Раздел 2. Выделение проблемных вопросов функционирования системы управления рисками и разработка мероприятий по их устранению, основываясь на международном опыте

Международная торговля в последние годы претерпела сильные изменения, в частности увеличилась скорость проведения сделок, увеличились объемы продаж товаров между странами, меняются структура и характер внешнеторгового оборота. Все эти факторы наряду с усилением давления международного торгового сообщества вынуждают таможенные органы находить баланс между содействием международной торговли и проведением таможенного контроля. Стремясь достичь приемлемого баланса, таможенные органы отходят от традиционных полномасштабных проверок пассажиров, товаров и документов к принятию решений на основе системы управления рисками.

Согласно пункту 1 статьи 128 Таможенного Кодекса Таможенного союза, таможенные органы применяют СУР для определения товаров, транспортных средств международной перевозки, документов и лиц, подлежащих таможенному контролю, форм таможенного контроля, применяемых к таким товарам, транспортным средствам международной перевозки, документам и лицам, а также степени проведения таможенного контроля.

Система управления рисками, состоящая на вооружении таможенной службы Российской Федерации, непрерывно и интенсивно развивается на протяжении нескольких лет. На современном этапе развитие СУР направлено на повышении эффективности ее применения в деятельности таможенных органов.

В этой связи проводимая таможенными органами работа позволяет в рамках развития системы управления рисками пересматривать критерии категорирования и порядок проведения анализа информации о деятельности организаций, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность, в целях содействия развитию приоритетных отраслей экономики и созданию привлекательного инвестиционного климата.

Заметим, что о результатах применения системы управления рисками ФТС России на постоянной основе публикует отчеты, отражающие степень внедрения системы в практику проведения таможенного контроля. Так, по итогам реализации СУР в 2015 году ФТС России в целях предотвращения возможного перемещения товаров и транспортных средств международной перевозки через таможенную границу ЕАЭС с нарушением законодательства ЕАЭС и Российской Федерации о таможенном деле утверждено 35140 профилей рисков. Результат их применения – дополнительно начисленные таможенные платежи (19,0 млрд. руб., в том числе довзыскано 18,5 млрд. руб.), применение санкций, предусмотренных уголовным и административным законодательством (возбуждено соответственно 934 и 32 231 дел), отказано в выпуске и запрещено к ввозу/вывозу товаров (принято соответственно 24 304 и 12 556 решений).

По сравнению с 2013 и 2014 годами произошел существенный рост показателя утвержденных профилей рисков: в 3,7 раза и на 62,6% соответственно.

Как видно из статистических данных таможенные органы значительно увеличили создание и утверждение профилей риска, что говорит о повышении результативности проведения таможенного контроля. Это еще раз подтверждает тезис о том, что СУР играет важную роль в обеспечении полноты поступления таможенных платежей, соблюдении запретов и ограничений, противодействии преступлениям и правонарушениям в таможенной сфере, оптимизации использования ресурсов таможенных органов, сокращении сроков и издержек заинтересованных лиц на совершение таможенных операций.

Однако, несмотря на очевидные успехи и преимущества использования СУР в практике деятельности таможенных органов следует выделить некоторые проблемы.

Одна из них заключается в сложности процесса согласования профиля риска, который создается в таможнях, с ФТС России. Согласно Приказу ФТС России № 778 от 24.04.2014 года на начальном этапе необходимо собрать соответствующую информацию для создания проекта профиля риска, а затем пройти стадии согласования в РТУ и координирующих подразделениях центрального аппарата ФТС России. Все эти действия требуют немалых временных затрат, что снижает результативность таможенного контроля.

Следующая проблема заключается в неформализованных рисках, которые не подлежат качественному описанию, а напрямую зависят от субъективного мнения инспектора. На рисунке 2 представлена классификация рисков и способы их выявления.

Рис. 2. Виды рисков

Очевидно, что здесь имеют место психологические особенности должностного лица, а это в большинстве случаев, является преградой для принятия верного решения при проведении таможенного контроля.

