18. Эволюция бюджетного права и налоговой системы 1862-1917 гг. Сметные правила 1862 г., Сметные правила 8 марта 1906 г. Военный бюджет и подоходный налог.

18. Эволюция бюджетного права и налоговой системы 1862 – 1917 гг. Сметные правила 1862 г. Сметные правила 8 марта 1906 г. Военный бюджет и подоходный налог.

Составление ежегодных Бюджетов в России начинается с 1803 г., когда, после учреждения министерств, была утверждена первая государственная роспись. Первая заслуга по упорядочению Бюджета принадлежала Сперанскому (1809 г. «план финансов»). Однако же правильные бюджетные начала прививались очень медленно, так как отсутствовало единства кассы: каждое ведомство могло самостоятельно распоряжаться своими доходами. Бюджеты страдали хроническими дефицитами, достигшими особенно значительных размеров во время Крымской войны (в рехульате первая с 1817 г. денежная эмиссия – чрезвычайная мера).

С 1862 г. началась новая эпоха в истории русского Бюджета. В этом году, по проекту Валериана Александровича Татаринова, были утверждены новые сметные и кассовые правила, коренным образом преобразовавшие бюджетное дело и примененные впервые к Бюджету на 1863 г. В основание этих правил были положены два главных начала: 1) единства Бюджета, : в роспись включались все государственные доходы и расходы, за пределами же ее оставались лишь суммы, имевшие специальное назначение, — и 2) единства кассы: все государственные доходы сосредоточивались в кассах министерства финансов, и все расходы должны были производиться из этих же касс непосредственно в руки прямых кредиторов казны; лишь в виде изъятия допускались, строго определенных случаях и в определенных размерах, авансы в счет действующей росписи. В этом время минфин Рейтерн.

Отныне ответственным распорядителем всех государственных средств являлось не каждое министерство в отдельности, а только министр финансов. Его деятельность находилась под бдительным учетом Государственного контроля, а все сметные предложения в виде государственной росписи утверждались Государственным советом. Одновременно была установлена поверка доходов и расходов по подлинным документам особыми, независимыми от распорядительных управлений органами государственного контроля. На государственный же контроль с 1866 г. было возложено и составление отчетов об исполнении росписей. В 1864 г. учреждается новая система государственного контроля над прохождением бюджетных средств, в губерниях были созданы контрольные палаты, подчиняющиеся только государственному контролеру империи. По закону 1862 г. единственным распорядителем бюджетных средств становится Министерство финансов. Правила составления и утверждения бюджета, разработанные В.А.Татариновым, действовали в России до 1918 г. Ежегодно с 1863 г. 1 или 2 января во всех крупных газетах публиковался «Всеподданнейший доклад министра финансов о государственной росписи доходов и расходов», где объяснялось, как идут дела казны. Далее шла «Общая государственная роспись доходов и расходов». Введение гласности бюджета.

Татариновская система просуществовала с 1863 по 1917 год, т. е. в течение 55 лет. Следует отметить, что Бюджетные акты 1862 г. ликвидировали дореформенную эпоху и стали исходным пунктом для развития Российского бюджетного законодательства. Правила 1862 г. неоднократно подвергались изменениям и дополнениям, из которых наиболее существенными были сметные правила 1906 г., изданные в связи с учреждением Государственной думы.

В соответствии с правилами 8 марта 1906 г. представительные учреждения утверждали бюджет, однако их полномочия в этой сфере были весьма ограничены. На случай возможных конфликтов правительства с Думой бюрократия была ограждена бюджетными правилами от традиционных парламентских приемов воздействия на исполнительную власть.

Все доходы и расходы с точки зрения порядка обсуждения и принятия делились согласно Правилам 8 марта на три категории: 1) расходы, не под¬лежавшие обсуждению законодательных палат; 2) расходы и доходы, которые при рассмотрении роспи¬си не могли быть сокращены или увеличены; 3) расходы и доходы, по отношению к которым были возможны изменения, внесенные в сметном порядке (весь остальной бюд¬жет). Первые две категории расходов и доходов составляли «заброниро¬ванную» часть бюджета.

