84.Образование фрг. Основной закон фрг.

Образование ФРГ. Оккупационный статут. В преддве¬рии скорого принятия конституции возникла необходимость и в определении новых принципов взаимоотношений между оккупационными властями и местными органами управле¬ния. Будущая конституция фактически снимала с повестки дня вопрос о заключении послевоенного мирного договора с Германией, способствовала правовому закреплению ее раскола на две части: ФРГ и ГДР.

В связи с этим в апреле 1949 г. был принят так называемый Оккупационный статут, разработанный западногерманскими оккупационными властями. Статут сохранял экономический и политический контроль США, Англии и Франции в Западной Германии, в частности, предоставив им право осуществлять надзор за соблюдением Основного закона ФРГ и конституций земель, отменять все местные законы, противоречащие им.

8 мая 1949 г. Основной закон Федеративной республики Германии был принят Парламентским советом и утвержден военными губернаторами США, Франции, Англии. Термины "Учредительное собрание" и "конституция" были сняты из употребления по настоянию самих немцев как "подразумевающие явный сепаратизм". Основной закон должен был обозначать "временный характер" установленных им конституционных порядков. Фактически после одобрения его всеми землями Западной Германии (кроме Баварии, подтвердившей, однако, свою принадлежность к ФРГ) в кон¬це мая 1949 г. он вступил в действие в качестве постоянной Конституции ФРГ.

23 мая 1949 г. считается днем образования государства ФРГ. Институт военных губернаторов был преобразован в институт "военных комиссаров" западных держав в Герма¬нии. 14 августа 1949 г. были проведены первые выборы в бун¬дестаг, 12 сентября 1949 г. создан бундесрат, через три дня избраны президент и федеральный канцлер. Но и после выбо¬ров ФРГ, даже формально, не стала обладать полнотой суве¬ренитета, так как сфера внешних отношений, внешней тор¬говли и др. оставалась прерогативой верховных комиссаров.В 1951 г. Оккупационный статут был пересмотрен в сто¬рону большего расширения полномочий государственных органов ФРГ: в частности, был снят контроль над феде¬ральным и земельным законодательством, правительствен¬ным органам ФРГ были переданы некоторые полномочия в сфере внешней торговли и валютного регулирования, в том числе и в вопросах денежной эмиссии.

В 1952 г. был подписан договор о создании в рамках Европейского оборонительного сообщества (ЕОС) "европей¬ской армии", а также Общий договор между ФРГ и оккупа¬ционными державами, согласно которому "оккупация за¬канчивалась" и за ФРГ признавалась "полная власть суве¬ренного государства во внутренних и внешних делах". В ответ на это была создана Организация Варшавского договора (ОВД), в которую с первых дней включалась ГДР. Завер¬шился раздел мира на два блока противостоящих стран: социалистических и капиталистических.

Конституция 1949 г. Свой первый раздел посвящает правам человека, подчеркивая тем самым их приоритет перед всеми другими положениями. Этот раз¬дел более чем другие несет на себе нагрузку отрицания порядков "Третьего рейха", провозглашая "ненарушимость человеческого достоинства", "неприкосновенность" и "неот¬чуждаемость" прав человека (ст. 1), среди которых - право на жизнь и личную неприкосновенность, равенство всех перед законом. свобода вероисповедания и со¬вести (ст. 4), свобода выражения мнений, собраний (ст. 8), союзов и обществ, в том числе и "для охраны и улучшения условий труда и экономических условий" (ст. 9), свобода передвижения (ст. 11), выбора профессии (ст. 12), тайна пе¬реписки (ст. 10), неприкосновенность жилища (ст. 13), ос¬новные права в сфере правосудия, например, на "законного судью" и пр. В этом перечне особое место занимает право на петиции (жалобы) в органы государственной власти от-дельных лиц и их объединений, которые рассматриваются в ФРГ не только как гарантия защиты прав человека, но и как одна из форм непосредственного влияния граждан на процессы принятия политических и правовых решений.

Защита социальных прав не получила в Основном законе значительного места, более полно она закреплена в конституциях отдельных земель, обогащена судебной прак¬тикой, в том числе Федерального конституционного суда (ФСК), и непосредственно действующими в ФРГ нормами международного права о правах человека.

В разделе II Основного закона (ст. 20) дается общее оп¬ределение государства ФРГ как государства демократиче¬ского, социального и федеративного. Наряду с демократиче¬скими правами и свободами к основополагающим конституционным принципам Основной закон относит "народный су¬веренитет" и "разделение властей", или осуществление вла¬сти народа через посредство "специальных органов законо¬дательной, исполнительной власти и правосудия" (ст. 20 (2)). Разграничивая органы трех ветвей власти, Основной закон запрещает совмещение их функций, вмешательство в дела друг друга и пр. Принцип невмешательства особенно строго проводится в отношении органов правосудия.

Федеральный характер государства традиционен для Германии. Эта форма организации государственного един¬ства прошла здесь сложный путь от "гегемонистского фе¬дерализма" к нынешней модели "кооперативной федерации".

Субъекты германской федерации имеют свои конституции и администрацию. К конституциям земель предъявляется лишь требование соответствия "основным принци¬пам республиканского, демократического и социально-пра¬вового государства" (ст. 28(1)), но унитарная тенденция про-является в Основном законе 1949 г. еще в большей мере, чем в Веймарской конституции 1919 г.