На данный момент существует две системы категорирования участников ВЭД: «отраслевой» подход и автоматическое категорирование. «Отраслевой» подход строится на основе заявительного порядка, он применяется при анализе деятельности лиц, осуществляющих производственную деятельность, в том числе промышленную сборку транспортных средств, импорт мясной продукции; импорт рыбной продукции и др.

Автоматическое категорирование применяется при анализе деятельности всех организаций, осуществляющих импорт товаров. Сейчас используются 40 критериев, которые разделяются на две большие группы:

а) общие показатели, характеризующие деятельность самого участника ВЭД:

– размер уставного капитала;

– период осуществления внешнеэкономической деятельности;

– наличие «оффшорных» контрактов и непрямые поставки;

– задолженность по уплате таможенных платежей, процентов, пеней;

– информация из налоговых органов;

– статус уполномоченного экономического оператора и др.;

б) критерии, характеризующие результаты таможенного контроля в отношении участника ВЭД:

– сопоставительный анализ основных индикаторов риска;

– динамика индекса таможенной стоимости и таможенных платежей;

– результативность применения СУР;

– выявленные правонарушения;

– наличие решений по классификации товаров;

– факты отзыва или отказа в выпуске ДТ и др.

Однако такая «двухканальная» система разделения участников ВЭД недостаточно эффективна. Часть хорошо зарекомендовавших себя предприятий всё еще находится в высоком уровне риска и вынуждены проходить таможенный контроль в полном объеме, а часть предприятий, попавших в низкий уровень риска, начинают пользоваться «выгодным» положением и нарушать таможенное законодательство.

Стоит заметить, что на данный момент действующие механизмы минимизации рисков не совершенны и требуют значительной доработки в материально-технической оснащенности некоторых таможенных постов, в области применения новейших программных средств, а также имеет место финансовая сторона данного вопроса.

Также, основной проблемой является недостаточный уровень развития информационно – технической составляющей СУР, а в результате:

– программные средства иногда дают сбои и не всегда показывают потенциальный риск;

– информационные системы государств–участников Евразийского экономического союза до настоящего времени не интегрированы друг с другом;

– отсутствует необходимое количество мобильных инспекционно-досмотровых комплексов в некоторых пунктах пропуска и отсутствует достаточная автоматизация процесса доведения, применения и контроля профиля риска.

Также, негативно на процессе функционирования СУР отражается несовершенство научно – методического аппарата управления таможенными рисками, который тесным образом связан с информационно – технической составляющей, т. к. в основе последней лежат подходы и методы осуществления анализа и оценки рисков.

Но это далеко не все проблемы, выявленные при анализе системы управления рисками в РФ.

В стратегии развития таможенных органов РФ до 2020 года утверждается, что несмотря на комплексный подход и значительный объем реализованных мероприятий, остаются актуальными проблемы недостоверного декларирования товаров, занижения таможенной стоимости, правильности классификации и обоснованности предоставления таможенных льгот и преференций, в том числе в рамках применения системы управления рисками.

С помощью коррупционных схем, в целях недобросовестной конкуренции, теоретически имеется возможность создания профилей риска, которые будут являться барьером для добропорядочных участников ВЭД, также в сети интернет имеется информация о возможности купить информацию, находящуюся в профиле риска.

Таким образом, анализ нормативной правовой базы и рассмотрение практики применения СУР в условиях функционирования Евразийского экономического союза показал, что таможенные Российской Федерации используют СУР в соответствии с международными стандартами и рекомендациями. Однако при внедрении СУР возникает ряд проблем, которые требуют незамедлительного решения. Анализ и использование международного опыта применения СУР создадут основу для устранения сложившихся проблем и гораздо более эффективного функционирования системы управления рисками.

Необходимость модернизации СУР в таможенных органах Российской Федерации не вызывает сомнений. Работа по совершенствованию функционирования системы управления рисками должна найти отражение на всех уровнях системы ФТС России и повышать эффективность деятельности таможенных органов.