Сметные Правила проводили принцип «забронированного бюджета», причем значительно дальше, чем это делало законодательство западно¬европейских государств. «Бро¬нированную» часть бюджета, т. е. часть государственной росписи, - не подлежала обсуждению Думы. В основе такого принципа проект министра финансов В. Н. Коковцову.

Некоторые категории государственных расходов в принципе не подлежали обсуждению Думы и Государственного совета. Это кредиты на содержание Министерства императорского двора, выплаты по внешним долгам России и выплаты на экстренные расходы: расходование более 400 млн. руб. (около 1/6 бюджета) не требовало санкции представительных учреждений. Ряд таких ограничений был перенесен из бюджетных правил в ОЗРИ, что фактически делало невозможным их корректировку. В частности, ОЗРИ воспрещалось вмешательство Думы в определение суммы платежей по внешнему долгу, кредитов на содержание императорской семьи и “чрезвычайных расходов на потребности военного времени”. Наибольшие ограничения устанавливала статья № 9: Дума не имела права исключать в порядке рассмотре¬ния и принятия росписи ассигнования, опиравшиеся на существовавшие законы, штаты и высочайшие повеления. Аналогичное право не могло быть признано и за министрами и главноуправляющими. Однако реально они такое право осуществляли. Помимо очевидного умаления полномочий Думы, это приводило к бюджетному хаосу,

Что касается доходной части государ¬ственного бюджета, то для поправки финансового положения были проданы владе¬ния на Аляске. По договору от 18 марта 1867 года Аляска была продана за 7,2 млн. дол. США, что соот¬ветствовало 11 млн. руб. Сум¬ма ничтожно малая.

Одновременно с реформою бюджета были произведены преобразования в области налогов. Важнейшей составной частью доходной сме¬ты были налоги. Прямые и косвенные налоги во второй половине XIX века давали около 75% всех доходов.. Это выразилось прежде всего в развитии системы косвенного об¬ложения. Каждое десятилетие косвенные налоги изменялись в сторону увеличения. Росту и увеличению косвенных налогов спо¬собствовало развитие капиталистических отноше-ний. В 1863 году в России были отменены винные откупа. Они не были заменены казенной моно¬полией, как при министре финансов Д.А. Гурье¬ве, а вместо нее вводилась вольная продажа питей всеми желающими. При этом каждая посуди¬на с водкой облагалась особым акцизом, а пи¬тейный дом или склад - особым питейным сбо¬ром. Сборы собирались и учитывались местными акцизными управлениями. В 1864 - 1865 годах от¬менялись откупа на соль, сахар, нефть и вводи¬лась акцизная система.

Важнейшими источниками государственной казны стали: подушный налог; питейный и таможенный сборы; соляной налог (в 1862 г. введен акциз на соль); акциз на дрожжи (введен в 1866 г.); акциз на керосин (введен в 1872 г.); акциз на табак.

Наиболее зримым пережитком крепостничества была и оставалась подушная подать. За отмену этого налога выступали представители буржуазии, не говоря о либералах. Либеральный экономист А. Головачев, анализируя бюджетную роспись за 1870 год, утверждал, что вся пореформенная система податей и налогов носит на себе отпечаток крепостного права и вовсе не соответствует ни духу времени, ни общим началам, выработанным наукой о финансах. По его подсчетам, 8/9 всех государственных налогов платили крестьяне и трудящиеся города.

В 1863 году отменили подушную подать, вносимую мещанами, так как их нельзя было свя¬зать круговой порукой, а вносимая ими подуш¬ная подать была настолько мала, что ее отмена не наносила ощутимого ущерба казне. Комиссия работала крайне медленно, поощряя волокиту, всячески затягивая решение вопроса. Она рассмот¬рела несколько проектов налоговой реформы. Подушная подать стала заменяться налогом с городских строений. Вторым по значению налогом выступал оброк - плата казенных крестьян за пользованием землей.