В разделе VII -"Законодательство федерации" вы¬деляется также широкая сфера, регулируемая исключи¬тельно законами федерации: внешние отношения, оборо¬на, гражданство, валюта, таможенное и торговое право и пр. (ст. 73); сфера конкурирующего законодательства: гра¬жданское и уголовное право, судоустройство и судопроиз¬водство, право союзов и собраний и пр. (ст. 74); сфера "ра¬мочного" законодательства: правовое положение лиц, со¬стоящих на государственной службе, общие принципы в области высшего образования, охотничьего дела и пр. и сфера законодательных полномочий земель, "в той мере, в какой... законодательная власть не предоставлена федера¬ции" (ст. 70(1)).

Расширение законодательных полномочий федерации происходит и благодаря решениям ФКС, опирающегося на традиционную для Германии доктрину - "в силу внутрен¬ней связи", когда суд признает наличие неписаных полно¬мочий государства, или если они (законодательные полно¬мочия) "недостаточно точно определены" или связаны с ре¬шением вопросов, "определенно относящихся к компетен¬ции федерального законодательства".

Основополагающие принципы конституционного устрой¬ства ФРГ находят непосредственное выражение и в систе¬ме высших органов государственное власти: бундестага, бундесрата, президента, правительства и органов правосу¬дия.

Высшим органом законодательной власти, по Консти¬туции 1949 г., является бундестаг, избираемый на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования (на 4 года) лицами, достигшими 18-летнего возраста. "Всеобщему" и "равному" характеру выборов не соответствует, однако, правило избирательной системы, согласно которому менее 5% голосов, поданных за политическую партию. Наряду с законодательными полномочиями, и прежде всего с полномочиями утверждения бюджета, бундестаг из¬бирает главу правительства, канцлера, несущего перед ним ответственность. Он обладает и другими важными контроль¬ными функциями, в связи с чем может вызвать на свои засе¬дания любого члена федерального правительства (ст. 43(1)), назначить следственную комиссию, а федеральный министр финансов обязан ежегодно представлять бундестагу и бун¬десрату отчет "о доходах и расходах, а также о состоянии активов и пассивов выполняемого бюджета" (ст. 114). Неодоб¬рение бундестагом деятельности правительства влечет за со¬бой вотум недоверия, который выражается не отдельному министру, а федеральному канцлеру, вместе с которым долж¬но уйти в отставку и правительство. Отставка, однако, воз¬можна при условии выбора бундестагом большинством голо¬сов его преемника

Объективная тенденция централизации государственной власти, доминирования федерации в вопросах законодательства определяет особое стремление германских земель влиять на государственную политику в целом через бундесрат, который, согласно Основному закону, является не представительством земель, а федеральным органом власти, состоящим из членов земельных правительств.

Согласие бундесрата необходимо, как правило, при принятии законов, относящихся к конкурирующей сфере, затрагивающих интересы земель. Для этих законов отрицательное решение бундесрата носит ха¬рактер абсолютного вето. Бундесрат принимает участие и в утверждении бюджета, осуществляет вместе с бундестагом надзор над организацией органов власти земель (ст. 84(3-4)). Его согласие требуется при применении мер принужде¬ния к землям, не выполняющим "возложенных на них обя-занностей" (ст. 37(1)).

Глава государства - президент республики - выби¬рается большинством голосов особого органа - федераль¬ного собрания, состоящего из членов бундестага и равного числа членов, избираемых народными представительства¬ми земель на пропорциональной основе. Президент выступает прежде всего в качестве представителя республики во внешних делах, хранителя конституционного строя.

Основной закон лишает главу государства исконно германского права командования вооруженными силами, воз¬лагая эти обязанности в мирное время на министра оборо¬ны, во время войны - на канцлера. Установленный таким образом контроль бундестага над вооруженными силами был подкреплен впоследствии законами 1956 и 1976 гг. о созда¬нии, а затем усилении полномочий специальной парламент¬ской комиссии бундестага по обороне, которая наделялась правами следственной комиссии. Введена была также долж¬ность уполномоченного бундестага "по обороне" для охраны основных прав (ст. 45 (а) и 45 (в)).

В ст. 61 Конституции предусматривается возможность отстранения от должности президента по обвинению в умыш¬ленном нарушении им Основного закона или другого федерального закона. Вопрос о его виновности и лишении долж¬ности принадлежит ФКС.

Роль главной политической фигуры Основной закон отводит, таким образом, не президенту, а канцлеру, кото¬рый выбирается большинством членов бундестага по пред¬ложению первого. Им становится лидер партии большинст¬ва в бундестаге. Канцлер без одобрения бундестага формирует кабинет министров и делает представления об увольнении минист¬ров, обязательные для президента. Но главное - он направляет всю внешнюю и внутреннюю политику страны и несет за нее ответственность только перед бундестагом (ст. 65).

Основным гарантом правового государства ФРГ явля¬ется, по Конституции 1949 г., ФКС, который выбирается бундестагом и бундесратом и стоит во главе судебной сис¬темы страны. По отношению ко всем конституционным органам ФКС является единственной и независимой су¬дебной палатой. Он рассматривает конфликты федерации и земель, споры об объеме их прав и обязанностей, кон¬тролирует правовые нормы на их совместимость с норма¬ми более высокого ранга и объявляет их не имеющими юридической силы.

В соответствии с требованиями правового государства Конституция 1949 г. отличается жестким и обширным пе¬речнем "гарантий основ свободного демократического по¬рядка". "Воинствующая демократия" между тем несет в себе, по признанию самих немецких государствоведов, опасность нарушения демократических принципов конституции. Так, на основании ст. 18 Основного закона каждый, кто исполь¬зует свободу выражения мнений, печати, собраний, образо¬вания союзов и обществ и пр. "для борьбы против основ свободного демократического порядка, лишается этих ос¬новных прав". Решение вопроса, использовались ли те или иные права с целью борьбы "против демократического по-рядка", принадлежит только ФКС, который не может ис¬ключить, как показала практика, политических пристра¬стий своих членов.

49