Опыт применения СУР в других государствах, построение общей модели и проведение анализа функционирования системы управления рисками в таможенных службах за рубежом, наблюдение за тем, как то или иное нововведение влияет на работу таможенных органов, на результативность таможенного контроля, несомненно, повысит результативность деятельности СУР в таможенных органах Российской Федерации.

Основу для развития СУР в ФТС России, на мой взгляд, необходимо искать во взаимодействии таможенных органов с другими органами государственной власти, а также с таможенными администрациями иностранных государств. Тесная совместная работа по части развития СУР, по вопросу заимствования технических программных средств, разработка своей информационной базы на аналоге зарубежной системы управления рисками позволит в кратчайшие сроки достигнуть максимальной эффективности использования СУР в проведении таможенного контроля.

Всему этому способствует внедрение стандартов ВТО по управлению рисками в деятельность таможенных органов РФ, предполагающее создание не только жизнеспособной и результативной СУР, но и формирование, развитие методологических и методических основ оценивания эффективности применения самой СУР (риск-менеджмент) при таможенном контроле товаров и транспортных средств международной перевозки.

В целом, внедрение стандартов ВТО по управлению рисками в таможенные органы РФ целесообразно осуществлять по следующим направлениям:

 создание и развитие законодательной и нормативной базы, регламентирующей применение системы управления рисками в таможенных органах с обязательным определением санкций за несоблюдение стандартов и правил участниками внешнеэкономической деятельности;

 создание концептуальных основ управления рисками в таможенных органах, определяющие принципы, стратегию и тактику применения СУР, процессы управления рисками, инструменты и целевые ориентиры;

 создание организационных основ управления рисками, включающих организационно-технические, информационные и технологические системы управления рисками, системы полномочий, планирования и отчетности;

 создание методологических и методических основ оценивания эффективности управления рисками при таможенном контроле товаров и транспортных средств международной перевозки.

Следует сделать единую базу данных об участниках ВЭД, в которой помимо прочего отобразится градация по степени риска. Эта база станет единой для всех государственных учреждений и ведомств, а, следовательно, вырастет эффективность мероприятий, проводимыми государственными органами.

Осветляя основные проблемы, выделенные в предыдущем параграфе моей дипломной работы, я пришёл к следующим выводам.

Проблема сложности процесса согласования профилей риска и их утверждения, решается путём использовании градации степени риска. Например, с низкой и средней степенью риски, необходимо утверждать непосредственно в Подразделении таможенного контроля либо в Отделе таможенного контроля (рис. 1), а с высокой степенью – направлять для утверждения в РТУ и ФТС России.

Рис. 1. Структура подразделений таможенных органов, осуществляющих таможенный контроль

Такой подход, несомненно, позволит снизить время от определения объекта риска до принятия мер по устранению риска. Облегчит процедуру согласованности профилей риска между компетентными органами и увеличит результативность их применения.

Следующим проблемным вопросом, сказывающимся на эффективности деятельности СУР, являются психологические особенности должностного лица при поиске решений в неформализованных рисках. Такие «психологические» преграды создают проблемные аспекты в вынесении итогового решения и могут снижать эффективность деятельности системы управления рисками в том или ином подразделении таможенных органов.

Решением данной проблемы, будет максимальное уменьшение степени неформализованности рисков и отнесение их к виду автоматизированных либо автоматических. Основу для такого переориентирования будет создавать комбинированный подход, заключающийся в более детальном анализе выявленного риска, в использовании некоторого количества методов их определения и максимальное снижение прямоты решений и их категоричности. В данном проблемном аспекте, на мой взгляд, необходимо снизить участие должностного лица таможенного органа и повысить использование технических средств для автоматизации, либо автоматизирования процесса использования СУР и применения её в таможенном контроле.

«Двухканальная» система разделения участников ВЭД, или же детализация на часть «отраслевого назначения» и «автоматического категорирования» недостаточно эффективна. Часть хорошо зарекомендовавших себя предприятий всё еще находится в высоком уровне риска и вынуждены проходить таможенный контроль в полном объеме, а часть предприятий, попавших в низкий уровень риска, начинают пользоваться «выгодным» положением и нарушать таможенное законодательство.

