо в частині розподілу доходів між державним і місцевими бюджетами. У Бюджетному кодексі наведено перелік власних і закріплених доходів, які формують місцеві бюджети, а доходами державного бюджету визнаються всі інші доходи, за винятком тих, які наповнюють місцеві бюджети. Доходи державного бюджету України представлено трьома групами доходів, а саме [34]:

‒доходи (за винятком тих, що згідно зі статтями 64, 66 та 69 цього Кодексу закріплені за місцевими бюджетами), що отримуються відповідно до законодавства про податки, збори і обов'язкові платежі та Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів», а також від плати за послуги, що надаються бюджетними установами, які утримуються за рахунок державного бюджету України, та інших, визначених законодавством джерел, включно із коштами від продажу активів, що належать державі або підприємствам, установам та організаціям, а також проценти і дивіденди, нараховані на частку майна, що належать державі в майні господарських товариств;

‒гранти, дарунки у вартісному обрахунку;

‒міжбюджетні трансферти з місцевих бюджетів.

Як бачимо, джерела наповнення дер­жавного бюджету не конкретизовані. На­самперед, це стосується податкових над­ходжень. Ми вважаємо, що в Бюджетному кодексі повинен бути наведений перелік всіх податків і зборів, які формують державний бюджет, названі всі неподаткові надходження і доходи від операцій з капіталом, а не окремі з них (плата за послуги бюджетних установ, кошти від продажу активів, диві­денди на частку державного майна). Не можна визнати правильним законодавче врегулювання цього питання щорічними законами про Державний бюджет України. У щорічних законах повинні відображатись кон­кретні суми податків, неподаткових та інших надходжень, які мають наповнювати бюджет центрального уряду, відповідно до положень Бюджетного кодексу. У бюджетному законодавстві повинно бути забезпечено верховенство Бюджетного кодексу щодо всіх інших нормативних актів з питань функціонування бюджетної системи держави.

Неврегульованість нормативної бази щодо доходів державного бюджету може призвести до ситуації, при якій розподіл доходів між центром і регіонами здійснюватиметься поза правовим полем у режимі ручного управління [12].

Все вищесказане дає змогу зробити висновок, що забезпечення конституційних гарантій громадянам усіх регіонів України в отриманні суспільних послуг тільки через механізм розмежування доходів і видатків між окремими бюджетами, який визначений Бюджетним кодексом, є нереальним. Збалансування доходів і видатків у всіх ланках бюджетної системи, створення зацікавленості регіонів у нарощуванні власних бюджетних ресурсів можливе за умови передачі частини коштів з державною бюджету до місцевих бюджетів з використанням механізму міжбюджетних трансфертів.

Процес організації міжбюджетних трансфертів повинен бути спрямований на надання фінансової допомоги тим регіонам і адміністративно – територіальним одиницям, які мають менший податковий потенціал, а отже є фінансово бідними. При діючому порядку розмежування доходів і видатків між окремими бюджетами склалась ситуація, при якій бюджетам всіх регіонів надаються трансферти з державного бюджету, тобто вони є фінансово бідними.

Міжбюджетні трансферти перетворились із важеля бюджетного регулювання і надання фінансової допомоги бідним регіонам в інструмент перерозподільчих процесів. Причину такого становища слід шукати не в самій системі міжбюджетних відносин, а в недосконалості розмежування доходів між ланками бюджетної системи і рівнями влади.

Бідність бюджетів регіонів, їх висока залежність від отриманих трансфертів з центру обумовлені високим рівнем концентрації бюджетних ресурсів у бюджеті центрального уряду (понад 70%). Зниження рівня централізації можливе за умови передачі частки загальнодержавних податків до місцевих бюджетів. Це, насамперед, стосується податку на прибуток і податку на додану вартість. Як відомо, до місцевих бюджетів зараховується податок на прибуток, що сплачується суб'єктами господарювання комунальної форми власності. У державному бюджеті концентрується податок на прибуток від підприємств загальнодержавного рівня і недержавного сектора економіки. Для зниження рівня централізації доходів, зміцнення фінансової бази місце­вого самоврядування і зменшення обсягу міжбюджетних трансфертів пропонуємо спрямовувати до місцевих бюджетів 20, 0% податку на прибуток підприємств недержав­ної форми власності, що знаходяться на да­ній території. Податок на додану вартість, починаючи із 1997 р., у повному обсязі зараховується до державного бюджету. З метою зменшення за­лежності бюджетів регіонів від центру, вважаємо доцільним залишати в їх розпорядженні податок на додану вартість, у сумі, що ста­новить 5-20% від обсягу його надходжень на певній території [28].

Нормативи відрахувань від податку на додану вартість до місцевих бюджетів слід диференціювати залежно від величини розриву між видатками та доходами на одну особу наявного населення. Для Дніпропетровської, Донецької, Харківської, Запорізької, Луганської, Одеської областей норматив відрахувань доцільно встановити на рівні 5, 0%, для 13 регіонів з величиною розриву понад 1000, 0 грн. норматив відрахувань повинен бути максимальним (20, 0%).

Доцільність пропозицій щодо розподілу ПДВ та податку на прибуток підприємств між центральним та місцевими бюджетами підтверджується і міжнародним досвідом. Так, у Німеччині 44% ПДВ та 50% податку на прибуток корпорацій надходить до бюджетів земель і общин. У США основними доходними джерелами бюджетів штатів і муніципалітетів є податок з продажу, податок на нерухомість та податок на доходи фізичних осіб. У Литві 100% податку на прибуток підприємств комунальної власності, 50% на прибуток акціонерних товариств та приватних фірм закріплено за місцевими бюджетами [37].