Особую роль начинают играть специальные налоги: налог на доходы с ценных бумаг, квартирный налог, паспортный сбор, сбор с железнодорожных грузов и другие. В этот же период начинает развиваться система земских (местных) налогов, которые взимались с земли, фабрик, заводов и торговых заведений.

В 1862 году в министерство финансов был пред¬ставлен проект введения подоходного налога, ко¬торый должен был взиматься с движимого и не¬движимого имущества ценностью свыше 1000 руб. Но такой радикальный проект был признан чиновниками несвоевременным и реши¬тельно отвергнут.

Новый вариант податного за¬кона разрабатывался комиссией в 1867 году. По нему подушная подать заменялась подворным налогом, который уплачивали только крестьяне. Чиновники министерства финансов благоразум¬но решили ничего не менять, так как новый про¬ект страдал старыми болезнями - сохранял кре¬постнический принцип сословности обложения.

Русско-турецкая война вновь заставила обратиться к податной реформе. Комиссия разработала свой очередной проект разрядного налога, не отменяв¬ший подушной подати, а дополнявший ее, вве¬дением налога со всего населения страны, имев¬шего доход свыше 200 руб. в год. Плательщики делились на 25 разрядов в зависимости от разме¬ров недвижимого имущества. Встреченный враж¬дебно дворянами и царскими министрами про¬ект не был принят, а податная комиссия была распущена в начале 1880-х годов.

Беда всех проектов состояла в том, что их разработчики руководствовались не стремлением вывести крестьянское хозяйство из развала и ни¬щеты, а фискальными интересами. Крестьянские подати превышали доходность их хозяйств, что порождало огромные недоимки

НЕ забыть. Создание Государственного банка (1860), который явился прообразом центрального банка страны.

С 1880 г. начинается ряд последовательных мероприятий, направленных к достижению равновесия в Бюджете. Наряду с отменой некоторых налогов (подушной подати, соляного акциза) были введены новые виды обложения: пошлины с имуществ, переходящих безмездными способами, сбор с доходов от денежных капиталов, дополнительные раскладочный и процентный сборы с торговли и промышленности и др.

Неоднократно также повышались и существовавшие налоги. Вместе с тем принимались настойчивые меры к уменьшению роста расходов. В результате этого, начиная с 1888 года, не только исчезли дефициты по обыкновенному Бюджету, но и появились в нем значительные остатки. В то же время непрерывно продолжалась постройка и производился выкуп железных дорог: с 1881 г. по 1899 г. на это было израсходовано по чрезвычайному Бюджету 620 млн руб. Начиная с 1893 г., со вступлением Витте в управление министерством финансов, наш Бюджет был приведен в вполне устойчивое положение. Этому способствовало и введение казенной винной монополии.

В 1898 году Николай II ввел промысловый налог, игравший большую роль в экономике государства. В этот период большое значение имел налог с недвижимого имущества. Кроме того, отмечался рост налогов, отражающих развитие рыночных отношений в России - сбор с аукционных продаж, векселей, налоги за право торговой деятельности, налог с капитала для акционерных обществ, процентный сбор с прибыли, городской налог за прописку и другие.

Накануне войны (рубеж 19-20 вв.) рост налогообложения значительно опережал рост доходов на душу населения. За 20 лет (1895-1914гг.) народный доход России на душу населения возрос на 24%, тогда как налоги на душу населения только за 15 лет (1895-1910 гг.) увеличились на 63%. Подавляющая часть налогов уплачивалась малоимущими и неимущими.

Со вступлением России в войну была запрещена продажа вод¬ки, а позднее даже виноградного вина и пива. Сельским, волостным обществам, земским собраниям и городским думам на время войны было дано право запрещать продажу любых спиртных напитков на местах.

В течение всего XIX в. подоходное обложение отсутствовало. В конце столетия раздавались голоса в пользу его введения, и в Мини¬стерстве финансов составлялись соответствующие проекты, но со¬противление имущих классов оказалось настолько сильным, что они не были проведены в жизнь. Взамен подоходного налога в 1893 г. введен некоторый суррогат его в виде квартирного налога. Города России и некоторые поселения, согласно особому перечню, подразделялись на 5 классов, классы — на разряды по цене квартир.