Сборник по управлению рисками Всемирной таможенной организации (WCO Customs Risk Management Compendium) даёт нам возможность для решения возникшей проблемы и предусматривает четыре категории уровня риска:

– низкий, к которому относятся участники ВЭД, которые добровольно действуют в соответствии с законодательством;

– средний (умеренный), к которому относятся участники ВЭД, которые пытаются действовать в соответствии с законодательством, однако не всегда в этом успешны;

– высокий (участники ВЭД, которые избегают исполнения законодательства, если это возможно);

– очень высокий (участники ВЭД, которые намеренно не соблюдают законодательство).

С такими категориями успешно работают таможенные службы Европейского союза, такие как Германская, Английская и Румынская. Они четко представляют себе, кто стоит за такими определениями, как «участник ВЭД, который добровольно действует в соответствии с законодательством» и «участник ВЭД, который никогда не соблюдает законодательство».

На мой взгляд, именно такое категорирования участников ВЭД, по вопросу использования СУР, даст основу для более эффективного взаимодействия между таможенными органами и субъектами хозяйствования. Необходимо создать компетентную группу специалистов в целях совершенствования созданной или даже создания новой базы и сделать упор на разделение всех участников по данным четырём необходимым позициям. Определённое количество участников данной группы, будет верным, пригласить из ВТО либо же их таможенной службы иностранного государства, так сказать, внести новый «свежий» взгляд на работу СУР в Российской Федерации.

Эффективная система управления, основанного на соблюдении требований законодательства при помощи оценки рисков, предполагает, что участники ВЭД, относящиеся к выделенным категориям, требуют различного отношения:

1) К тем, кто добровольно соблюдают требования законодательства, следует применять поощрительные меры и упрощенные процедуры.

2) К тем, которые стараются соблюдать требования законодательства, но не всегда преуспевают в этом, следует оказывать помощь.

3) К тем, кто уклоняется от соблюдения требований законодательства, если это возможно, следует применять меры по контролю соблюдения.

4) К тем, кто умышленно не соблюдает, – меры по принудительному исполнению.

Основным моментом функционирования системы управления, основанного на соблюдении требований законодательства при помощи оценки рисков, является активное направление участников ВЭД в категорию с низкой степенью риска путем создания стимулов и послаблений. Предоставление статуса «Уполномоченный экономический оператор», упрощение процедур уплаты таможенных платежей, снижение размеров таможенных сборов при экспорте несырьевых товаров и др. Или же, наоборот, введением санкций и ограничительных мер, тем самым заставляя их соблюдать законодательство.

Распределение участников ВЭД на четыре категории в зависимости от уровня риска дало следующие результаты:

– низкий уровень риска – 2 017 участников ВЭД (3% общего количества), на которых приходится 38% декларационного массива (очень интересное соотношение, это «идеальные» участники ВЭД);

– умеренный уровень риска – 57 854 участника ВЭД (80%), которые формируют еще 47% рынка;

– высокий уровень риска – 7 380 участников ВЭД (11%), доля декларационного массива 12%;

– очень высокий уровень риска – 490 участников ВЭД (1%), доля ДТ – 3%.

В основе, так называемой, субъектно-дифференцированной модели применения СУР лежат, конечно, риски, которые формируются в самой товарной партии, но объем и способы применения по их минимизации определяются статусом участника рынка.

Осветляя понятие риска – это вероятность наступления негативного события, которое влияет на степень выполнения таможенного законодательства или на степень достижения целей таможенного контроля, то есть риск – это вероятность наступления события, которая зависит от различных факторов.

Серьезнейшим фактором повышения вероятности, исходя из практики, можно считать уровень рисковости лица. Поэтому в отношении категории лиц низкого уровня риска полагается целесообразным до выпуска товаров применять только профили риска по запретам и ограничениям, правоохранительные и целевые. Понятно, что профили риска по запретам и ограничениям бессмысленно применять после выпуска товаров, это противоречит и целям безопасности, правоохранительные профили риска – те же целевые, только формируются правоохранительными подразделениями на основе обработки имеющихся у них источников информации. Целевыми называются профили риска в отношении конкретного лица, в отношении конкретной партии – это результат тщательного анализа. Эффективность целевых профилей риска на данный момент составляет 75%. Все остальные меры по минимизации рисков, которые сформированы профилем, переносятся на этап после выпуска товаров: декларации на товары передаются в функциональное подразделение, которое «закрывает» профиль риска, то есть анализирует совокупность данных.