У сучасних умовах питання міжбюджетних трансфертів набувають особливої актуальності в контексті децентралізації влади та майбутньої реформи адміністративно-територіального устрою. За таких умов пріоритетним напрям­ком реформування міжбюджетних відносин має стати законодавче закріплення розподі­лу повноважень між органами влади, оскільки розмежування видатків між бюджетами, ви­значене у Бюджетному кодексі України, відпо­віді на питання щодо повноважень місцевих влад повною мірою не діє. Наявний розподіл видаткових повноважень між бюджетами сьогодні вважається недосконалим, оскільки приналежність окремих повноважень того чи іншого бюджету здійснено, скоріше, за типом установ, але без урахування природи відповідних послуг і необхідності поліпшення способів їх надання.

Повноваження мають бути закріплені Конституцією чи законами, що дозволить визначити відповідальність, забезпечити підзвітність і підконтрольність владних органів, уникнути дублювання функцій. Кожен орган влади повинен мати чітко визначену компетенцію, підкріплену фінансовими та ма­теріальними ресурсами. Загалом було б доречно розподіл повноважень місцевого самоврядування визначити в Законі про місцеве самоврядування з такою ж деталізацією, яка проведена у Бюджетному кодексі при розподілі видатків між бюджетами. При цьому розмежування повноважень має супроводжуватись розмежуванням прав власності між різними рівнями влади.

Дослідження сутності та економічної природи бюджетної системи і міжбюджетних відносин в умовах унітарної держави зумовлюється їх впливом на соціально-економічний розвиток країни і значенням для фінансової збалансованості бюджетів усіх рівнів, необхідністю знаходження нових механізмів регулювання фінансових потоків між бюджетами, їх гармонізації. Розширення в Україні повноважень місцевих органів влади та місцевого самоврядування вимагає подальшої розробки теоретико-методологічних проблеми бюджетного унітаризму, зокрема визначення сутності та особливостей міжбюджетних відносин, а також розмежування доходів і видатків в умовах державного унітаризму.

Параметри і характеристики бюджетної системи кожної країни залежать від політичного устрою держави – унітарного або федеративного. Україна, відповідно до статті 2 Конституції, є унітарною державою, типовими рисами якої є цілісність, неподільність, відсутність у своєму складі інших державних утворень, функціонування єдиної системи права [42].

Відповідно до унітарного устрою, в Україні міжбюджетні відносини базуються на засадах, визначених центральною владою та її законодавчо-правовими актами. Тобто бюджетна система, що діє в Україні, є похідною від закріпленої Конституцією організації державної влади. Один із основних принципів побудови бюджетної системи в умовах державного унітаризму України – бюджетна самостійність. Принцип самостійності відповідає засадам бюджетного федералізму, які набувають усе більшого поширення в побудові бюджетних систем, у тому числі й унітарних держав [3, c. 327]. Так як розвиток бюджетного федералізму притаманний економічним системам, організованим за ринковим типом, то встановлення та забезпечення самостійності місцевих бюджетів є важливим завданням в процесі ринкової трансформації українського суспільства. Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та законодавчо закріпленими за ними на стабільній основі загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрямки використання коштів відповідно до чинного законодавства.

Своєчасне реагування на рівень доходів місцевих бюджетів і, в разі необхідності, здійснення фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування для виконання своїх повноважень, тобто сприяння соціально-економічному розвитку територій та фінансовому вирівнюванню є важливим завданням міжбюджетних відносин. Сформульоване положення співпадає з поглядами тих економістів, які вважають, що головною метою у сфері міжбюджетних відносин є створення органам місцевого самоврядування умов для більш повного забезпечення фінансовими ресурсами повно важень, віднесених до їхньої компетенції [26].

У працях багатьох науковців-економістів, практиків є різні тлумачення бюджетного унітаризму. Водночас їх розробки стали своєрідною теоретичною основою для визначення цього поняття.

Загалом під бюджетним унітаризмом необхідно розуміти організацію відносин між державним бюджетом України та місцевими бюджетами, а також між окремими ланками місцевих бюджетів на основі єдиних визначених і законодавчо закріплених державою принципів, інструментів і методів, які використовуються для забезпечення соціально-економічних інтересів центру, місцевих органів влади та органів самоуправління і спрямовані на досягнення єдиних стандартів громадських послуг по всій території країни.

Бюджетний унітаризм передбачає: розмежування повноважень між центральними та місцевими органами влади та органами місцевого самоврядування щодо надання державних та громадських послуг; наявність обов'язкових завдань органів місцевого самоврядування щодо надання таких послуг на рівні, не нижчому за певні соціальні стандарти; затверджену

систему державних мінімальних соціальних стандартів; визначення переліку власних та делегованих повноважень органів місцевого самоврядування в сфері надання державних і громадських послуг; наявність механізму фінансування повноважень, делегованих органами державної виконавчої влади органам місцевого самоврядування; наявність власної доходної бази у кожного рівня бюджетної системи; розмежування доходів та видатків між різними рівнями цієї системи; наявність самостійних бюджетних процесів, пов'язаних з функціонуванням бюджетів центрального уряду та місцевих бюджетів; наявність визначеної законодавством системи вирівнювання на основі формул; наявність визначеної законодавством системи бюджетних трансфертів; наявність процедур погодження рішень центральної влади з фінансових питань, що стосуються місцевого самоврядування, з органами місцевого самоврядування та їх об'єднаннями; наявність спеціальних процедур контролю фінансової діяльності органів місцевого самоврядування.