В первом классе обложение начиналось с цены квартир в 300 руб., во втором — с 225, в третьем — со 150, 120 и в пятом — с 60. Обложение прогрессировало от 1,67% до 10%. Налог имел некоторые признаки подоходности, но признать его подлинно подоходным нельзя. Внешний признак — цена занимаемой квартиры — далеко не всегда указывала на высоту дохода данного лица (семейный человек занимает более дорогую квартиру не потому, что его доходы выше, а потому, что его семья больше). Помещик, занимающий в своем по¬местье огромный дом, вовсе не платит квартирного налога (он живет не в городе). Чиновник, занимающий казенную квартиру, облагается не по действительной ценности квартиры, а по окладу «квартирных денег», присвоенных его должности. Православное духовенство было освобождено от уплаты этого налога независимо от цены занимаемой квартиры.

Весной 1916 г. новые налоги были законодательно утверждены. Первым был опубликован Закон о подоходном налоге. Согласно новому закону налог должен был взиматься с полученного в любой форме дохода независимо от источника. Налогообложению подлежали любые формы прибыли, недвижимая собственность, денежные капиталы, все торговые, промышленные и иные предприятия и общества. В основе закона лежал принцип личного обложения. Каждый платил налог в соответствии со своими доходами. Минимум, подлежащий налогообложению, составлял 850 руб. в год. Общеподоходный налог должен был взиматься по прогрессивным ставкам от 0,82 до 10% и строился по прусскому образцу. Законом устанавливались многочисленные вычеты из дохода: издержки получения дохода, взносы хозяев по страхованию рабочих, отчисления на амортизацию, убытки отпорчи имущества (пожар и т.п.), проценты по долгам, пожертвования, страховые премии по страхованию жизни. Однако России в то время не суждено было увидеть подоходного обложения: закон 6 апреля 1916 г. вступил в силу только с 1917 г.

Военный бюджет (появляется в войну). Период 1904 — 1907 гг. характеризуется значительными расходами на войну с Японией и на ликвидацию ее последствий. Исполнение Бюджета за время существования Государственной думы разделяется на два периода: 1908 — 1913 гг., когда состояние русских финансов достигло наибольшего расцвета, и 1914 — 1916 гг. — время мировой войны. Составившееся превышение обыкновенных доходов в 1 миллиард руб. пошло на удовлетворение прочих чрезвычайных расходов (хозяйственно-операционные потребности армии и флота и на досрочное погашение займов, на накопление свободной наличности государственного казначейства). В трехлетие 1914 — 1916 гг. преобладающее значение в Бюджете приобрели чрезвычайные военные расходы. К 1 января 1917 г. дефицит на небольшую сравнительно сумму — около 400 млн руб.

Порядок расходования всех материальных и денежных средств, направляемых в войска, регулировался правовыми внешними (законодательными) актами. 1816 по 1857 г. издавался свод "Собрание законов и постановлений до частей военного управления относящихся". Была практика установки предельных бюджетов, но они были очень преувеличены, что приводило к излишним тратам. Расходы на содержание вооруженных сил в исследуемый период складывались из расходов на сухопутную армию и на содержание флота. И первые, и вторые включали в себя расходы на личный состав и на вооружение и военные запасы. В ежегодную стоимость содержания армии, выражавшуюся цифрой военного бюджета, включались также сооружение, оборудование и вооружение крепостей, кораблей, устройство и содержание казарм, различных военных складов, снабжение армии лошадьми и перевозочными средствами, продовольствием, содержание госпитальной и военно-судной части. Расходы дифференцировались по ведомствам. Военные расходы России за 1895 - 1900 гг. составили внушительную для того времени сумму - около 2 млрд. руб. Военных расходов делились на обыкновенные или постоянные – покрытие текущих потребностей; на единовременные или чрезвычайные(подготовка, перевооружение).