Умеренный уровень риска отличается от низкого только тем, что распределение мер по минимизации рисков между этапом до выпуска и после выпуска товаров производится на основании генератора случайных чисел. И этот генератор обладает «памятью», как положительной, так и отрицательной, то есть в случае если мы отработали меры по минимизации рисков до выпуска товаров в отношении организации и получили результат, генератор ухудшает положение этого участника ВЭД, если не получили результата – генератор улучшает положение участника ВЭД.

В отношении категории участников ВЭД высокого уровня риска все профили риска применяются на этапе до выпуска товаров, 100% документальный контроль, после выпуска – мониторинг деятельности лица, анализ результатов таможенного контроля.

К участникам ВЭД очень высокого уровня риска применяется 100% документальный и фактический контроль всех партий товаров без профилей риска, после выпуска – мониторинг деятельности лица и анализ результатов таможенного контроля.

Всё это требует очень высокого технического потенциала функционирования системы управления рисками в таможенных органах.

Среди мероприятий по совершенствованию информационных технологий реализации СУР на 2017 г. запланировано реализовать, в части автоматизации выявления рисков – завершение таможенного транзита, помещение товаров на временное хранение, выпуск товаров до подачи декларации (для уполномоченных экономических операторов), перемещение товаров в МПО и экспресс-перевозчиками.

Кроме того, ФТС России обязана обеспечить повышение информационной безопасности сведений о СУР и степени автоматизации процесса выявления рисков, снижение количества неавтоматических профилей рисков, подготовить СУР к реализации технологии автоматического выпуска.

Автоматический выпуск – это выпуск  деклараций на товары, не имеющих признаков риска. Отдельная тема – разработка автоматизированных технологий СУР при реализации проектов «Зеленый коридор», которые Федеральная таможенная служба реализовывает во взаимодействии со многими странами, в частности, ЕС выражает желание организовать единую технологию «Зеленый коридор» в рамках всего Евросоюза, в том числе с участием уполномоченных экономических операторов ЕС, и, на мой взгляд, это имеет перспективу и потенциальное подспорье для дальнейшего сотрудничества.

В Республике Сингапур при проведении всех видов государственного контроля используется СУР, которая посредством системы Единого окна TradeNet взаимодействует с информационными потоками органов, уполномоченных осуществлять функции государственного контроля.

Целесообразным было бы взять за основу вышеперечисленный опыт и рассмотреть возможность реализации межведомственного информационного взаимодействия в целях совершенствования СУР в Российской Федерации, которая бы использовалась в интересах всех видов государственного контроля на границе. Полагаю, что использование такой СУР позволит повысить эффективность государственного контроля и сократить время, затрачиваемое участниками внешнеэкономической деятельности на перемещение товаров и транспортных средств в пунктах пропуска. По моему мнению, для реализации указанной задачи Федеральная таможенная служба должна обеспечить законодательную основу, которая бы позволяла участнику внешнеэкономической деятельности предоставлять предварительную информацию о ввозе товаров и транспортных средств, а контролирующим органам на границе ее эффективно использовать в интересах всех видов государственного контроля, в том числе с использованием СУР.

При этом, практические вопросы (как будет выстроено межведомственное информационное взаимодействие, какая СУР будет использоваться в интересах всех видов государственного контроля: таможенная СУР или межведомственная СУР) должны находиться в плоскости именно национального законодательства и решаться на национальном уровне в зависимости от условий и уровня информационного межведомственного взаимодействия в каждой стране. Реализация такого подхода будет практическим шагом по внедрению принципа «единого окна» в деятельность контролирующих органов на границе, к которому стремится ЕАЭС.